Uitspraak
201012035/1/V3.
Datum uitspraak: 14 september 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 6 december 2010 in zaak nr. 10/38187 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2010 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 6 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 13 december 2010, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen. Deze brief is aangehecht.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2011, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. V. Zuiderbaan, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Jonkman, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Niet in geschil is dat de vreemdeling en zijn gestelde partner [partner], geboren op [datum] 1978, van Nederlandse nationaliteit, van 12 mei 2008 tot en met 28 januari 2009 te [plaats] in de Bondsrepubliek Duitsland hebben gewoond en nadien naar Nederland zijn teruggekeerd.
Volgens het op 3 november 2010 op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van overbrenging en ophouding is de vreemdeling op 2 november 2010 na aanhouding en onderzoek ter zake van overtreding van een strafbaar feit door een hulpofficier heengezonden en aansluitend op grond van artikel 50, tweede of derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) overgebracht naar een plaats bestemd voor verhoor en aldaar opgehouden.
Aan de aan de vreemdeling krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 op 3 november 2010 opgelegde maatregel van bewaring is ten grondslag gelegd dat deze maatregel wordt gevorderd door het belang van de openbare orde omdat er aanwijzingen zijn om te vermoeden dat de vreemdeling zich aan de uitzetting zal onttrekken, hetgeen blijkt uit het feit dat hij niet beschikt over een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), geen vaste woon- en verblijfplaats heeft, is veroordeeld ter zake van een misdrijf, eerder niet rechtmatig in Nederland heeft verbleven en geen middelen van bestaan heeft.
Op 24 november 2010 heeft de vreemdeling een geldig, op zijn naam gesteld, paspoort overgelegd. Dat paspoort is op 25 november 2010 door een opperwachtmeester van de Koninklijke Marechaussee onderzocht en is blijkens het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van dezelfde datum echt en onvervalst. Op 25 november 2010 heeft de vreemdeling ook een vliegticket naar Beiroet overgelegd. De minister heeft op 26 november 2010 de maatregel van bewaring krachtens artikel 59, derde lid, van de Vw 2000 opgeheven.
2.2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004 L 158; hierna: de richtlijn) slechts in zoverre op de vreemdeling van toepassing is dat van de Nederlandse autoriteiten wordt verlangd zijn binnenkomst en verblijf in voorkomend geval te vergemakkelijken, zodat hij daarom niet op basis van de richtlijn een recht van inreis en verblijf en dus rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft. Daaruit volgt dat op de vreemdeling Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna: de Schengengrenscode) van toepassing is.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat niet is gesteld dat de vreemdeling zich na binnenkomst heeft gemeld op de wijze voorgeschreven in artikel 4.48, eerste lid, van het Vb 2000. Die meldingsplicht is aan te merken als een voorwaarde voor kort verblijf, zodat de vreemdeling daarom geen rechtmatig verblijf op grond artikel 8, aanhef en onder i, van de Vw 2000 heeft.
De rechtbank heeft ook overwogen dat het betoog dat de vreemdeling aan artikel 8.13, eerste lid, van het Vb 2000 rechtmatig verblijf ontleent, faalt, omdat in artikel 8.11, tweede lid, van het Vb 2000 en voormeld artikel 8.13, eerste lid, niet is bepaald dat aan het ontstaan van dat rechtmatig verblijf geen voorwaarden kunnen worden gesteld. Het gemeenschapsrecht blijkt aan het stellen van voorwaarden niet in de weg te staan en hecht aan in het bijzonder de meldingsplicht, gelet op artikel 22, derde lid, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst (hierna: de SUO), groot belang. Daarmee is tevens gegeven dat het stellen van voorwaarden aan het ontstaan van rechtmatig verblijf de uitoefening van aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, aldus de rechtbank.
2.3. In de grieven 1 tot en met 4 klaagt de vreemdeling, kort samengevat, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, ten onrechte de vraag of sprake is van rechtmatig verblijf niet aan de hand van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000, maar aan de hand van artikel 8, aanhef en onder i, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 4.48, eerste lid, van het Vb 2000, heeft beoordeeld.
Daartoe voert de vreemdeling aan dat artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 betrekking heeft op verblijf op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (thans het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie; hierna: het VWEU), hetgeen ook een nationale regeling ter uitvoering van een richtlijn kan betreffen. De implementatie van de richtlijn in Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2, van het Vb 2000, met name artikel 8.11, tweede lid, en artikel 8.13, eerste lid, van het Vb 2000 maakt geen onderscheid tussen een huwelijk of een geregistreerd partnerschap enerzijds en andere vormen van duurzame relaties anderzijds. Dit betekent dat sprake is van rechtstreeks rechtmatig verblijf krachtens voormelde artikelen bij een deugdelijk bewezen duurzame relatie als bedoeld in artikel 8.7, vierde lid en artikel 8.12, eerste lid, van het Vb 2000. Gelet op de in beroep overgelegde stukken is aan de voor bedoelde duurzame relatie gestelde voorwaarden voldaan en is aldus sprake van rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000, aldus de vreemdeling.
Voorts klaagt de vreemdeling dat de rechtbank, door aldus te overwegen, heeft miskend dat artikel 8.11, tweede lid, en artikel 8.13, eerste lid, van het Vb 2000 geen ruimte bieden om andere dan de in deze bepalingen gestelde voorwaarden te stellen, zodat hem niet kan worden tegengeworpen dat hij zich bij binnenkomst in Nederland niet heeft gemeld.
Daartoe voert de vreemdeling aan dat artikel 8.13 ook op andere vormen van relaties betrekking heeft en dat het aannemen van een meldingsplicht in strijd is met artikel 7 van Pro de richtlijn. Het aannemen van een meldingsplicht is ook in strijd met artikel 5, vijfde lid, van de richtlijn, omdat het onthouden van rechtmatig verblijf niet als een evenredige sanctie in de zin van deze bepaling kan worden aangemerkt en deze bepaling ook op een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een burger van de Unie van toepassing is. Indien dit betoog niet wordt gevolgd, dient op dit punt een prejudiciële vraag te worden gesteld, aldus de vreemdeling.
2.4. De Afdeling overweegt dienaangaande als volgt.
2.5. Aan de grieven ligt de veronderstelling ten grondslag dat, ondanks de bewoordingen van artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000 in deze zaak Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2, van het Vb 2000 van toepassing is.
Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2, vormt de omzetting van de richtlijn (Besluit van 24 april 2006, houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de implementatie van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden; Stb. 2006, 215).
Uit het gebruik van het woord ‘vreemdelingen’ in artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder m, van de Vw 2000, volgt dat in voormeld artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000 wordt gedoeld op burgers van de Unie die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten.
Gelet hierop en in aanmerking genomen het bepaalde in artikel 8.7, vierde lid, van het Vb 2000 is Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2, voor zover thans van belang, van toepassing op de niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een burger van de Unie die niet de Nederlandse nationaliteit bezit.
2.5.1. In het licht van het voorgaande en nu in deze zaak de vreemdeling bij zijn Nederlandse partner, die haar recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, heeft verbleven en nadien met haar naar Nederland is teruggekeerd, heeft de Afdeling partijen voorafgaand aan de zitting de vraag voorgelegd of voormeld Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 ook in deze situatie van toepassing is.
De vreemdeling heeft ter zitting desgevraagd betoogd dat zijn Nederlandse partner, gelet op hetgeen in het arrest van 7 juli 1992 van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, C-370/90, Surinder Singh (www.eur-lex.europa.eu) en in het arrest van 11 december 2007, C-291/05, Eind (www.curia.europa.eu; hierna: de arresten Singh en Eind) is overwogen, gelijk moet worden gesteld aan de in artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000 bedoelde burger van de Unie die niet de Nederlandse nationaliteit bezit.
De minister heeft ter zitting desgevraagd betoogd, samengevat, dat artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000 een juiste omzetting vormt van artikel 3, eerste lid, van de richtlijn, omdat een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een burger van de Unie die niet de Nederlandse nationaliteit bezit niet als een familielid in de zin van deze bepaling kan worden aangemerkt. Voormeld Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2, is in deze zaak dan ook niet van toepassing. In een situatie als in deze zaak is de richtlijn, gelet op de arresten Singh en Eind, naar analogie op de vreemdeling van toepassing, aldus de minister.
2.5.2. In deze zaak ligt dan ook eerst de vraag voor of de richtlijn dan wel Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2, van het Vb 2000 naar analogie kan worden toegepast op een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een burger van de Unie die de Nederlandse nationaliteit bezit. Het antwoord op die vraag is van belang voor de grondslag van het door de vreemdeling gestelde rechtmatig verblijf. Hierbij zal ook hetgeen de rechtbank in dit kader over de meldingsplicht heeft overwogen worden betrokken. Vervolgens is aan de orde of aan de voorwaarden van dat gestelde rechtmatig verblijf is voldaan. In het kader van deze drie vragen zullen de grieven worden behandeld.
<u>Wettelijk kader</u>
2.6. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het VWEU, voor zover thans van belang, is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit burger van de Unie.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de richtlijn wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder "burger van de Unie" verstaan: eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit.
Ingevolge het tweede lid, aanhef wordt onder "familielid" verstaan:
a) de echtgenoot;
b) de partner, met wie de burger van de Unie overeenkomstig de wetgeving van een lidstaat een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, voor zover de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijk stelt met huwelijk en aan de voorwaarden van de wetgeving van het gastland is voldaan;
c) de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn alsmede die van de echtgenoot of partner als bedoeld onder b), beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn;
d) de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of partner als bedoeld onder b), die te hunnen laste zijn;
Ingevolge artikel 3, eerste lid, is deze richtlijn van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, tweede lid, die hem begeleiden of zich bij hem voegen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, vergemakkelijkt het gastland overeenkomstig zijn nationaal recht, onverminderd een persoonlijk recht van vrij verkeer en of verblijf van de betrokkenen, binnenkomst en verblijf van de partner met wie de burger van de Unie een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, voor zover thans van belang, laten de lidstaten, onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.
Ingevolge het vijfde lid kan de lidstaat de betrokkene opleggen zijn aanwezigheid op het grondgebied binnen een aanvaardbare, niet-discriminerende termijn mede te delen. Niet-naleving van deze verplichting kan worden bestraft met niet-discriminerende en evenredige sancties.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, hebben burgers van de Unie het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
Ingevolge het tweede lid, is het eerste lid eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, en in het bezit zijn van een geldig paspoort.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, strekt het verblijfsrecht van het eerste lid zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die de burger van de Unie begeleiden en voldoen aan de voorwaarde onder b.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Schengengrenscode wordt onder "personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen" verstaan de burgers van de Unie in de zin van artikel 17, eerste lid, van het Verdrag (thans: artikel 20 van Pro het VWEU) en de in de richtlijn bedoelde onderdanen van derde landen die familielid zijn van een burger die zijn recht van vrij verkeer uitoefent.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a, is de Schengengrenscode van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd de rechten van de personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen.
Ingevolge artikel 21, aanhef en onder d, doet de afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk aan de verplichting van onderdanen van derde landen om hun aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat te melden overeenkomstig artikel 22 van Pro de SUO.
Ingevolge artikel 1 van Pro de SUO wordt onder vreemdeling verstaan een persoon die geen onderdaan is van één der Lid-Staten van de Europese Gemeenschappen.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, geplaatst in Hoofdstuk 4, Voorwaarden voor reisverkeer van vreemdelingen, dienen vreemdelingen die op regelmatige wijze op het grondgebied van een Overeenkomstsluitende Partij zijn binnengereisd zich onder de door ieder van de Overeenkomstsluitende Partijen vastgestelde voorwaarden aan te melden bij de bevoegde autoriteit van de Overeenkomstsluitende Partij op wier grondgebied zij binnenkomen. Deze aanmelding kan naar keuze van elke Overeenkomstsluitende Partij hetzij bij binnenkomst, hetzij binnen drie werkdagen te rekenen vanaf de datum van binnenkomst, in het binnenland geschieden.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, worden uitzonderingen op het eerste lid door iedere Overeenkomstsluitende Partij vastgesteld en ter kennis gebracht aan het Uitvoerend Comité.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, onderdeel 1°, van de Vw 2000, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder gemeenschapsonderdanen verstaan onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie die op grond van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap gerechtigd zijn een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven.
Ingevolge onderdeel 2° wordt onder gemeenschapsonderdanen ook verstaan familieleden van de onder 1° genoemden die de nationaliteit van een derde staat bezitten en die uit hoofde van een ter toepassing van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap genomen besluit gerechtigd zijn een lidstaat binnen te komen en er te verblijven.
Ingevolge dat artikel, aanhef en onder m, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder vreemdeling verstaan ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld.
Ingevolge artikel 8, voor zover thans van belang, heeft de vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
[…]
e. als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap;
[…]
i. gedurende de vrije termijn, bedoeld in artikel 12, zolang het verblijf van de vreemdeling bij of krachtens artikel 12 is Pro toegestaan.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a en b, is het aan de vreemdeling die bij binnenkomst heeft voldaan aan de verplichtingen waaraan een persoon bij grensoverschrijding is onderworpen, gedurende een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen termijn toegestaan in Nederland te verblijven, zolang hij de bij of krachtens deze wet gestelde regels in acht neemt en beschikt over voldoende middelen om te voorzien zowel in de kosten van zijn verblijf in Nederland als in die van zijn reis naar een plaats buiten Nederland waar zijn toegang gewaarborgd is.
Ingevolge artikel 112 kunnen Pro bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, ter uitvoering van een verdrag, dan wel van een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, regels worden gesteld in verband met het rechtmatig verblijf van vreemdelingen, waarbij ten gunste van deze vreemdelingen kan worden afgeweken van deze wet.
Ingevolge artikel 4.48, eerste lid, van Vb 2000 meldt de vreemdeling die rechtmatig verblijft als bedoeld in artikel 8, onder i, van de Vw 2000 en die naar Nederland is gekomen voor een verblijf van ten hoogste drie maanden zich binnen drie dagen na binnenkomst in Nederland in persoon aan bij de korpschef van het regionale politiekorps waarin de gemeente is gelegen waar hij woon- of verblijfplaats heeft.
Ingevolge artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000 is hoofdstuk 8, afdeling 2, paragraaf 2 EG/EER van het Vb 2000 van toepassing op vreemdelingen die de nationaliteit bezitten van een staat die partij is bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap of de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van Zwitserland, en die zich naar Nederland begeven of in Nederland verblijven.
Ingevolge het tweede lid is deze paragraaf eveneens van toepassing op de familieleden die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleiden of zich bij hem in Nederland voegen, voor zover het betreft:
a. de echtgenoot;
b. de partner, waarmee de vreemdeling een naar Nederlands internationaal privaatrecht geldig geregistreerd partnerschap is aangegaan;
c. de rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn, van een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid, of van diens echtgenoot of geregistreerd partner, voor zover die bloedverwant jonger is dan 21 jaar of ten laste is van die echtgenoot of geregistreerd partner; of
d. de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn die ten laste is van de vreemdeling of van het gezinslid, bedoeld onder a of b.
Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, is deze paragraaf eveneens van toepassing op de ongehuwde partner die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleidt of zich bij hem in Nederland voegt en die een deugdelijk bewezen duurzame relatie met de vreemdeling heeft.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, voor zover thans van belang, heeft de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, vierde lid, die niet de nationaliteit bezit van een staat als bedoeld in het eerste lid van dat artikel en beschikt over een geldig paspoort, rechtmatig verblijf gedurende een periode van drie maanden na inreis.
Ingevolge artikel 8.12, aanhef en onder b, heeft de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf indien hij voor zichzelf en zijn familieleden beschikt over voldoende middelen van bestaan en over een verzekering die de ziektekosten in Nederland volledig dekt
Ingevolge artikel 8.13, eerste lid, voor zover thans belang, heeft de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, vierde lid, die niet de nationaliteit bezit van een staat als bedoeld in het eerste lid van dat artikel, langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland, voor zover hij in Nederland verblijft bij een vreemdeling als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, onder b.
Ingevolge het tweede lid, meldt de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, zich uiterlijk binnen een maand na afloop van de in artikel 8.11, tweede lid, bedoelde periode aan bij de minister, in geval hij beoogt langer dan drie maanden in Nederland te verblijven en dient daarbij een aanvraag in tot afgifte van een verblijfsdocument.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, legt de vreemdeling bij de indiening van een aanvraag een geldig paspoort over.
Volgens paragraaf B10/1.6 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), voor zover thans van belang, worden burgers van de Unie alsmede hun gezinsleden – ongeacht hun nationaliteit – die verblijfsrecht ontlenen aan het EG-Verdrag allen aangeduid als 'gemeenschapsonderdanen'.
Volgens paragraaf B10/5.2.2, voor zover thans van belang, blijft het onderscheid tussen rechtmatig verblijf in de vrije termijn en rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan gehandhaafd ten aanzien van de familieleden die geen onderdaan zijn van een EU- of EER-lidstaat of Zwitserland. Het rechtmatig verblijf (in de zin van artikel 8, aanhef en onder i, Vw) blijkt in de eerste periode van drie maanden uit diens geldige paspoort met een op grond van artikel 9 Vw Pro gestelde aantekening omtrent rechtmatig verblijf. Het rechtmatig verblijf kan voorts blijken uit het geldige paspoort, voorzien van het eventueel voor inreis benodigde visum of een geldige aantekening omtrent inreis (artikel 4.21 Vb) dan wel uit het geldige paspoort en een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfskaart.
Volgens paragraaf B10/5.3.2.1, voor zover en ten tijde van belang, kan uit het arrest Singh worden afgeleid dat een lidstaat verblijf moet toestaan aan het familie- of gezinslid - ongeacht diens nationaliteit - van een eigen onderdaan die met dit familie- of gezinslid in een andere lidstaat op grond van het EG-Verdrag heeft verbleven en die zich daarna weer vestigt in eigen land. Uit het arrest Eind blijkt dat bij terugkeer van een werknemer naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit heeft nadat hij betaald werk heeft verricht in een andere EU-lidstaat, een in die andere lidstaat tot het gezin van die werknemer behorend persoon met de nationaliteit van een derde land, een recht van verblijf heeft in de lidstaat waarvan de werknemer de nationaliteit heeft, ook indien deze laatste aldaar geen reële en daadwerkelijke economische activiteit verricht. Dit is van belang voor het rechtmatig verblijf van de familie- of gezinsleden die in de andere lidstaat bij hem verbleven op grond van het EG-Verdrag. Voor hen geldt dan het gemeenschapsrecht in plaats van de regels genoemd in B2. Aan deze familie- of gezinsleden worden minstens dezelfde rechten toegekend als die zij krachtens het gemeenschapsrecht zouden hebben in een andere lidstaat. Deze familie- of gezinsleden worden aangemerkt als gemeenschapsonderdaan in de zin van artikel 1, aanhef en onder e, van de Vw 2000 indien door middel van documenten kan worden aangetoond dat dit familie- of gezinslid in de andere lidstaat waar de Nederlander met dit familie- of gezinslid heeft verbleven op grond van het EG-Verdrag verblijfsrecht is toegekend, aldus deze paragraaf.
<u>Toepassing van de richtlijn naar analogie van de arresten Singh en Eind</u>
2.7. De arresten Singh en Eind hebben betrekking op familieleden, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder a) en c) van de richtlijn (echtgenoot onderscheidenlijk kind), onderdanen van een derde land, die bij een burger van de Unie, die het recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, hebben verbleven en nadien met deze burger zijn teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.
Uit deze arresten volgt dat de richtlijn wat betreft de voorwaarden voor het uitoefenen van het recht op vrij verkeer naar analogie op deze familieleden van toepassing is. In zoverre kan aan het Unierecht geen verplichting worden ontleend voor de minister om ook in het geval van een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een terugkerende Nederlander de richtlijn naar analogie toe te passen.
In deze zaak heeft de vreemdeling bij zijn Nederlandse partner, die haar recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, verbleven en is hij nadien met haar naar Nederland teruggekeerd. Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de richtlijn schrijft de lidstaten slechts voor, overeenkomstig hun nationaal recht, de binnenkomst en het verblijf van de partner met wie de burger van de Unie een duurzaam bewezen relatie heeft, te vergemakkelijken. Aan die bepaling wordt in de richtlijn echter geen nadere invulling gegeven, zodat de vreemdeling wat betreft de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf aan de richtlijn geen rechten kan ontlenen.
<u>Toepassing van Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2, van het Vb 2000 naar analogie van de arresten Singh en Eind</u>
2.7.1. Het standpunt van de minister dat de richtlijn naar analogie op de vreemdeling van toepassing is, is gebaseerd op paragraaf B10/5.3.2.1. van de Vc 2000, die bij WBV 2010/20 van 14 december 2010 (Stcrt. 2010, 20701) is gewijzigd en met ingang van 1 januari 2011 in werking is getreden. Volgens deze paragraaf, voor zover thans van belang, kan uit de arresten Singh en Eind worden afgeleid dat verblijf moet worden toegestaan aan een familielid van een Nederlander indien beiden in een andere lidstaat op grond van het EG-Verdrag hebben verbleven en de Nederlander vervolgens met het familielid naar Nederland terugkeert. In dat geval is de richtlijn naar analogie van toepassing op het familielid waardoor deze de hierin vastgelegde rechten van toegang en verblijf geniet, aldus deze paragraaf.
De toelichting bij deze wijziging van de Vc 2000 vermeldt, voor zover thans van belang, dat de EU-rechten die zijn opgebouwd door familieleden van een Nederlander die gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer door Nederland worden gerespecteerd en overgenomen omwille van de effectieve uitoefening van het recht op vrij verkeer door de Nederlander.
2.7.2. Hoewel de gewijzigde paragraaf B10/5.3.2.1. van de Vc 2000 en de toelichting spreken van familieleden, naar mag worden aangenomen in de zin van artikel 2, tweede lid, van de richtlijn, moet uit het betoog van de minister ter zitting worden afgeleid dat de minister ook een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een Nederlander die gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer, met een zodanig familielid heeft willen gelijkstellen.
Uit artikel 8.7, vierde lid, van het Vb 2000 volgt dat Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 van toepassing is op een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een burger van de Unie, die de nationaliteit van een andere lidstaat heeft. Deze niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner wordt op grond van nationaal recht gelijk gesteld met een familielid in de zin van artikel 2, tweede lid, van de richtlijn, als omgezet in artikel 8.7, tweede lid, van het Vb 2000.
De beleidsregel en artikel 8.7, vierde lid, van het Vb 2000 komen in die zin overeen en daaruit volgt dat bij een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner geen onderscheid wordt gemaakt tussen een burger van de Unie, die de nationaliteit van een andere lidstaat heeft of een Nederlander die gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer.
Uit de bewoordingen van voormeld artikel 8.7, vierde lid, volgt ook dat om te voldoen aan de uit artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de richtlijn voortvloeiende verplichting om overeenkomstig nationaal recht de binnenkomst en verblijf voor deze groep te vergemakkelijken is aangesloten bij de in voormeld Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 neergelegde voorwaarden voor binnenkomst en verblijf die ter implementatie van de richtlijn dienen.
2.7.3. In het licht van hetgeen hiervoor is overwogen, omvat de analoge toepassing van de richtlijn in paragraaf B10/5.3.2.1. van de Vc 2000 in dit geval tevens een analoge toepassing van artikel 8.7, vierde lid, van het Vb 2000 op een vreemdeling, die als een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een Nederlander, die het recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, bij die Nederlander heeft verbleven en nadien met deze Nederlander naar Nederland is teruggekeerd.
<u>De grondslag van het rechtmatig verblijf</u>
2.8. Zoals hiervoor onder 2.7, derde alinea, is uiteengezet, verplicht artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de richtlijn louter tot het, overeenkomstig nationaal recht, vergemakkelijken van de binnenkomst en verblijf van een ongehuwde partner van een burger van de Unie. Dat betekent, zoals hiervoor onder 2.7.3. is overwogen, dat de grondslag om binnenkomst en verblijf van bedoelde ongehuwde partner toe te staan is gelegen in het nationale recht van een lidstaat.
Hieruit volgt dat de rechtbank dan ook in zoverre terecht heeft overwogen dat de vreemdeling niet op basis van de richtlijn een recht van inreis en verblijf heeft en dat het betoog van de vreemdeling dat sprake is van rechtstreeks rechtmatig verblijf, indien aan de in Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 gestelde voorwaarden voor binnenkomst en verblijf is voldaan, niet kan slagen.
2.9. Artikel 112 van Pro de Vw 2000 biedt de wettelijke grondslag voor afwijking van de Vw 2000 ten gunste van onder meer gemeenschapsonderdanen in de zin van artikel 1, aanhef en onder e, onderdelen 1° en 2° met een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Nu met artikel 8.7, vierde lid, van het Vb 2000 naar nationaal recht invulling is gegeven aan de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de richtlijn bedoelde verplichting, is in deze zaak de vraag aan de orde of analoge toepassing van voormeld artikel 8.7, vierde lid, er toe noopt de betrokken vreemdeling aan te merken als een gemeenschapsonderdaan in de zin van artikel 1, aanhef en onder e, onderdeel 2° met een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000.
2.9.1. Zoals hiervoor onder 2.7.1. is overwogen, moet uit het betoog van de minister ter zitting worden afgeleid dat hij de betrokken vreemdeling, als een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een Nederlander die gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer, met een familielid in de zin van artikel 2, tweede lid, van de richtlijn, gelijkstelt.
In dat betoog ligt het standpunt besloten dat deze vreemdeling, indien aan de aan de in Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 gestelde voorwaarden, naar analogie toegepast, is voldaan, als een gemeenschapsonderdaan in de zin van artikel 1, aanhef en onder e, onderdeel 2° met een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000, kan worden aangemerkt.
Dat standpunt kan niet worden gevolgd. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
Artikel 1, aanhef en onder e, onderdeel 2° van de Vw 2000, dat betrekking heeft op familieleden, verwijst naar onderdeel 1°, dat betrekking heeft op een burger van de Unie, die het recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend. Uit de arresten Singh en Eind volgt dat de richtlijn naar analogie van toepassing is op de situatie van een burger van de Unie bij de terugkeer naar de lidstaat waarvan de burger van de Unie de nationaliteit bezit. Deze arresten brengen daarom mee dat ook een Nederlander, die het recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend en nadien naar Nederland is teruggekeerd, binnen de reikwijdte van artikel 1, aanhef en onder e, onderdeel 1° valt.
Gegeven evenwel dat de grondslag voor binnenkomst en verblijf van de betrokken vreemdeling, als een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een burger van de Unie is gelegen in het nationale recht kan hij niet als een gemeenschapsonderdaan in de zin van artikel 1, aanhef en onder e, onderdeel 2° met een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 worden aangemerkt. Uit de bewoordingen van deze bepalingen volgt immers dat de grondslag voor de binnenkomst en het verblijf van een gemeenschapsonderdaan is gelegen in het unierecht en dat het verblijfsrecht rechtstreeks aan dat recht wordt ontleend.
2.9.2. Het vorenstaande noopt evenwel niet tot de conclusie, zoals de rechtbank heeft overwogen, dat het verblijf van de vreemdeling wat betreft de eerste drie maanden reeds daarom al onder de reikwijdte van artikel 8, aanhef en onder i, van de Vw 2000 valt. Deze bepaling ziet op de zogenoemde vrije termijn.
Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 van het Vb 2000, dat naar analogie van toepassing is op de vreemdeling, bevat immers bepalingen die ten gunste van de vreemdeling afwijken van de Vw 2000.
Zo bevat artikel 8.11, tweede lid, dat betrekking heeft op het rechtmatig verblijf, een begunstigende afwijking van het bepaalde bij artikel 12, eerste lid, aanhef en b, van de Vw 2000, omdat voor de eerste drie maanden van het verblijf louter een geldig paspoort is vereist en niet dat ook over voldoende middelen van bestaan wordt beschikt.
Voorts volgt uit voormeld artikel 8.11, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 8.13, tweede lid, van het Vb 2000 dat de vreemdeling zich eerst binnen een maand na afloop van de in artikel 8.11, tweede lid, gestelde termijn van drie maanden dient aan te melden. Dat is een begunstigende afwijking van het bepaalde bij artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000, gelezen in samenhang met artikel 4.48, eerste lid, van het Vb 2000, waaruit volgt dat een vreemdeling zich binnen drie dagen na binnenkomst dient te melden. Weliswaar volgt uit artikel 1 van Pro de SUO, gelezen in samenhang met artikel 22, eerste lid, van de SUO, dat een vreemdeling zich in de regel dient aan te melden, uit artikel 22, derde lid, van de SUO volgt ook dat de Overeenkomstsluitende Partijen hierop uitzonderingen kunnen vaststellen. Voormeld artikel 8.11, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 8.13, tweede lid, van het Vb 2000 is een zodanig vastgestelde uitzondering.
2.9.3. Zoals hiervoor onder 2.7. en 2.9. is overwogen, is met artikel 8.7, vierde lid, van het Vb 2000 naar nationaal recht invulling gegeven aan de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de richtlijn bedoelde verplichting om de binnenkomst en het verblijf van de partner met wie de burger van de Unie een duurzaam bewezen relatie heeft te vergemakkelijken, aangezien de in Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 gestelde voorwaarden ten gunste van de betrokken vreemdeling afwijken van de Vw 2000, zoals onder meer volgt uit hetgeen hiervoor onder 2.8.2. is overwogen. Indien aan de in Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 gestelde voorwaarden, naar analogie toegepast, is voldaan, is krachtens artikel 8.11, tweede lid, of artikel 8.13, eerste lid, van het Vb 2000 sprake van rechtmatig verblijf.
Gelet op de bewoordingen van artikel 112 van Pro de Vw 2000 ligt in deze bepaling besloten dat indien aan de gestelde regels in verband met het rechtmatig verblijf is voldaan daarmee sprake is van rechtmatig verblijf. Deze bepaling biedt aldus een zelfstandige grondslag voor het rechtmatig verblijf van een vreemdeling, als een niet als zodanig geregistreerde, ongehuwde partner van een Nederlander die gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer. Dat aldus naast artikel 8 van Pro de Vw 2000, dat volgens de bewoordingen daarvan een limitatieve opsomming bevat van de gronden waarop, dan wel de omstandigheden waaronder, een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf heeft, een zelfstandige vorm van rechtmatig verblijf voorkomt, betekent niet dat reeds daarom van rechtmatig verblijf geen sprake is.
2.9.4. De rechtbank heeft in deze zaak dan ook ten onrechte overwogen dat de vreemdeling zich overeenkomstig artikel 4.48 van het Vb 2000 had dienen te melden.
De rechtbank heeft ook ten onrechte, samengevat, overwogen dat naast de in artikel 8.11, tweede lid, van het Vb 2000 en artikel 8.13, eerste lid, bedoelde voorwaarden ook de voorwaarde kan worden gesteld dat de vreemdeling zich binnen drie dagen na binnenkomst in Nederland in persoon meldt en dat het gemeenschapsrecht daaraan niet in de weg staat.
Gelet hierop wordt aan het betoog van de vreemdeling dat de meldingsplicht in strijd is met artikel 5, vijfde lid, en artikel 7 van Pro de richtlijn niet meer toegekomen. Het stellen van een prejudiciële vraag, zoals door de vreemdeling is verzocht indien dat betoog niet wordt gevolgd, is reeds daarom niet aan de orde.
2.9.5. De klachten van de vreemdeling dat de rechtbank het rechtmatig verblijf ten onrechte aan de hand van artikel 8, aanhef en onder i, gelezen in samenhang met artikel 4.48, eerste lid, van het Vb 2000 heeft beoordeeld en hem het niet houden aan de meldingsplicht ten onrechte heeft tegengeworpen zijn terecht voorgedragen. De grieven kunnen evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
<u>De voorwaarden van het rechtmatig verblijf</u>
2.10. Indien aan de in Hoofdstuk 8, Afdeling 2, paragraaf 2 gestelde voorwaarden, naar analogie toegepast, is voldaan, geldt dat ingevolge artikel 8.7, vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 8.13, derde lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000, voor rechtmatig verblijf langer dan drie maanden (artikel 8.13, eerste lid, van het Vb 2000) is vereist dat de vreemdeling, naast deugdelijk bewijs van zijn duurzame relatie met een burger van de Unie, beschikt over een geldig paspoort. Nu de vreemdeling eerst op 24 november 2010 een geldig, op zijn naam gesteld, paspoort heeft overgelegd, dat na onderzoek een dag later echt en onvervalst is bevonden, is gedurende de periode dat de vreemdeling in bewaring is gesteld, niet aan dat laatste vereiste voldaan. Reeds daarom is gedurende deze periode geen sprake geweest van rechtmatig verblijf op de voet van artikel 8.13, eerste lid, van het Vb 2000. Aan de beoordeling of de vreemdeling een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft wordt gelet hierop niet toegekomen.
Nu voorts niet in geschil is dat de gronden voor inbewaringstelling aanwezig waren, heeft de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, geen grond gevonden voor het oordeel dat de vreemdeling ten onrechte in bewaring is gesteld.
2.11. De vreemdeling heeft ter zitting, omdat hij met zijn partner een kind heeft dat de Nederlandse nationaliteit bezit, een beroep gedaan op artikel 20 van Pro het VWEU en gewezen op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 9 maart 2011, C-34/09, Zambrano (www.curia.europa.eu). In eerste aanleg is de betekenis van het kind noch diens Nederlandse nationaliteit voor het door de vreemdeling gestelde verblijfsrecht als zodanig naar voren gebracht. Dat dat voor het eerst in hoger beroep gebeurt, verdraagt zich niet met het bepaalde in artikel 85 van Pro de Vw 2000. Uit deze bepaling volgt dat een grief in hoger beroep moeten blijven binnen de toetsing van het bestreden besluit die de rechtbank heeft verricht, dan wel, gelet op de daartegen voor haar aangevoerde beroepsgronden en de door haar te verrichten ambtshalve toetsing, behoorde te verrichten. Nu hetgeen is aangevoerd daaraan niet voldoet, is op dit punt geen sprake van een grief in de zin van artikel 85, tweede lid, van de Vw 2000. Daarom is niet voldaan aan voormeld artikel 85, eerste lid.
2.12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.13. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van de Kolk
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2011
347.
Verzonden: 14 september 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser