Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
201507699/1/A3.
Datum uitspraak: 28 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van Sint-Oedenrode,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid EMTÉ Supermarkten B.V., gevestigd te Veghel,
3. de vereniging C.B.L. Centraal Bureau Levensmiddelenhandel, gevestigd te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 augustus 2015 in zaak nr. 15/732 in het geding tussen:
de vereniging SlijtersUnie, gevestigd te Eindhoven,
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2014 heeft de burgemeester een verzoek van de SlijtersUnie om handhavend optreden jegens EMTÉ wegens het zonder aanwezigheid van een leidinggevende geopend hebben van een zogenoemde borrelshop aan de Hertog Hendrikstraat 1 in Sint-Oedenrode afgewezen.
Bij besluit van 19 februari 2015 heeft de burgemeester het door de SlijtersUnie daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 augustus 2015 heeft de rechtbank het door de SlijtersUnie daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 februari 2015 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester, EMTÉ en CBL hoger beroep ingesteld.
De SlijtersUnie heeft een verweerschrift ingediend.
CBL heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2016, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.M.L. Cortenbach, werkzaam bij de gemeente, EMTÉ, vertegenwoordigd door mr. G.J.C.M. van der Veeken en K. Kiestra, bijgestaan door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, CBL, vertegenwoordigd door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, en de SlijtersUnie, vertegenwoordigd door mr. K. Hollemans, werkzaam onder de naam KH Legal Advice, zijn verschenen.
Met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de SlijtersUnie gevraagd om toezending van een overzicht van haar leden. De SlijtersUnie heeft aan dit verzoek voldaan.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
Wettelijke bepalingen
1. Voor de tekst van de relevante wettelijke bepalingen wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2. EMTÉ exploiteert een supermarkt in het pand aan de Hertog Hendrikstraat 1 in Sint-Oedenrode. In hetzelfde pand exploiteert zij, in een afzonderlijke ruimte, een slijterij. Die slijterij wordt ook wel aangeduid als 'borrelshop'. De slijterij en de supermarkt zijn door middel van een zogenoemde verbindingslokaliteit met elkaar verbonden.
Het verzoek om handhaving van de SlijtersUnie
3. De SlijtersUnie heeft de burgemeester verzocht om handhavend op te treden jegens EMTÉ. Zij stelt dat meermalen is geconstateerd dat in de borrelshop tijdens openingstijden geen leidinggevende aanwezig is, hetgeen volgens haar in strijd is met artikel 24, eerste lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: de Dhw). Voorts heeft zij daarbij gesteld dat het niet voldoende is dat een leidinggevende elders in het gebouw, niet zijnde de slijterij, aanwezig is.
De besluiten van de burgemeester
4. Bij het besluit van 25 september 2014 heeft de burgemeester het verzoek van de SlijtersUnie afgewezen. Aan de afwijzing heeft hij ten grondslag gelegd dat de supermarkt deel uitmaakt van de inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Dhw. Omdat in elk geval één van de leidinggevenden aanwezig was in de supermarkt, zijn volgens hem geen overtredingen geconstateerd.
5. Aan de ongegrondverklaring van het daartegen door de SlijtersUnie gemaakte bezwaar heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat de supermarkt is aan te merken als inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Dhw, zodat artikel 24 van Pro die wet niet wordt overtreden indien een leidinggevende in de supermarkt aanwezig is. De tekst van die bepalingen alsmede de geschiedenis van de totstandkoming ervan sluiten volgens de burgemeester niet uit dat een slijtlokaliteit deel uitmaakt van een supermarkt. Voorts is op de aan EMTÉ verleende drank- en horecavergunning de supermarkt op het adres Hertog Hendrikstraat 1 in Sint-Oedenrode als inrichting vermeld en het slijterijgedeelte met een oppervlakte van 32 m2 als lokaliteit waarvoor de vergunning geldt, aldus de burgemeester.
De aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft overwogen dat de SlijtersUnie belanghebbende is. Daartoe heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY6762), overwogen dat een belangenorganisatie die opkomt voor het belang van haar leden daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. De belangen van de SlijtersUnie omvatten, zoals volgt uit de statuten, sociale en economische belangen. Naar het oordeel van de rechtbank valt daaronder ook het belang dat de Dhw correct wordt nageleefd omdat de slijters, zoals kan worden afgeleid uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Dhw (Kamerstukken II 1961/62, 6811, nr. 3, blz. 13; Kamerstukken II, 1962/63, 6811, nr. 5, blz. 2-3), een belangrijke taak hebben bij de uitvoering van de wet, niet-naleving van de regels concurrentievervalsend kan werken en bovendien zou kunnen leiden tot een aanscherping van de wettelijke regels. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank tevens vast dat de belangen van de SlijtersUnie rechtstreeks zijn betrokken bij het besluit van 19 februari 2015.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat de inrichting in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Dhw in dit geval niet bestaat uit de supermarkt en de slijterij tezamen, maar slechts uit de slijterij. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de inrichting naar de letter van de wet de lokaliteiten omvat waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat zulks slechts het geval is in de slijterij met een oppervlakte van 32 m2, zodat de slijtlokaliteit samenvalt met de inrichting waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. De supermarkt maakt geen deel uit van de inrichting, maar dient te worden beschouwd als een andere besloten ruimte waarvan de slijtlokaliteit in dit geval deel uitmaakt. De rechtbank heeft hiervoor steun gevonden in de slijtvergunning, die uitsluitend geldt voor de slijterij met een oppervlakte van 32 m2. Omdat uit het proces-verbaal van de op 18 en 29 september 2014 uitgevoerde controles niet kan worden afgeleid of de leidinggevende zich in de supermarkt of in de slijterij bevond, moet de burgemeester nader onderzoek doen naar de precieze omstandigheden ten tijde van de controle en vervolgens, afhankelijk van de uitkomst van dat onderzoek, opnieuw beslissen over het handhavingsverzoek van de SlijtersUnie. De burgemeester heeft onvoldoende gemotiveerd waarom niet is overgegaan tot handhaving, aldus de rechtbank.
Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 19 februari 2015. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Dhw volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de Dhw niet slechts strekt tot bescherming van de volksgezondheid, maar tevens tot versterking van het inzicht van ondernemers en het bewerkstelligen van een bedrijfsvoering die bijdraagt aan een verantwoorde drankverstrekking.
Belanghebbendheid SlijtersUnie
7. EMTÉ en CBL betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de SlijtersUnie belanghebbende is bij haar verzoek om handhaving. Zij voeren aan dat de statutaire doelstelling van de SlijtersUnie zowel in functioneel als in territoriaal opzicht onbegrensd is. Voorts is het afdwingen van de naleving van bepalingen uit de Dhw bij uitstek een plaatselijke aangelegenheid, zodat dit geen belang vormt dat de landelijk opererende SlijtersUnie zich binnen haar zeer algemene doelomschrijving kan aantrekken. Daarbij verwijzen EMTÉ en CBL naar de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 1996, ECLI:NL:RVS:1996:AN5049. Verder valt volgens EMTÉ en CBL niet in te zien dat het belang van eerlijke concurrentie in het geding is, nu de vraag waar een leidinggevende in een pand aanwezig moet zijn, onverlet laat dat een leidinggevende aanwezig moet zijn en dat daarvoor kosten moeten worden gemaakt.
7.1. Volgens artikel 3, eerste lid, van de statuten van de SlijtersUnie is het doel van de SlijtersUnie het behartigen van de sociale en economische belangen van haar leden, voor zover betrekking hebbende op het slijtersbedrijf, en het bestrijden van al hetgeen deze belangen zou kunnen schaden. Het doel van de SlijtersUnie is derhalve op te komen voor de belangen van haar leden, zijnde natuurlijke en rechtspersonen die het slijtersbedrijf uitoefenen. De SlijtersUnie wordt ook in dit geding geacht voor deze belangen op te komen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 23 augustus 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY6762), komt een belangenorganisatie die opkomt voor de belangen van haar leden daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Niet is gebleken dat de SlijtersUnie in dit geval slechts voor een enkel lid opkomt. De doelstelling van de SlijtersUnie is weliswaar in territoriaal opzicht onbegrensd, maar duidelijk is dat de doelstelling in functioneel opzicht beperkt is tot het behartigen van belangen die direct verband houden met slijtersbedrijven. Uit het verweerschrift van de SlijtersUnie, bezien in samenhang met het door EMTÉ en CBL in de hogerberoepschriften vermelde citaat van de website van de SlijtersUnie, kan worden opgemaakt dat de SlijtersUnie opkomt voor het belang van eerlijke concurrentie.
EMTÉ en CBL worden niet gevolgd in hun betoog dat het belang van eerlijke concurrentie in deze zaak niet in het geding is. Ervan uitgaande dat in een slijterij voortdurend een leidinggevende aanwezig moet zijn, is aannemelijk dat hogere kosten moeten worden gemaakt voor de exploitatie van een zelfstandige slijterij dan voor de exploitatie van een slijterij in een supermarkt, indien juist zou zijn dat de leidinggevende zich in die situatie ook elders in die supermarkt mag bevinden en behalve op afroep in de slijterij ook elders in die supermarkt werkzaamheden kan verrichten. De in het verzorgingsgebied van de door EMTÉ geëxploiteerde slijterij gevestigde zelfstandige slijterijen worden derhalve rechtstreeks in hun belangen geraakt door de weigering van de burgemeester om handhavend op te treden jegens EMTÉ, die volgens de SlijtersUnie in strijd met de Dhw een slijterij exploiteert zonder voortdurende aanwezigheid van een leidinggevende. De SlijtersUnie komt op voor deze belangen van zelfstandige slijterijen.
7.2. EMTÉ en CBL worden evenmin gevolgd in het betoog dat de SlijtersUnie zich het belang van eerlijke concurrentie niet kan aantrekken. De door EMTÉ en CBL aangehaalde uitspraak van 19 februari 1996 geeft niet de huidige stand van de rechtspraak weer, zoals die onder meer is neergelegd in voormelde uitspraak van 23 augustus 2006.
7.3. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de SlijtersUnie geen belanghebbende is bij haar verzoek om handhaving.
Het betoog faalt.
Het begrip inrichting
8. De burgemeester, EMTÉ en CBL betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de inrichting in de zin van artikel 1 van Pro de Dhw in dit geval wordt gevormd door de slijterij met een oppervlakte van 32 m2. Daartoe is het volgende aangevoerd.
Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat niet in geschil is dat het slijtersbedrijf slechts in de slijterij wordt uitgeoefend. Ook het bijhouden van de administratie van de slijterij en de opslag van de voorraad van de slijterij behoren tot het uitoefenen van het slijtersbedrijf, zodat in elk geval ook de lokaliteiten waarin die werkzaamheden worden verricht, tot de inrichting behoren.
De wettelijke definitie sluit voorts niet uit dat ook de supermarkt onder het begrip inrichting valt, nu een supermarkt ook een lokaliteit is. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1 van Pro de Dhw kan worden afgeleid dat met "andere besloten ruimte" in de definitie van het begrip inrichting niet wordt gedoeld op een supermarkt, maar op ruimtes zoals een winkelcentrum, winkelpassage of warenhuis. Verder heeft de wetgever het begrip inrichting bewust onderscheiden van het begrip slijtlokaliteit.
Voorts is de vergunning verleend voor de inrichting, gevestigd op het perceel Hertog Hendrikstraat 1, zijnde de supermarkt. Het is logisch dat slechts de slijterij met bijbehorende oppervlakte op de vergunning is vermeld, nu slechts die ruimte vergunningplichtig is. De supermarkt en de slijterij zijn in hetzelfde pand gevestigd en hebben dezelfde exploitant.
Daarnaast kan uit het in artikel 15, tweede lid, van de Dhw neergelegde verbod om een slijtlokaliteit in verbinding te laten staan met een zogenoemde neringruimte, worden afgeleid dat de wetgever ervan uitging dat de ruimte waarin de kleinhandel wordt uitgeoefend ook tot de inrichting behoort.
Verder moet een supermarkt wel een inrichting zijn, nu een supermarkt zwak-alcoholhoudende drank mag verkopen, terwijl dit volgens de wetsgeschiedenis slechts in een inrichting is toegestaan.
Voorts is het doel dat de wetgever met artikel 24, eerste lid, voor ogen had, dat een leidinggevende zo nodig in kan grijpen. Dat is ook mogelijk indien de leidinggevende zich in de supermarkt bevindt.
Tot slot is handhavend optreden, indien de burgemeester daartoe al bevoegd is, in dit geval onevenredig.
8.1. De rechtbank heeft terecht vooropgesteld dat een inrichting ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Dhw bestaat uit de lokaliteiten waarin - in dit geval - het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Lokaliteiten zijn ingevolge die bepaling besloten ruimten die onderdeel zijn van een inrichting. Dat besloten ruimten slechts deel uitmaken van een inrichting indien daarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend, wordt bevestigd in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1998/99, 25 969, nr. 8, blz. 3), waarin staat:
"Gebleken is dat de omschrijvingen van de begrippen inrichting, lokaliteit, horecalokaliteit en slijterslokaliteit in onderlinge samenhang tot enige verwarring kunnen leiden. In de thans voorgestelde formulering is helder dat een inrichting bestaat uit alle lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend.
Bij een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, vallen onder de inrichting de horecalokaliteit (dat is de ruimte, waarin in ieder geval alcoholhoudende drank maar ook voedsel wordt geserveerd), de keuken, de toiletten, de gangen, de voorraadruimten en alle andere ruimten die voor de bedrijfsvoering nodig zijn.
Bij een inrichting waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend zal altijd sprake zijn van een slijtlokaliteit, waarin de winkelfunctie wordt uitgeoefend. Daarnaast zullen er vaak een voorraadruimte en andere ruimten zijn."
Uit de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1, eerste lid, van de Dhw volgt derhalve dat besloten ruimten waarin niet het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend, niet tot de inrichting behoren, ook al zijn die besloten ruimten op hetzelfde adres of in hetzelfde pand gevestigd als een besloten ruimte waarin wel het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Of het slijtersbedrijf en de supermarkt door dezelfde onderneming worden geëxploiteerd, doet niet ter zake.
8.2. Bepalend is dus in welke besloten ruimten het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Ingevolge voormelde bepaling is het uitoefenen van het slijtersbedrijf - voor zover thans van belang - de activiteit bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van sterke drank voor gebruik elders dan ter plaatse. Duidelijk en niet in geschil is dat deze activiteit in elk geval plaatsvindt in de besloten ruimte waarin sterke drank aanwezig is en kan worden gekocht. In dit geval is dat de op de Dhw-vergunning aangeduide slijterij met een oppervlakte van 32 m2. Deze ruimte is de slijtlokaliteit in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Dhw. De slijtlokaliteit vormt de kern van de inrichting. Dat volgt ook uit de definitie van het begrip slijtlokaliteit, waarin uitdrukkelijk staat dat een slijtlokaliteit kan samenvallen met een inrichting.
Ook andere besloten ruimten kunnen tot de inrichting behoren. Uit voormelde geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1 van Pro de Dhw volgt dat die ruimten direct noodzakelijk moeten zijn voor en ten dienste moeten staan van de bedrijfsvoering van het slijtersbedrijf. Voorts dienen die ruimten naar hun situering duidelijk verband te houden met de slijtlokaliteit als kern van de inrichting. Aan die vereisten wordt slechts voldaan indien zij in de onmiddellijke nabijheid van de slijtlokaliteit zijn gelegen en direct zicht bieden op de slijtlokaliteit. Niet is vereist dat die ruimten uitsluitend ten dienste staan van de uitoefening van het slijtersbedrijf. Indien een slijtlokaliteit - zoals in dit geval - in hetzelfde pand als een supermarkt is gevestigd, kan het derhalve ook gaan om ruimten die zowel voor het slijtersbedrijf als voor de supermarkt worden gebruikt. Voorbeelden van dergelijke ruimten zijn een kantoor waarin mede de administratie van het slijtersbedrijf wordt bijgehouden en een ruimte waarin ook de voorraad van de slijtlokaliteit staat.
8.3. Appellanten worden niet gevolgd in hun betoog dat een supermarkt geen "andere besloten ruimte" als bedoeld in de definitie van het begrip inrichting kan zijn, waarvan de tot de inrichting behorende besloten ruimten deel uitmaken. Verwezen is naar een passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de definitie van het begrip inrichting, zoals die luidt sinds 1 november 2000. Vóór die datum was het begrip inrichting in de Dhw gedefinieerd als - kort gezegd, voor zover thans van belang - de besloten ruimte waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. In voormelde passage (Kamerstukken II 1997/98, 25 969, nr. 3) is uiteengezet waarom deze definitiebepaling is gewijzigd:
"Het huidige inrichtingenbegrip brengt een aantal praktische problemen mee. Het is zodanig ruim dat alleen hele gebouwen inrichting kunnen zijn, met als gevolg bijvoorbeeld dat het hele warenhuis een horeca-inrichting is als daarin een vergunningplichtig horecabedrijf is gevestigd. Dat leidt er weer toe dat ontheffing moet worden verleend van het verbod in een inrichting kleinhandel uit te oefenen. In grootschalige winkelcentra en -passages wordt bij de vergunningverlening noodzakelijkerwijs weer uitgegaan van een andere invulling van het inrichtingenbegrip. Inmiddels zijn tal van mengvormen tussen warenhuizen en winkelcentra ontstaan, waardoor het huidige inrichtingenbegrip niet langer hanteerbaar is. Gekozen is thans voor een formulering waarbij een inrichting onderdeel kan zijn van een andere besloten ruimte (warenhuis, winkelcentrum en alle hybride vormen daar tussen in)."
Dat in deze passage een winkelcentrum, winkelpassage en warenhuis zijn vermeld als voorbeelden van een andere besloten ruimte waarvan een inrichting deel kan uitmaken, sluit niet uit dat een supermarkt een besloten ruimte is waarvan een inrichting deel uitmaakt. Met de wetswijziging heeft de wetgever beoogd te regelen dat inrichtingen niet behoeven te bestaan uit gehele gebouwen, maar slechts uit de besloten ruimten waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. In dit geval is het gevolg van die wetswijziging dat de inrichting niet bestaat uit het gehele pand, waarin zowel de supermarkt als de slijterij zijn gevestigd, maar slechts uit de daarin gesitueerde besloten ruimten waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend.
8.4. In de Dhw-vergunning is vermeld dat de inrichting is gevestigd in het perceel op het adres Hertog Hendrikstraat 1 te Sint-Oedenrode. Anders dan wordt betoogd, kan daaruit echter niet worden afgeleid dat de inrichting het gehele pand - met inbegrip van de supermarkt - op dat adres omvat. Voorts zijn in de vergunning geen andere lokaliteiten dan de slijtlokaliteit vermeld. Anders dan partijen aanvoeren, is ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Dhw, voor de gehele inrichting een vergunning vereist. Daarmee zou niet stroken dat slechts de slijtlokaliteit op de vergunning is vermeld, in het geval dat de inrichting meer zou omvatten dan die slijtlokaliteit. De vergunning biedt dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat ook de supermarkt tot de inrichting behoort.
8.5. Een slijtlokaliteit mag ingevolge artikel 15, tweede lid, van de Dhw, gelezen in verbinding met artikel 11 van Pro het Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet, niet rechtstreeks in verbinding staan met een zogenoemde neringruimte. Ingevolge die bepalingen dient tussen een slijtlokaliteit en een neringruimte ten minste een zogenoemde verbindingslokaliteit aanwezig te zijn. Anders dan wordt betoogd, kan uit deze bepalingen niet worden afgeleid dat de wetgever tot uitgangspunt heeft genomen dat de slijtlokaliteit en de neringruimte één inrichting vormen. Het verbod om beide ruimten met elkaar in verbinding te laten staan wijst er juist op dat de wetgever het slijtersbedrijf en de neringruimte van elkaar gescheiden wilde houden. Bovendien mag in een inrichting slechts het slijtersbedrijf worden uitgeoefend. Uit de definitie van het begrip slijtersbedrijf in artikel 1, eerste lid, van de Dhw, gelezen in verbinding met artikel 1 van Pro het Besluit aanvulling omschrijving slijtersbedrijf, volgt dat in een inrichting slechts in zeer beperkte mate verkoop van andere producten dan drank mag plaatsvinden. Het overgrote deel van de producten die doorgaans in een supermarkt worden verkocht, zou derhalve niet mogen worden verkocht indien de supermarkt deel zou uitmaken van de inrichting.
8.6. In hoger beroep is voorts gewezen op de volgende passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Dhw, zoals die luidde vóór 1 november 2000 (Kamerstukken II 1961/62, 6811, nr. 3, blz. 21):
"[…]in beginsel [is] het verstrekken van alcoholhoudende drank in de uitoefening van het slijtersbedrijf slechts mogelijk in inrichtingen. Het lijkt wenselijk, dat dit beginsel evenzeer geldt voor het voor gebruik elders dan ter plaatse verstrekken van zwak-alcoholische drank door b.v. kruideniers en wijnhandelaren, dat ook door het wetsontwerp niet aan een vergunning wordt gebonden. Hiertoe dient artikel 15 van Pro het wetsontwerp."
Destijds was een inrichting gedefinieerd als - kort gezegd - een besloten ruimte waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Met de cursivering van het woord 'in' in voormelde passage, is dus benadrukt dat het verstrekken van alcoholhoudende drank in de uitoefening van het slijtersbedrijf slechts in een besloten ruimte - inpandig dus - was toegestaan. Dat uitgangspunt wilde de wetgever ook toepassen op het verstrekken van zwak-alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter plaatse. Om die reden was in het toenmalige artikel 15 bepaald Pro dat dergelijke verstrekking diende plaats te vinden "in een besloten ruimte, waarin die handeling pleegt te worden verricht". Thans is in artikel 18 van Pro de Dhw een met het vroegere artikel 15 vergelijkbare Pro bepaling opgenomen. Ingevolge die bepaling mag onder meer in supermarkten zwak-alcoholhoudende drank worden verstrekt voor gebruik elders dan ter plaatse. Daarmee zijn supermarkten evenwel niet onder het bereik van het begrip inrichting gebracht, nu de bepaling uitsluitend ziet op de niet-vergunningplichtige verkoop van zwak-alcoholhoudende dranken en derhalve niet op het slijtersbedrijf, dat in een supermarkt als zodanig niet wordt uitgeoefend.
8.7. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 24, eerste lid, van de Dhw (Kamerstukken II 1997/98, 25 969, nr. 3, blz. 31) heeft de wetgever in deze bepaling het verbod opgenomen om een slijtlokaliteit voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting geen leidinggevende aanwezig is, omdat er geen verantwoorde bedrijfsuitoefening is indien niet ten minste één van de leidinggevenden aanwezig is die de verantwoordelijkheid daarvoor draagt. In voormelde wetsgeschiedenis (blz. 16) is de speciale verantwoordelijkheid van de leidinggevende voor het verstrekken van het riskante product alcohol beklemtoond, onder meer ter motivering van de leeftijdsgrens voor leidinggevenden. Noch uit de tekst noch uit de geschiedenis van de totstandkoming kan worden opgemaakt dat de wetgever bepalend achtte of de leidinggevende snel aanwezig kan zijn indien er ingegrepen moet worden. Integendeel: uit de tekst van artikel 24, eerste lid, van de Dhw vloeit voort dat de leidinggevende in de inrichting aanwezig moet zijn. Derhalve is hierin evenmin grond gelegen voor het oordeel dat de supermarkt moet worden geacht onderdeel te zijn van de inrichting.
8.8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat uit de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van de Dhw volgt dat een supermarkt niet kan behoren tot een inrichting waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend. Wel kunnen tot de inrichting ook andere ruimten dan de slijtlokaliteit behoren, voor zover is voldaan aan de onder 8.2 omschreven vereisten.
Het pand waarin de slijtlokaliteit en de supermarkt van EMTÉ zijn gevestigd omvat evenwel, zoals volgt uit de tot de stukken behorende en ter zitting besproken plattegrond, geen andere besloten ruimten die direct noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering van het slijtersbedrijf, in de onmiddellijke nabijheid van de slijtlokaliteit zijn gelegen en direct zicht bieden op de slijtlokaliteit. In de onmiddellijke nabijheid van de slijtlokaliteit is weliswaar een magazijn gelegen waarin ook drank wordt opgeslagen, maar het magazijn biedt - zoals ter zitting is gezegd - geen direct zicht op de slijtlokaliteit. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de inrichting in dit geval slechts bestaat uit de slijtlokaliteit, zoals die op de vergunning is vermeld.
8.9. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan uit het proces-verbaal van de door een buitengewoon opsporingsambtenaar op 18 en 29 september 2014 uitgevoerde controles niet worden afgeleid of de leidinggevende zich bij de uitgevoerde controles in de slijtlokaliteit of in de supermarkt bevond. Voordat kan worden vastgesteld of artikel 24, eerste lid, van de Dhw is overtreden, dient de burgemeester dit alsnog na te gaan.
Het betoog faalt.
Relativiteitsvereiste
9. EMTÉ en CBL betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan vernietiging van het besluit van 19 februari 2015. Zij voeren aan dat artikel 24 van Pro de Dhw strekt tot bescherming van het belang van de volksgezondheid en niet van het door de SlijtersUnie behartigde concurrentiebelang.
9.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
9.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
9.3. In de geschiedenis van de totstandkoming van de wet, waarmee artikel 24, eerste lid, aan de Dhw is toegevoegd (Kamerstukken II 1997/98, 25 969, nr. 3, blz. 7), is als doel van de wet vermeld:
"Centrale doelstelling van het alcoholmatigingsbeleid is de preventie van gezondheidsrisico's en maatschappelijke problemen die voortvloeien uit het gebruik van alcohol. Overwegingen van volksgezondheid, jeugdbescherming, verkeersveiligheid, criminaliteitspreventie en openbare orde en veiligheid staan hierbij voorop.
Kanalisering van de alcoholdistributie is, naast consumentenvoorlichting, hulpverlening, zelfregulering van de reclame en accijnsheffing, een belangrijk instrument om te komen tot alcoholmatiging en preventie van misbruik. Aanbodbeperkingen van alcoholhoudende dranken vormen dan ook een logisch onderdeel van het alcoholmatigingsbeleid. Alcohol is immers een riskant product, waarvan de verstrekking een bijzondere verantwoordelijkheid vereist."
Voorts is in die geschiedenis (blz. 16 en 31) vermeld dat artikel 24, eerste lid, van de Dhw is opgenomen ter waarborging van een verantwoorde bedrijfsuitoefening. Gelet op het voorgaande, is met die verantwoorde bedrijfsuitoefening de preventie beoogd van gezondheidsrisico's en maatschappelijke problemen die uit het gebruik van alcohol voortvloeien.
9.4. Hieruit volgt dat de Dhw - en ook artikel 24, eerste lid, van die wet - strekt tot bescherming van het belang van het voorkomen van gezondheidsrisico's en maatschappelijke problemen, waarbij het onder meer gaat om bescherming van de volksgezondheid en de openbare orde. Hieraan doet niet af dat, zoals de SlijtersUnie betoogt, de Dhw blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1961/62, 6811, nr. 3) een tweeledig doel heeft, te weten zowel een sociaal-hygiënisch als een sociaal-economisch doel. Uit die geschiedenis volgt dat het sociaal-economische doel zag op "het inscherpen bij de betrokken ondernemers van hun verantwoordelijkheden in een potentiële gevarenzone", hetgeen "nodig [werd] geacht in het belang van de consument". Ook het sociaal-economische doel had dus betrekking op de bescherming van het belang van - kort gezegd - de volksgezondheid en niet op het concurrentiebelang van slijterijen.
9.5. In de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, heeft de Afdeling een correctie op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb aanvaard. Die correctie houdt in dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3680, die de Afdeling volgens voormelde uitspraak deelt, is vermeld dat voor een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel nodig is dat een bedrijf daadwerkelijk is benadeeld doordat aan dat bedrijf, in een situatie die wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende vergelijkbaar is, verplichtingen zijn opgelegd waaraan zijn concurrent als gevolg van de schending van de betrokken norm niet hoeft te voldoen.
Voor toepassing van deze correctie dient in dit geval te worden beoordeeld of zelfstandige slijterijen worden benadeeld doordat aan hen verplichtingen zijn opgelegd waaraan in supermarkten gevestigde slijterijen als gevolg van het uitblijven van handhavend optreden tegen overtreding van artikel 24, eerste lid, van de Dhw niet behoeven te voldoen. Naar het oordeel van de Afdeling is dat het geval. Bij zelfstandige slijterijen zijn, naar de aard van de onderneming, geen ruimten aanwezig waarin andere activiteiten worden ontplooid dan de verkoop van drank. Bij slijterijen die in hetzelfde pand als een supermarkt zijn gevestigd, is dat naar de aard van de onderneming wel het geval. Bij laatstvermelde slijterijen staat de burgemeester - ten onrechte - toe dat een leidinggevende niet in de slijtlokaliteit of een andere tot de inrichting behorende besloten ruimte, maar in de supermarkt aanwezig is. De kosten die voor een leidinggevende moeten worden gemaakt, komen in dat geval niet volledig ten laste van de slijterij, maar gedeeltelijk, zo niet hoofdzakelijk, ook ten laste van de supermarkt. Bij een zelfstandige slijterij komen de kosten van een leidinggevende geheel ten laste van de slijterij, omdat de leidinggevende zich alleen kan bezighouden met het verstrekken van sterke drank en andere, slechts aan het slijtersbedrijf gerelateerde activiteiten. Op deze wijze worden aan zelfstandige slijterijen verplichtingen opgelegd waaraan in supermarkten gevestigde slijterijen niet in die mate behoeven te voldoen, terwijl beide gevallen wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en de feiten voldoende gelijkenis vertonen. Hoewel artikel 24, eerste lid, van de Dhw, niet strekt ter bescherming van de belangen van de SlijtersUnie, draagt de hier aan de orde zijnde schending van deze bepaling wel bij aan het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Derhalve heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, overwogen dat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan vernietiging van het besluit van de burgemeester van 19 februari 2015 wegens strijd met artikel 24, eerste lid, van de Dhw.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
10. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
De burgemeester dient opnieuw een besluit te nemen op het door de SlijtersUnie tegen het besluit van 25 september 2014 gemaakte bezwaar. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. De burgemeester dient ten aanzien van de SlijtersUnie op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de burgemeester van Sint-Oedenrode tot vergoeding van bij de vereniging SlijtersUnie in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de burgemeester van Sint-Oedenrode een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Herweijer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2016
640.
BIJLAGE
Drank- en Horecawet
Artikel 1
1 Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
[…]
- slijtersbedrijf: de activiteit bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van sterke drank voor gebruik elders dan ter plaatse, al dan niet gepaard gaande met het bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van zwak-alcoholhoudende en alcoholvrije drank voor gebruik elders dan ter plaatse of met het bedrijfsmatig verrichten van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen andere handelingen;
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- […]
- slijtlokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van of samenvallend met een inrichting waarin het slijtersbedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van sterke drank voor gebruik elders dan ter plaatse;
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte;
[…]
Artikel 3
1 Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
[…]
Artikel 7
1 Een vergunning is vereist voor iedere inrichting.
2 Geen vergunning wordt verleend voor het uitoefenen van het horecabedrijf of slijtersbedrijf anders dan in een inrichting.
[…]
Artikel 15
[…]
2 Het is verboden dat een slijtlokaliteit in verbinding staat met een ruimte waarin de kleinhandel of zelfbedieningsgroothandel of enige in artikel 14, derde lid, genoemde activiteit wordt uitgeoefend, tenzij is voldaan aan bij algemene maatregel van bestuur te stellen voorschriften.
Artikel 18
1 Het is verboden in de uitoefening van een ander bedrijf dan het slijtersbedrijf zwak-alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter plaatse aan particulieren te verstrekken.
2 Het in het eerste lid vervatte verbod geldt niet ten aanzien van het verstrekken in:
a. een winkel waarin in overwegende mate levensmiddelen of tabak en aanverwante artikelen of uitsluitend zwak-alcoholhoudende dranken al dan niet tezamen met alcoholvrije dranken worden verkocht;
[…]
Artikel 24
1 Het is verboden een horecalokaliteit of een slijtlokaliteit voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting niet aanwezig is:
a. een leidinggevende die vermeld staat op het aanhangsel bij de vergunning, bedoeld in artikel 29, tweede lid, met betrekking tot die inrichting of een andere vergunning van dezelfde vergunninghouder of
b. een persoon wiens bijschrijving op grond van artikel 30a, eerste lid, is gevraagd, mits de ontvangst van die aanvraag is bevestigd, zolang nog niet op die aanvraag is beslist.
Artikel 29
1 De burgemeester vermeldt in een vergunning:
a. de vergunninghouder;
b. tot welke bedrijfsuitoefening de vergunning strekt;
c. de plaats waar de inrichting zich bevindt;
d. de situering en de oppervlakten van de horeca- of slijtlokaliteiten en terrassen;
e. de voorschriften of beperkingen welke aan de vergunning zijn verbonden.
[…]
4 De vergunning en het aanhangsel worden gesteld op een formulier dat bij ministeriële regeling wordt vastgesteld.
Besluit eisen inrichtingen Drank- en Horecawet
Artikel 11
1. Een slijtlokaliteit staat niet rechtstreeks in verbinding met een neringruimte.
2 Een verbindingslokaliteit heeft aan alle zijden gesloten wanden met een hoogte van ten minste 2,40 m van de vloer af gemeten.
3 Een verbindingslokaliteit bestemd of mede bestemd voor bezoekers, heeft ten hoogste één afsluitbare toegang met een breedte van ten hoogste 2,40 m naar de slijtlokaliteit en ten hoogste één afsluitbare toegang met een breedte van ten hoogste 2,40 m naar de neringruimte. De loopafstand tussen de toegang naar de slijtlokaliteit en de toegang naar de neringruimte bedraagt ten minste 2,00 m.
4 Een verbindingslokaliteit uitsluitend bestemd voor personeel van het slijtersbedrijf, heeft ten hoogste één afsluitbare toegang met een breedte van ten hoogste 1,00 m naar de slijtlokaliteit en ten hoogste één afsluitbare toegang met een breedte van ten hoogste 1,00 m naar de neringruimte. De loopafstand tussen de toegang naar de slijtlokaliteit en de toegang naar de neringruimte bedraagt ten minste 1,00 m.
Besluit aanvulling omschrijving slijtersbedrijf
Artikel 1
Als handelingen, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder slijtersbedrijf, van de Drank- en Horecawet worden aangewezen: het bedrijfsmatig aan particulieren verkopen van drinkglaswerk, schenkmandjes, kurketrekkers, wijnrekjes, afsluitmiddelen voor flessen, koolzuurflessen, koolzuurcapsules, wijnkoelers, shakers, draagtassen, koelboxen en -tassen, onderzetters, papieren servetten, cocktailprikkers, schenkkurken, biertapinstallaties alsmede van voorlichtingsmaterialen over wijn, cocktails, longdrinks en borrelhapjes en van andere dergelijke voorlichtingsmaterialen, een en ander voor zover die verkoop geen overwegend bestanddeel van de bedrijfsuitoefening in de inrichting uitmaakt.
Artikel 2
Als handeling, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder slijtersbedrijf, van de Drank- en Horecawet, wordt eveneens aangewezen het bedrijfsmatig verhuren van biertapinstallaties, glaswerk en party-meubilair, een en ander voor zover die verhuur geen overwegend bestanddeel van de bedrijfsuitoefening in de inrichting uitmaakt.