Uitspraak
201100643/1/V3.
Datum uitspraak: 25 januari 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel, thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Almelo, van 11 januari 2011 in zaak nr. 10/44873 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 december 2010 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 11 januari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 14 januari 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Op 30 december 2010 is aan de vreemdeling om 10.51 uur een terugkeerbesluit uitgereikt. Blijkens het op 30 december 2010 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van het gehoor als bedoeld in artikel 5.2 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) heeft dit gehoor op die dag om 11.10 uur in Tilburg plaatsgevonden en heeft de vreemdeling bij die gelegenheid te kennen gegeven asiel te willen aanvragen. De vreemdeling is blijkens het besluit van 30 december 2010 om 11.25 uur krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) in bewaring gesteld.
De minister heeft de rechtbank, die het onderzoek ter zitting voor dit punt heeft geschorst, bericht dat de vreemdeling na de inbewaringstelling het formulier betreffende het aanvragen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in Tilburg heeft ondertekend en dat bij besluit van 30 december 2010 de bewaring om 14.05 uur krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 is voortgezet. Hieruit kan worden afgeleid dat de vreemdeling op 30 december 2010 in Tilburg in elk geval tussen 11.25 en 14.05 uur een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen heeft ingediend.
2.2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de asielaanvraag ten tijde van de inbewaringstelling nog niet was ingediend en de vreemdeling op dat moment nog een illegaal op het grondgebied van Nederland verblijvende onderdaan van een derde land was als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de Terugkeerrichtlijn), zodat deze richtlijn van toepassing was en daaraan dient te worden getoetst. Dat de vreemdeling kort na de inbewaringstelling de asielaanvraag alsnog heeft ondertekend, doet hieraan niet af, aldus de rechtbank.
In grief 1 klaagt de minister dat de rechtbank, door aldus te overwegen, heeft miskend dat sprake is van een situatie, als bedoeld in punt 9 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn. Nu de vreemdeling te kennen heeft gegeven een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te willen indienen, is sprake van een asielverzoek, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (hierna: de Opvangrichtlijn) en Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van de Europese Unie van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (hierna: de Procedurerichtlijn) en wordt de vreemdeling als asielzoeker aangemerkt, omdat deze intentieverklaring louter dient te worden geformaliseerd door middel van het indienen van een asielaanvraag. Daarom is de Terugkeerrichtlijn niet op de vreemdeling van toepassing en behoefde om die reden geen terugkeerbesluit te worden uitgevaardigd, aldus de minister.
2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 oktober 2011 in zaak nr. 201102760/1/V3; www.raadvanstate.nl) moet een door een vreemdeling in persoon ten overstaan van de autoriteiten kenbaar gemaakte wens om hem internationale bescherming te verlenen als een asielverzoek, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van de Procedurerichtlijn, worden aangemerkt. Op het moment dat bedoelde wens aldus kenbaar is gemaakt, is een vreemdeling een asielzoeker, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van deze richtlijn.
Blijkens het op 30 december 2010 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van het gehoor bedoeld in artikel 5.2 van het Vb 2000 heeft de vreemdeling in persoon ten overstaan van een ambtenaar van politie te kennen gegeven asiel te willen vragen. Daarmee is sprake is van een asielverzoek in de zin van artikel 2, aanhef en onder b, van de Procedurerichtlijn en is de vreemdeling een asielzoeker, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van deze richtlijn.
2.3.1. Zoals de Afdeling verder in deze uitspraak heeft overwogen moet een vreemdeling die in afwachting is van de formele indiening van een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen geacht worden binnen de reikwijdte van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 te vallen.
Dat betekent in deze zaak dat de vreemdeling, nu hij op 30 december 2010 in persoon tegenover een ambtenaar van politie heeft verzocht om hem internationale bescherming te verlenen, geacht moet worden daarmee rechtmatig verblijf, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 te hebben verkregen.
2.3.2. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in de punten 40 tot en met 48 van het arrest van 30 november 2009, C-357/09 PPU, Kadzoev (hierna: het arrest Kadzoev; www.curia.europa.eu), voor zover thans van belang, overwogen dat de bewaring van een asielzoeker onder andere richtlijnen dan de Terugkeerrichtlijn valt en daaraan in punt 48 het gevolg verbonden dat een zodanige bewaring niet als een bewaring met het oog op verwijdering in de zin van de Terugkeerrichtlijn mag worden beschouwd.
De minister klaagt dan ook in zoverre terecht dat de rechtbank ten onrechte, kort samengevat, heeft overwogen dat op de vreemdeling ten tijde van het opleggen van de maatregel van bewaring de Terugkeerrichtlijn van toepassing was en dat aan deze richtlijn dient te worden getoetst.
Grief 1 slaagt.
2.4. Het hoger beroep is reeds hierom kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen de minister overigens naar voren heeft gebracht behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg naar voren gebrachte beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.5. Aan de (voortgezette) maatregel van bewaring is ten grondslag gelegd dat deze wordt gevorderd door het belang van de openbare orde vanwege het vermoeden dat de vreemdeling zich aan uitzetting zal onttrekken, omdat hij:
(a) niet beschikt over een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vreemdelingenbesluit 2000;
(b) geen vaste woon- of verblijfplaats heeft;
(c) verdacht wordt van het plegen van een misdrijf;
(d) zich niet bij heeft aangemeld bij de korpschef.
2.6. De vreemdeling heeft, onder verwijzing naar artikel 8 en Pro artikel 9 van Pro het voorstel van 3 december 2008 (COM (2008)815 definitief) voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaat (Herschikking) aangevoerd dat het besluit geen aanduiding bevat van een op de persoon van de vreemdeling en zijn aanvraag toegespitste duur van de bewaring.
2.6.1. Dit voorstel is geen geldend recht, zodat het betoog reeds hierom faalt.
2.6.2. Voor zover is bedoeld te betogen dat het besluit van 30 december 2010 niet een op de persoon van de vreemdeling toegesneden motivering bevat faalt het evenzeer.
In dat besluit is de noodzaak voor het opleggen van deze maatregel gemotiveerd aan de hand van de vreemdeling persoonlijk betreffende feiten en omstandigheden. Dat de gronden (a), (b) en (d), zoals de vreemdeling heeft betoogd, van toepassing zijn op iedere asielzoeker maakt, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 januari 2008, in zaak nr. 200708267/1; www.raadvanstate.nl), niet dat die gronden niet zonder nadere motivering kunnen dienen ter ondersteuning van het vermoeden dat de vreemdeling zich aan hun uitzetting zal onttrekken.
Dat, naar gesteld, niet is gebleken dat de vreemdeling voor de verdenking van het plegen van een misdrijf is of zal worden vervolgd of is veroordeeld, maakt niet dat de minister de verdenking van het strafbaar feit niet of niet langer aan de bewaring ten grondslag kon leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2005 in zaak nr. 200503781/1; ter voorlichting van partijen aangehecht) is het belang dat door de maatregel wordt gediend niet gelegen in de vervolging, maar in het voorkomen van mogelijke verdere inbreuken op de openbare orde door de vreemdeling.
2.6.3. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de minister zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de daaraan ten grondslag gelegde gronden de bewaring kunnen dragen.
De vreemdeling heeft ook betoogd dat deze gronden geen aanwijzingen vormen voor het ontwijken of belemmeren van de voorbereiding van de terugkeer en/of de verwijderingsprocedure of een risico op onderduiken, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn.
Aan dit betoog ligt de veronderstelling ten grondslag dat de Terugkeerrichtlijn op de vreemdeling van toepassing is. Uit overweging 2.3.2. volgt dat dit niet het geval is, omdat de vreemdeling asielzoeker is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 december 2011 in zaak nr. 201106984/1/V3; www.raadvanstate.nl) dienen in dit geval de gronden, die aan de bewaring ten grondslag zijn gelegd, derhalve nog los van de Terugkeerrichtlijn te worden beoordeeld.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
2.7. De vreemdeling heeft in het kader van deze beroepsgrond ook aangevoerd dat de minister onvoldoende voortvarend heeft gehandeld, omdat de door de vreemdeling ingediende aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen nog niet in behandeling is genomen en onmiddellijk contact had kunnen worden opgenomen met de Duitse autoriteiten.
2.7.1. Uit de op de zaak betrekking hebbende stukken blijkt dat de vreemdeling tijdens een op 30 december 2010 gehouden verhoor heeft verklaard dat hij in de Bondsrepubliek Duitsland om asiel heeft verzocht en dat hij ongeveer een week geleden een brief heeft ontvangen dat hij dat land binnen drie dagen moest verlaten. Bij brief van 7 januari 2011 heeft de minister de rechtbank bericht dat het bureau Dublin sinds 6 januari 2011 onderzoekt of dit land verantwoordelijk is voor de behandeling van de hier te lande ingediende aanvraag en dat deze aanvraag van de vreemdeling vanwege personeelsuitval bij het Aanmeldcentrum Schiphol op 7 januari 2011 nog niet in behandeling is genomen. Uit de zich op de zaak betrekking hebbende stukken blijkt ook dat op deze dag een vertrekgesprek met de vreemdeling heeft plaatsgevonden.
2.7.2. De minister heeft met het op de achtste dag van de inbewaringstelling starten van vorenbedoeld onderzoek door bureau Dublin een aanvang gemaakt met de voorbereiding van de beoogde uitzetting van de vreemdeling. Voorts heeft de minister op de negende dag van de inbewaringstelling met de vreemdeling een vertrekgesprek gevoerd. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister onvoldoende voortvarendheid bij de voorbereiding van de beoogde uitzetting van de vreemdeling heeft betracht. Daaraan doet niet af dat de minister de door de vreemdeling ingediende asielaanvraag nog niet in behandeling heeft genomen. De minister blijft immers gebonden binnen de in artikel 59, vierde lid, van de Vw 2000 gestelde termijn op deze aanvraag te beslissen. De beroepsgrond faalt.
2.8. De vreemdeling heeft aangevoerd dat de minister bij de volgens paragraaf A6/5.3.3.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) vereiste concrete afweging ten onrechte louter heeft volstaan met een verwijzing naar de gronden van de bewaring om te motiveren waarom hij de met de bewaring gediende belangen zwaarder heeft laten wegen dan het belang van de vreemdeling.
2.8.1. Volgens paragraaf A6/5.3.3.5. van de Vc 2000, voor zover thans van belang, dient het toepassen van bewaring bij vreemdelingen die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel in willen dienen of ingediend hebben, zo beperkt mogelijk te geschieden en dient een concrete afweging gemaakt te worden met betrekking tot het toepassen van de maatregel in relatie tot de asielaanvraag.
2.8.2. Ook deze beroepsgrond faalt. De minister heeft in het kader van door de vreemdeling bedoelde voorgeschreven belangenafweging niet louter volstaan met een verwijzing naar de gronden van de bewaring. De minister heeft er ter zitting bij de rechtbank ook op gewezen dat de vreemdeling een verzoek om asiel in de Bondsrepubliek Duitsland heeft ingediend, nadat dit verzoek was afgewezen naar Nederland is vertrokken en hier te lande ook een dergelijk verzoek heeft ingediend, zodat sprake is van "asielshoppen". Daarmee heeft de minister, naast de bewaringsgronden, aangegeven waarom hij de met de bewaring gediende belangen zwaarder heeft laten wegen dan het belang van de vreemdeling. Aldus heeft de minister het besluit tot inbewaringstelling voldoende gemotiveerd.
2.9. De vreemdeling heeft voorts aangevoerd dat, nu de aan hem krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 opgelegde maatregel van bewaring (hierna: de eerste maatregel) onrechtmatig is, de voorzetting van deze maatregel krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 (hierna: de tweede maatregel) ook onrechtmatig is, omdat de eerste maatregel op grond van de Terugkeerrichtlijn niet bevoegd is genomen.
2.9.1. Voor zover aan het betoog de veronderstelling ten grondslag ligt dat de Terugkeerrichtlijn van toepassing is, volgt uit overweging 2.3.2. dat dit niet het geval is, zodat dit betoog reeds daarom faalt.
2.9.2. Voor zover is bedoeld te betogen dat omdat aan de vreemdeling de eerste maatregel niet kon worden opgelegd de tweede maatregel reeds daarom onrechtmatig is, faalt dat betoog ook. Daartoe is het volgende redengevend.
2.9.2.1. Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van 4 oktober 2011 en uit hetgeen hiervoor onder 2.3.1. is overwogen, volgt dat aan de vreemdeling op 30 december 2010 ten onrechte de eerste maatregel is opgelegd. De vreemdeling heeft bij het op 30 december 2010 gehouden gehoor bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van het Vb 2000 de wens kenbaar gemaakt om hem internationale bescherming te verlenen. Daardoor was de vreemdeling vanaf het tijdstip van het gehoor en dus ook op het latere tijdstip waarop hij in bewaring werd gesteld een asielzoeker.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de vreemdeling wel krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 in bewaring had kunnen worden gesteld. Dit is alsnog op dezelfde dag, binnen de in artikel 59, vierde lid, van de Vw 2000 gestelde termijn, in dit geval te rekenen vanaf de datum van oplegging van de eerste maatregel, gebeurd.
Naar volgt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 juli 2002 in zaak nr. 200203208/1; RV 2002, 71) berust de bewaring, indien en zolang geen categoriewijziging heeft plaatsgevonden, op de in het daartoe gegeven bevel aangegeven grond en dient voor de vraag of het uitblijven van deze categoriewijziging de voortzetting van de bewaring onrechtmatig maakt een belangenafweging plaats te vinden.
Naar volgt uit hetgeen de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 januari 2012 in zaak nr. 201104296/1/V3; www.raadvanstate.nl) dient deze belangenafweging overeenkomstig paragraaf A6/5.3.3.5. van de Vc 2000 te worden gemaakt.
Uit hetgeen hiervoor onder 2.8.2. is overwogen volgt dat de minister deze belangenafweging heeft gemaakt en terecht de met de bewaring gediende belangen zwaarder heeft laten wegen dat het belang van de vreemdeling.
Derhalve kan niet worden geconcludeerd dat het - in dit geval kort -uitblijven van een categoriewijziging moet leiden tot onrechtmatigheid van de tweede maatregel.
2.10. Gelet op het voorgaande zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 30 december 2010 ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Almelo, van 11 januari 2011 in zaak nr. 10/44873;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van de Kolk
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2012
347.
Verzonden: 25 januari 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser