Uitspraak
201307429/1/V2.
Datum uitspraak: 19 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 5 augustus 2013 in zaken nrs. 13/18806 en 13/18807 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2013 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen en tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 5 augustus 2013 heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris heeft nadere stukken ingediend.
De vreemdeling heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2014, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. M.C.M. van der Mark, advocaat te Goes, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het betoog van de vreemdeling dat het hoger beroep van de staatssecretaris niet-ontvankelijk is, omdat geen machtiging is overgelegd waaruit blijkt dat de senior procesvertegenwoordiger gemachtigd is om namens de staatssecretaris hoger beroep in te stellen, faalt, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2012 in zaak nr. 201010541/1/V4.
2. In de enige grief klaagt de staatssecretaris onder meer dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat hij deugdelijk heeft gemotiveerd dat zich in Irak, meer in het bijzonder Bagdad, geen situatie voordoet waarin artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) bescherming biedt en daarom niet onzorgvuldig heeft gehandeld door de aanvraag van de vreemdeling in de algemene asielprocedure af te doen. Daartoe voert de staatssecretaris aan dat, mede gelet op de ambtsberichten inzake Irak van de minister van Buitenlandse Zaken van 2008 tot en met 2012, de huidige veiligheidssituatie in Irak zich niet laat vergelijken met de veiligheidssituatie vóór augustus 2007, toen het geweldsniveau een hoogtepunt had bereikt na de door de Verenigde Staten geleide militaire interventie.
2.1. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat de staatssecretaris het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid door de aanvraag zonder meer in de algemene asielprocedure af te doen en ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat zich in Irak niet de uitzonderlijke situatie voordoet waarin artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming biedt, omdat uit het door de staatssecretaris bij zijn beoordeling betrokken arrest S.A. tegen Zweden van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 27 juni 2013, nr. 66523/10 (www.echr.coe.int; hierna: het arrest S.A. tegen Zweden) niet kan worden afgeleid dat het EHRM de algemene veiligheidssituatie in Irak gedurende het eerste halfjaar van 2013 bij zijn beoordeling heeft betrokken. Daarnaast heeft de voorzieningenrechter erop gewezen dat uit de brief van de staatssecretaris van 28 juni 2013 aan de voorzitter van de Tweede Kamer (Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 2698; hierna: de brief van 28 juni 2013) blijkt dat de staatssecretaris het noodzakelijk acht dat de ontwikkelingen met betrekking tot de algemene veiligheidssituatie nauwlettend worden gevolgd om te bezien of en in welke mate de verslechtering in de algemene veiligheidssituatie zich doorzet.
2.2. De vreemdeling heeft aan zijn aanvraag onder meer ten grondslag gelegd dat zich in Irak, meer in het bijzonder Bagdad, een uitzonderlijke situatie voordoet waarin artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming biedt. Hierbij heeft hij de volgende stukken overgelegd: een rapport van het US Department of State 'Country Reports on Human Rights Practices for 2012', een rapport van het US Department of State 'Iraq 2012 International Religious Freedom Report for 2012', het rapport 'Second report of the Secretary General pursuant to paragraph 6 of resolution 2061 (2012)' van 12 maart 2013, een bericht van United Nations Assistance Mission for Iraq (hierna: UNAMI) 'UN Casualty Figures for April: Highest Level since June 2008' van 2 mei 2013, een bericht van Human Rights Watch (hierna: HRW) 'Iraq: Parliament Report Alleges Officials Ordered Raid' van 4 mei 2013, een bericht van The Guardian 'Sectarian attacks in Iraq stoked by spillover from Syrian war' van 21 mei 2013, een rapport van Amnesty International 'Annual Report 2013' van 23 mei 2013, een bericht van HRW 'Iraq: Abusive Commander Linked to Mosul Killings' van 11 juni 2013, een bericht van Agence France-Presse (hierna: AFP) '15 dead in Iraq attacks, bomb at football pitch' van 30 juni 2013, een bericht van UNAMI 'UN Releases Casualty Figures for June' van 1 juli 2013, een bericht van AFP 'Iraq attacks kill 41 as unrest surges' van 2 juli 2013 en een bericht van BBC News 'Iraq violence: Baghdad mosque suicide bomb kills 15' van 5 juli 2013.
Ter zitting heeft de vreemdeling voorts verwezen naar onder meer het algemeen ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken van december 2013 (hierna: het ambtsbericht 2013), een bericht van UNAMI 'UN Casualty Figures for December, 2013: Deadliest since 2008 in Iraq' van 1 januari 2014, een rapport van Iraq Body Count 'The Trenching of Faults: Iraq 2013' van 1 januari 2014, een rapport van het Center for Strategic and International Studies 'Iraq in Crisis' van 13 januari 2014, een bericht van de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) 'Displacement, continuing in central Iraq, aid reaching affected communities' van 14 januari 2014, verscheidene cijfers over het aantal burgerslachtoffers in de periode augustus 2013 tot en met januari 2014, diverse nieuwsartikelen van BBC, AFP, The New York Times en Al Jazeera uit de periode augustus 2013 tot en met januari 2014 en verscheidene stukken over de behandeling van Iraakse asielaanvragen in België.
2.3. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 19 juli 2013 op het standpunt gesteld dat de door de vreemdeling overgelegde stukken geen grond bieden voor het oordeel dat de mate van willekeurig geweld dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar Irak, meer in het bijzonder Bagdad, louter door zijn aanwezigheid daar, een reëel risico loopt op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bedoelde bedreiging. Daarvoor heeft de staatssecretaris verwezen naar het arrest S.A. tegen Zweden en betoogd dat uit de door de vreemdeling overgelegde stukken geen wezenlijk ander beeld over de algemene veiligheidssituatie in Irak naar voren komt, dan waarvan het EHRM is uitgegaan.
Ter zitting heeft de staatssecretaris onder verwijzing naar het arrest T.A. tegen Zweden van het EHRM van 19 december 2013, nr. 48866/10 (www.echr.coe.int; hierna: het arrest T.A. tegen Zweden) en het ambtsbericht 2013 betoogd dat, hoewel de algemene veiligheidssituatie sterk is verslechterd, zich in Irak thans niet vorenbedoelde uitzonderlijke situatie voordoet.
2.4. De Afdeling heeft over Irak eerder overwogen (de uitspraak van 4 februari 2011 in zaak nr. 201011249/1/V2 en de uitspraak van 14 juni 2013 in zaak nr. 201109931/1/V1) dat de mate van willekeurig geweld in Irak als gevolg van een gewapend conflict niet dermate hoog was dat zich een situatie als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 voordoet.
2.5. In het arrest S.A. tegen Zweden is overwogen dat:
"47. While the international reports on Iraq attest to a continued difficult situation, including indiscriminate and deadly attacks by violent groups, discrimination as well as heavy-handed treatment by authorities, it appears that the overall situation is slowly improving. In the case of F.H. v. Sweden (no. 32621/06, § 93, 20 January 2009), the Court, having at its disposal information material up to and including the year 2008, concluded that the general situation in Iraq was not so serious as to cause, by itself, a violation of Article 2 or 3 of the Convention in the event of a person’s return to that country. Taking into account the international and national reports available today, the Court sees no reason to alter the position taken in this respect four years ago.
[…]"
2.6. In het arrest T.A. tegen Zweden is overwogen dat:
"39. While the international reports on Iraq attest to a continued difficult situation, including indiscriminate and deadly attacks by violent groups, discrimination as well as heavy-handed treatment by authorities, it appears that the overall situation has been slowly improving since the peak in violence in 2007. In the case of F.H. v. Sweden (no. 32621/06, § 93, 20 January 2009), the Court, having at its disposal information material up to and including the year 2008, concluded that the general situation in Iraq was not so serious as to cause, by itself, a violation of Article 3 of the Convention in the event of a person’s return to that country. Taking into account the international and national reports available today, the Court sees no reason to alter the position taken in this respect four years ago."
2.7. De meest recente door het EHRM in de arresten S.A. tegen Zweden en T.A. tegen Zweden betrokken stukken zijn het rapport van de UNHCR 'UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq' van 31 mei 2012, welk rapport de 'UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum-Seekers from Iraq' van april 2009 en de 'UNHCR Note on the Continued Applicability of the April 2009 UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Iraqi Asylum-Seekers' van juli 2010 vervangt, de 'Country guidance determination, H.M. and others (Article 15(c)) Iraq CG [2012] UKUT 00409 (IAC)' van het Britse Upper Tribunal van 13 november 2012, de 'Iraq Operational Guidance Note' van de UK Border Agency van december 2012 en het rapport van het mensenrechtenbureau van UNAMI 'Report on Human Rights in Iraq: July - December 2012' van juni 2013.
2.8. In de paragrafen 3.1 en 3.4 van het ambtsbericht 2013 wordt het volgende vermeld:
"3.1 Veiligheidssituatie
Aan het begin van de verslagperiode was het geweldsniveau vergelijkbaar met de vorige verslagperiode. Sinds eind april 2013 is de veiligheidssituatie in geheel Centraal- en Zuid-Irak sterk verslechterd, waarbij het hoogste geweldsniveau sinds het einde van het sektarische conflict in 2008 is bereikt. Bovendien heeft er in de KAR - waar het dreigingsniveau al jarenlang laag is - in september 2013 een gecoördineerde terroristische aanslag plaatsgevonden. Analisten waarschuwen dat de situatie in Irak verder zou kunnen escaleren tot een sektarisch conflict vergelijkbaar met de jaren 2006 en 2007; een dergelijk geweldsniveau is in de verslagperiode echter niet bereikt.
[…]
In de eerste maanden van de verslagperiode - november 2012 tot en met maart 2013 - is het geweldsniveau enigszins vergelijkbaar met de situatie in de vorige verslagperiode, die van december 2011 tot en met oktober 2012 loopt. In april 2013 wordt echter een aanzet gegeven tot een stijging van het geweldsniveau, waarna vanaf mei 2013 tot het einde van de verslagperiode een grote stijging van het aantal burgerdoden en gewonden intreedt ten opzichte van het begin van de verslagperiode en de voorgaande verslagperiode.
Het gemiddelde aantal burgerdoden in de vorige verslagperiode was, volgens cijfers van Iraq Body Count, 404 per maand. In totaal werden in de periode december 2011 tot en met oktober 2012 4.447 burgerdoden geregistreerd. In de onderhavige verslagperiode betrof het aantal burgerdoden van november 2012 tot en met maart 2013, volgens de schattingen van UNAMI, gemiddeld 328 per maand.
Het gemiddelde aantal burgerdoden in de maanden april tot en met november 2013 is echter 774; bijna een verdubbeling ten opzichte van de vorige verslagperiode en een ruime verdubbeling ten opzichte van de eerste maanden van de onderhavige verslagperiode. Door UNAMI werden in deze verslagperiode in totaal 7.832 burgerdoden geregistreerd. De geweldstoename wordt tevens door andere bronnen bevestigd. Volgens bronnen zou er sprake zijn van een aanhoudend verslechterde veiligheidssituatie.
Een belangrijke oorzaak van de sterke geweldstoename zijn de in de verslagperiode verder opgelopen politieke en sektarische spanningen. De toegenomen sektarische spanningen hebben een grotere voedingsbodem gecreëerd voor geweld van de zijde van soennitische gewapende groeperingen, zoals de aan Al-Qaida gelieerde ‘Islamitische Staat in Irak en de Levant’ (ISIL). Als reactie op de geweldstoename vanaf eind april 2013 vonden er in toenemende mate grootschalige arrestatieoperaties plaats door Iraakse veiligheidstroepen in overwegend soennitische gebieden. Volgens bronnen werden de gevoelens van marginalisatie bij de soennieten hierdoor versterkt en groeide de steun voor het gewapende verzet tegen de door de sjiieten geleide regering.
[…]
Het merendeel van de aanslagen werd gepleegd door soennitische extremisten, met name AQI/ISIL. Deze aanslagen waren - net als in de vorige verslagperiode - met name gericht tegen sjiieten en sjiitische doelen, zoals pelgrims en moskeeën, evenals overheidsinstellingen en -werknemers, Iraakse veiligheidstroepen en leden van soennitische burgerwachten (Sahwa-milities). Met name tijdens religieuze feestdagen was er sprake van een geweldstoename. Zo vielen er tijdens de Ramadan, van 9 juli tot 10 augustus 2013, meer dan 1.000 doden in Centraal- en Zuid-Irak. In de verslagperiode vonden echter ook in toenemende mate aanslagen plaats op plekken waar veel ‘gewone’ burgers samenkomen, zoals cafés, markten, voetbalvelden, restaurants, (basis)scholen en begrafenissen; veelal in sjiitische, maar ook in soennitische wijken.
In de verslagperiode was dan ook in toenemende mate sprake van geweld dat - ondanks de eventuele gerichtheid op een specifiek doel of specifieke doelgroep - een willekeurig geweldseffect sorteerde, waardoor er veel willekeurige burgerdoden en gewonden vielen.
Het is niet altijd duidelijk of soennitische extremisten de aanslagen plegen om het sektarische conflict te doen opleven en de huidige door sjiieten geleide regering te ondermijnen, of dat ook sjiitische milities achter sommige aanslagen zitten ter vergelding van de door soennitische extremisten gepleegde aanslagen op sjiitische doelen. Wel zijn er aanwijzingen dat sjiitische milities aan het her-mobiliseren zijn. Bovendien zouden de aanslagen op de soennitische doelen lijken op de werkwijze van de sjiitische milities.
In de verslagperiode vielen de meeste doden en gewonden door bomaanslagen. Sinds de geweldstoename vonden er in Centraal- en Zuid-Irak iedere week tientallen bomaanslagen plaats. Daarnaast vonden er per week ongeveer vijf zelfmoordaanslagen plaats, maar het precieze aantal fluctueert. Volgens een bron zou de huidige frequentie van zelfmoordaanslagen niet meer zo hoog zijn geweest sinds 2007, ten tijde van het sektarisch conflict. Zelfmoordaanslagen hebben de grootste kracht; per aanslag vallen er doorgaans tientallen doden en gewonden. Ook het aantal autobommen is sterk toegenomen. Daarnaast worden er wekelijks tientallen mensen doodgeschoten. Ook worden er soms raketten en mortiergranaten afgevuurd.
[…]
3.4 Iraakse veiligheidsorganisaties
De Iraakse veiligheidsorganisaties in Irak, met uitzondering van de KAR, hadden in de verslagperiode de veiligheidssituatie niet meer onder controle en waren in het algemeen niet in staat om bescherming te bieden aan de Iraakse burgers. Premier Al-Maliki heeft toegegeven hulp nodig te hebben bij de bestrijding van het geweld. Zo heeft de premier aan de Sahwa-milities steun gevraagd bij de bestrijding van soennitische extremisten. Ook heeft hij een bezoek gebracht aan de Verenigde Staten met een verzoek om onder meer wapens en mankracht.
Volgens bronnen hebben de Iraakse veiligheidstroepen een gebrek aan professionaliteit en slagkracht. Zo is er in de verslagperiode een groot aantal extra controleposten opgericht, maar laat de effectieve controle te wensen over. Daarnaast hebben de Iraakse troepen zich teruggetrokken uit enkele overwegend soennitische steden in de provincies Anbar (waaronder Ramadi en Fallujah) en Salahaddin. De Iraakse troepen voeren in deze steden - naar verluidt uit angst - geen patrouilles meer uit, maar houden zich in plaats daarvan in de omgeving op en voeren geregeld onverwachte massale arrestatieoperaties uit. Ook zijn veel Iraakse troepen van Koerdische etniciteit overgelopen naar de Koerdische Peshmerga.
[…]"
2.9. Uit deze stukken, die de Afdeling, voor zover daarop eerst na de aangevallen uitspraak een beroep wordt gedaan, ter wille van de rechtsontwikkeling omtrent de behandeling van asielzaken van Iraakse vreemdelingen bij het hoger beroep betrekt, komt naar voren dat de algemene veiligheidssituatie in Irak is verslechterd sinds april 2013 en dat door een toename van geweldsincidenten het aantal burgerslachtoffers in het eerste halfjaar van 2013 is toegenomen. Er blijkt echter niet uit dat de algemene veiligheidssituatie langdurig en structureel zodanig is verslechterd ten opzichte van de door het EHRM in het arrest S.A. tegen Zweden betrokken periode, vanaf 2009, waarop ook de onder 2.4. genoemde Afdelingsuitspraken betrekking hebben, dat zich thans wel een situatie voordoet waarin artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming biedt. Hoewel door de gekozen middelen van geweldpleging de willekeur van het geweld is toegenomen en burgers daarom in toenemende mate risico lopen slachtoffer te worden van dit geweld, valt uit de stukken ook op te maken dat het geweld is ingegeven door politieke en sektarische spanningen en dat daarom geweldsincidenten, zoals aanslagen voornamelijk gericht zijn op sektarisch gekozen doelen. Daarnaast blijkt uit de stukken dat het aantal burgerslachtoffers en het aantal ontheemden lager zijn dan in de jaren vóór 2008, toen het geweldsniveau een hoogtepunt had bereikt na de militaire interventie in Irak. Sinds die jaren heeft zich een veiligheidsstructuur ontwikkeld, waarbinnen Iraakse veiligheidsorganisaties zijn opgericht en operationeel zijn geworden. Weliswaar is in het ambtsbericht 2013 vermeld dat de veiligheidsorganisaties in Irak, voor zover hier van belang, de veiligheidssituatie in de verslagperiode niet meer onder controle hadden, maar daarmee is niet gebleken dat de opgebouwde veiligheidsstructuur niet meer operationeel is. In het ambtsbericht 2013 is immers ook vermeld dat in de verslagperiode een groot aantal extra controleposten is opgericht en dat arrestatieoperaties worden uitgevoerd. De informatie uit de overige stukken wijkt niet wezenlijk af van deze informatie uit het ambtsbericht 2013. Anders dan in de jaren vóór 2008, is er dus gezag, zij het niet overal in Irak even effectief.
2.10. Uit de stukken kan derhalve niet worden afgeleid dat de mate van willekeurig geweld in Irak, meer in het bijzonder Bagdad, dermate hoog is dat er thans zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op een bedreiging van zijn leven of persoon, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000, zoals, wat betreft de algehele veiligheidssituatie in het licht van artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ook is geconcludeerd door het EHRM in het arrest T.A. tegen Zweden. De Afdeling vindt voor dit oordeel voorts steun in de afwijzing door het EHRM op 10 december 2013 van het verzoek om verwijzing van de zaak M.Y.H. e.a. tegen Zweden van 27 juni 2013, nr. 50859/10 naar de Grote Kamer.
Dat, zoals de vreemdeling stelt, in België de algemene veiligheidssituatie in Irak anders wordt gekwalificeerd, leidt in het licht van het voorgaande op zichzelf niet tot een ander oordeel.
Dat, zoals de vreemdeling ter zitting heeft betoogd, op zeer korte termijn een met de jaren vóór 2008 vergelijkbaar geweldsniveau zal worden bereikt, valt op grond van de door partijen overgelegde stukken niet vast te stellen. In de aankondiging van de staatssecretaris dat op korte termijn wederom een ambtsbericht zal worden opgesteld, ligt niet besloten dat de staatssecretaris op dit moment aanneemt dat een dergelijke situatie voorzienbaar is.
De voorzieningenrechter heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris het besluit van 19 juli 2013 ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, onder verwijzing naar de mededeling in de brief van 28 juni 2013 over het volgen van de ontwikkelingen van de veiligheidssituatie in Irak, heeft de staatssecretaris dan ook niet onzorgvuldig gehandeld door de aanvraag in de algemene asielprocedure af te doen. Reeds hierom slaagt de grief.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep, voor zover gericht tegen de afwijzing van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, alsnog ongegrond, en overweegt over het inreisverbod als volgt.
4. Anders dan de vreemdeling in beroep betoogt over de uitvaardiging van het inreisverbod, heeft de staatssecretaris de aanwezigheid van familie en kennissen in de Europese Unie betrokken bij het besluit van 19 juli 2013.
De beroepsgrond faalt.
5. Het beroep is, voor zover gericht tegen het uitgevaardigde inreisverbod, eveneens ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de
rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, van 5 augustus 2013 in zaak nr. 13/18806;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Bossmann
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2014
314-795.