Uitspraak
201105657/1/A3.
Datum uitspraak: 3 oktober 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 maart 2011 in zaak nr. 10/4367 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Infotrans B.V., gevestigd te Amsterdam
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2009 is namens het college geweigerd een verkeersbesluit te nemen.
Bij besluit van 29 juli 2010 heeft het college het door Infotrans daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2011 heeft de rechtbank het door Infotrans daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken een nieuw besluit neemt met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Infotrans heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.E. Panneman, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. L.A. van Veen, advocaat te Amsterdam, en Infotrans, vertegenwoordigd door mr. P.W.M. Huisman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Bij besluit van 16 maart 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank van 25 maart 2011, opnieuw op het door Infotrans gemaakte bezwaar beslist, dat gegrond verklaard en geweigerd een verkeersbesluit te nemen.
Desgevraagd heeft Infotrans bij brief van 3 april 2012 aan de Afdeling te kennen gegeven zich niet met dat besluit te kunnen verenigen. Zij heeft daarbij tevens de gronden van haar beroep tegen dat besluit ingediend.
Bij brief van 20 april 2012 heeft het college desgevraagd gereageerd op de brief van Infotrans van 3 april 2012.
Bij brief van 29 mei 2012 heeft Infotrans gereageerd op de brief van het college van 20 april 2012.
Nadat partijen daartoe toestemming hadden verleend, heeft de Afdeling bepaald dat een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Ingevolge het tweede lid geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, worden verkeersbesluiten genomen
a. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van het Rijk door de - ten tijde in geding - minister van Verkeer en Waterstaat;
b. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een provincie door gedeputeerde staten;
c. voor zover zij betreffen het verkeer op wegen onder beheer van een waterschap door het algemeen bestuur of, krachtens besluit van het algemeen bestuur, door het dagelijks bestuur;
d. voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen door burgemeester en wethouders, of krachtens besluit van hen, door een door hen ingestelde bestuurscommissie of het dagelijks bestuur van een deelgemeente.
Ingevolge artikel 6:174, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) is de bezitter van een opstal die niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen, en daardoor gevaar voor personen of zaken oplevert, wanneer dit gevaar zich verwezenlijkt, aansprakelijk, tenzij aansprakelijkheid op grond van afdeling 1 van titel 3 van Boek 6 van het BW zou hebben ontbroken indien hij dit gevaar op het tijdstip van het ontstaan ervan zou hebben gekend.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, rust bij erfpacht de aansprakelijkheid op de bezitter van het erfpachtrecht. Bij openbare wegen rust zij op het overheidslichaam dat moet zorgen dat de weg in goede staat verkeert.
Ingevolge artikel 1a van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW) is het aan anderen dan degenen die daartoe krachtens dit besluit bevoegd zijn verboden op, langs of boven de wegen verkeerstekens aan te brengen, te doen aanbrengen, aangebracht te houden of te verwijderen dan wel de zichtbaarheid van verkeerstekens weg te nemen.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder a, worden verkeersbesluiten genomen na overleg met de korpschef van het betrokken regionale politiekorps.
2. Infotrans heeft gronden in erfpacht aan de Noordzeeweg 21 te Amsterdam, waarop een parkeerterrein en een pand zijn gelegen, welke zij heeft verhuurd aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Praxis Vastgoed B.V. Infotrans heeft het college verzocht een verkeersbesluit te nemen om het verkeer op het parkeerterrein te reguleren.
Het college heeft aan het bij de rechtbank bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het parkeerterrein geen weg is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw en dat het daarom geen verkeersbesluit behoeft te nemen.
3. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Infotrans geen belanghebbende is. Haar belangen worden niet rechtstreeks geraakt. Uit het gegeven dat Infotrans Praxis niet langs privaatrechtelijke weg kan bewegen maatregelen te nemen om het verkeer te reguleren, volgt dat de verhuurbaarheid van de grond niet wordt beïnvloed door het uitblijven van een verkeersbesluit en dat aldus haar commerciële belangen niet worden geraakt, aldus het college. Verder heeft Infotrans volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat zij aansprakelijk kan worden gesteld voor schade die ontstaat bij verkeersongevallen op het parkeerterrein, omdat hetzij Praxis, hetzij de gemeente Amsterdam als eigenaar van de grond, aansprakelijk is. Daarnaast is het belang van Infotrans afgeleid van dat van Praxis als huurder en exploitant van de grond en dat van de gemeente als eigenaar van de grond.
3.1. Dit betoog faalt. Infotrans heeft een rechtstreeks belang bij het door haar gewenste verkeersbesluit, nu dit besluit gronden zou moeten betreffen die zij in erfpacht heeft. Derhalve heeft zij een eigen belang bij de gronden en de waarde daarvan in het maatschappelijk verkeer, dat losstaat van haar contractuele relatie met een huurder en is niet van belang of zij Praxis al dan niet langs privaatrechtelijke weg kan bewegen maatregelen te nemen. Het al dan niet nemen van een verkeersbesluit heeft invloed op de waarde van de gronden die Infotrans in erfpacht heeft.
4. Het college betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het parkeerterrein geen weg is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw en het dus niet bevoegd is om een verkeersbesluit te nemen. De rechtbank heeft volgens haar onvoldoende gewicht toegekend aan het gegeven dat Praxis de tijden bepaalt waarop van het parkeerterrein gebruik kan worden gemaakt en zij nadrukkelijk kenbaar maakt dat slechts bezoekers van Praxis van het parkeerterrein gebruik mogen maken. Verder is volgens het college vanwege de ligging van het parkeerterrein niet aannemelijk dat ook andere weggebruikers dan klanten van Praxis er gebruik van maken. Controle hierop door Praxis is daarom overbodig. Het gebrek aan controle op de gebruikers van het parkeerterrein kan volgens het college daarom niet leiden tot het oordeel dat Praxis duldt dat het openbaar verkeer het parkeerterrein gebruikt. Het heeft geen invloed op het gebruik van het parkeerterrein, aldus het college.
4.1. De rechtbank heeft terecht voorop gesteld dat de feitelijke situatie ter plaatse doorslaggevend is voor de beoordeling of een weg voor het openbaar verkeer openstaat als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw.
De feitelijke omstandigheden zijn als volgt. Bij de ingangen van het parkeerterrein zijn borden geplaatst waarop staat vermeld dat slechts bezoekers van Praxis er gebruik van mogen maken. In de praktijk is het parkeerterrein doordeweeks vrij toegankelijk van 9.00 uur tot 21.00 uur en op zaterdag van 9.00 uur tot 18.00 uur. Buiten die tijden en op zon- en feestdagen is het afgesloten met hekken. Praxis houdt verder geen toezicht op de bezoekers van het parkeerterrein.
Gelet op deze feiten en omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het parkeerterrein een voor het openbaar verkeer openstaande weg is. Er bestaan geen belemmeringen om het parkeerterrein te betreden op de tijden dat het niet is afgesloten. Uit het arrest van de Hoge Raad van 18 februari 1969 (NJ 1970, 31) volgt dat het plaatsen van borden met een voorbehoud voor wie toegang hebben tot een weg niet uitsluit dat die weg feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat. De bij de ingang van het parkeerterrein geplaatste borden leiden daarom niet tot het oordeel dat het parkeerterrein niet voor het openbaar verkeer toegankelijk is. Voorts volgt uit voornoemd arrest van de Hoge Raad dat slagbomen die altijd openstaan, niet voldoende zijn om te oordelen dat een weg niet openstaat voor het openbaar verkeer. Gedurende de openingstijden doet dit zich op het parkeerterrein bij Praxis voor. Dat, zoals het college ter zitting heeft betoogd, in de praktijk slechts bezoekers van Praxis het parkeerterrein zullen betreden vanwege de ligging ervan, neemt niet weg dat ook diegenen die Praxis niet wensen te bezoeken het parkeerterrein kunnen betreden.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Bij besluit van 16 maart 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door Infotrans gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
7. Het college heeft het door Infotrans gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard, omdat gelet op de uitspraak van de rechtbank van 25 maart 2011 het parkeerterrein moet worden aangemerkt als weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw. Het heeft evenwel geweigerd een verkeersbesluit te nemen op grond van het advies van 1 december 2011, dat in opdracht van het college is opgesteld door H. Groenewegen, hoofdontwerper verkeer bij de Dienst Ruimtelijke Ordening (hierna: DRO) van de gemeente. In dit advies is uiteengezet dat geen verkeersmaatregelen nodig zijn waarvoor het college een verkeersbesluit dient te nemen. Het college beschouwt dat advies als een deskundigenrapport en is uitgegaan van de juistheid daarvan nu er geen concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid ervan.
Infotrans heeft kritische opmerkingen gemaakt over het advies van 1 december 2011, maar heeft haar standpunten niet ondersteund met een rapport dat door deskundigen is opgesteld.
8. Infotrans betoogt dat het college, door te weigeren een verkeersbesluit te nemen, handelt in strijd met artikel 1a van het BABW. Volgens haar is het college verplicht een verkeersbesluit te nemen zodra de verkeersveiligheid om verkeersmaatregelen vraagt. Het college heeft volgens Infotrans miskend dat het belang van de verkeersveiligheid niet opweegt tegen het belang van het college om geen verkeersmaatregelen te nemen.
Verder heeft het college ten onrechte het advies van 1 december 2011 aan zijn besluit van 16 maart 2012 ten grondslag gelegd. Het advies is niet opgesteld door een onafhankelijke deskundige. Het college heeft bij de hoorzitting van de bezwaaradviescommissie van 10 november 2011 te kennen gegeven een rapport van de korpschef van de betrokken politieregio over te zullen leggen waaruit volgt dat het niet noodzakelijk is een verkeersbesluit te nemen dat ziet op het parkeerterrein. Het heeft echter advies gevraagd aan DRO, hoewel DRO betrokken is bij besluiten van de gemeente en bovendien betrokken is geweest bij het project ‘Westrandweg’, waarbij de ingangen van het parkeerterrein zijn verplaatst en het verkeer op het parkeerterrein is geïntensiveerd. Verder is het advies van 1 december 2011 onvolledig en onvoldoende gemotiveerd, omdat eruit niet volgt welke feiten eraan ten grondslag zijn gelegd, aan welke regelgeving is getoetst en wat de vraagstelling van het onderzoek was. Ten slotte heeft het college ten onrechte geen beslissing genomen ten aanzien van de vergoeding van de proceskosten.
8.1. Bij het nemen van een verkeersbesluit komt aan het college beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen 'veiligheid op de weg', 'bruikbaarheid (van de weg)' en 'vrijheid van het verkeer'. Voorts is het aan het college om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van Pro de Wvw vermelde belangen het nemen van welke verkeersmaatregel vergen. De rechter dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen en te toetsen of de uitleg die het bestuur aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
Anders dan Infotrans betoogt, is het college niet gehouden iedere verkeersmaatregel te nemen die in een concrete situatie de verkeersveiligheid zou kunnen dienen. Het is bevoegd om de noodzaak daarvan te beoordelen en alle betrokken belangen tegen elkaar af te wegen.
8.2. Het college is evenmin verplicht een advies aan de korpschef van het betrokken regionale politiekorps te vragen indien het niet voornemens is een verkeersbesluit te nemen. Artikel 24 van Pro het BABW vereist overleg met de korpschef van het betrokken regionale politiekorps voordat een verkeersbesluit wordt genomen. Hieronder valt niet de weigering zo’n besluit te nemen.
Infotrans betoogt terecht dat het advies van Groenewegen van 21 december 2011 geen deskundigenrapport is, nu dit is opgesteld door een medewerker van de gemeente van wie niet is gebleken dat hij over een bijzondere deskundigheid op het gebied van verkeersveiligheid beschikt. Dit betekent evenwel niet dat het college dat advies niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen. In het advies van 21 december 2011 en in het aanvullend advies van Groenewegen van 18 april 2012, dat eveneens op verzoek van het college is opgesteld, is gemotiveerd ingegaan op hetgeen Infotrans heeft aangevoerd over de veiligheidssituatie op het parkeerterrein en over verkeersmaatregelen die zij noodzakelijk acht. Gemotiveerd is aangegeven waarom de gesignaleerde problemen rond verkeersveiligheid op het parkeerterrein die maatregelen niet vergen. In het advies van 21 december 2011 is vermeld dat luchtfoto’s van het parkeerterrein en de situatie ter plaatse is bestudeerd. In het aanvullend advies van 18 april 2012 is gedetailleerd ingegaan op de specifieke verkeersmaatregelen die Infotrans naar aanleiding van het besluit van 16 maart 2012 heeft genoemd. Nu in de adviezen is gemotiveerd waarom de verkeersmaatregelen die Infotrans heeft voorgesteld niet genomen behoeven te worden, mocht het college die aan het besluit van 16 maart 2012 ten grondslag leggen.
8.3. Infotrans betoogt terecht dat het college ten onrechte niet heeft beslist op haar verzoek tot vergoeding van de kosten van het bezwaar, nu zij bij de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 10 november 2011 daarom heeft verzocht. Het besluit van 16 maart 2012 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Nu evenwel het besluit van 17 juli 2009 niet is herroepen, bestaat geen aanleiding tot vergoeding van de door Infotrans in bezwaar gemaakte kosten over te gaan.
Het betoog slaagt.
9. Het beroep van Infotrans tegen het besluit van het college van 16 maart 2012 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college daarbij niet heeft beslist op het verzoek van Infotrans tot vergoeding van in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten. De Afdeling zal dat verzoek zelf voorziend afwijzen.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 16 maart 2012 gegrond;
III. vernietigt dat besluit voor zover daarbij niet is beslist op het verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Infotrans B.V. tot vergoeding van in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten;
IV. wijst dat verzoek af;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Infotrans B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.092,50 (zegge: duizendtweeënnegentig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2012
622.