Uitspraak
201605946/1/V3.
Datum uitspraak: 3 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, thans: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 2 augustus 2016 in zaak nr. 16/14389 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij uitspraak van 2 augustus 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2017, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. Luigjes, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. H.J. Janse, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Overwegingen
Grief
1. De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, gelet op de door de vreemdeling in beroep overgelegde brief van de huisarts, mede ondertekend door de sociaal psychiatrisch verpleegkundige, van 6 juli 2016, nader onderzoek moest verrichten, bijvoorbeeld door het vragen van een advies van het Bureau Medische Advisering (hierna: het BMA), alvorens vast te houden aan het besluit van 30 juni 2016. Daarbij stelt hij voorop dat niet in geschil is dat Frankrijk verantwoordelijk is voor het asielverzoek van de vreemdeling. De medische klachten van de vreemdeling geven volgens de staatssecretaris voorts geen aanleiding het verzoek van de vreemdeling aan zich te trekken, omdat Frankrijk dezelfde medische verzorgingsmogelijkheden heeft als Nederland. Verder stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat ter zitting bij de rechtbank door hem is toegezegd dat voor de vreemdeling een medische overdracht zal worden geregeld, zodat de overdracht hiermee met voldoende waarborgen is omkleed. Volgens de staatssecretaris mag er gelet op het interstatelijk vertrouwensbeginsel verder van uit worden gegaan dat de behandeling van de vreemdeling in Frankrijk zal worden voortgezet. Door het voorgaande te miskennen heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris een onjuist oordeel geven omtrent het interstatelijk vertrouwensbeginsel.
Het arrest C.K. tegen Slovenië
2. Op 16 februari 2017 heeft het Hof van Justitie (hierna: het Hof) arrest gewezen in de zaak C.K. tegen Slovenië (ECLI:EU:C:2017:127; hierna: het arrest C.K.). Hierin is als volgt overwogen:
65 Uit het voorgaande volgt dat een asielzoeker slechts kan worden overgedragen in het kader van de Dublin III-verordening in omstandigheden waarin het uitgesloten is dat die overdracht een reëel risico inhoudt dat de betrokkene wordt onderworpen aan onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van Pro het Handvest.
[…]
70 In dat verband zij er wat betreft de in de verantwoordelijke lidstaat aanwezige opvangvoorzieningen en zorg op gewezen dat de lidstaten die gebonden zijn door de opvangrichtlijn, […], ook in het kader van de procedure krachtens de Dublin III-verordening […] aan asielzoekers de nodige gezondheidszorg en medische bijstand moeten verstrekken, die ten minste de spoedeisende behandelingen en de essentiële behandelingen van ziekten en ernstige mentale stoornissen omvatten. In die omstandigheden bestaat er overeenkomstig het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten een sterk vermoeden dat asielzoekers in de lidstaten passende medische zorg ontvangen […].
[…]
73 Het kan echter niet worden uitgesloten dat de overdracht van een asielzoeker met een bijzonder slechte gezondheidstoestand op zich voor de betrokkene een reëel risico op onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van Pro het Handvest kan inhouden, ongeacht de kwaliteit van de opvang en de zorg die aanwezig zijn in de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek.
74 In omstandigheden waarin de overdracht van een asielzoeker met een ernstige mentale of lichamelijke aandoening een reëel en bewezen risico op een aanzienlijke en onomkeerbare achteruitgang van de gezondheidstoestand van die asielzoeker zou inhouden, zou de overdracht een onmenselijke en vernederende behandeling in de zin van dat artikel vormen.
75 Wanneer een asielzoeker, in het bijzonder in het kader van de doeltreffende voorziening in rechte die hem door artikel 27 van Pro de Dublin III-verordening wordt gewaarborgd, objectieve gegevens overlegt, zoals medische attesten met betrekking tot zijn toestand, die de bijzondere ernst van zijn gezondheidstoestand en de aanzienlijke en onomkeerbare gevolgen daarvoor van een overdracht aantonen, mogen de autoriteiten van de betrokken lidstaat, de rechterlijke instanties daaronder begrepen, die gegevens bijgevolg niet buiten beschouwing laten. Zij moeten juist beoordelen wat het risico is dat dergelijke gevolgen zich voordoen wanneer zij beslissen over de overdracht van de betrokkene of - in het geval van een rechterlijke instantie - oordelen over de rechtmatigheid van een overdrachtsbesluit, aangezien de tenuitvoerlegging van dat besluit tot een onmenselijke of vernederende behandeling van de betrokkene zou kunnen leiden […].
76 Het staat dus aan die autoriteiten om iedere ernstige twijfel over de weerslag van de overdracht op de gezondheidstoestand van de betrokkene weg te nemen. In het bijzonder wanneer er sprake is van een ernstige psychische aandoening, mag daarbij niet worden volstaan met te kijken naar de gevolgen van het fysieke vervoer van de betrokkene van een lidstaat naar een andere, maar moet rekening worden gehouden met alle aanzienlijke en onomkeerbare gevolgen die uit de overdracht zouden voortvloeien.
[…]
79 Wat meer bepaald de omstandigheden betreft waarin de psychische moeilijkheden van de asielzoeker tot suïcidale neigingen leiden, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens herhaaldelijk geoordeeld dat de omstandigheid dat een persoon van wie de verwijdering is gelast, dreigt met zelfdoding, de verdragsluitende staat niet dwingt om van de uitvoering van de voorgenomen maatregel af te zien, indien hij concrete maatregelen treft om te voorkomen dat het dreigement wordt uitgevoerd […].
[…]
84 Indien de bevoegde rechter van oordeel is dat die voorzorgsmaatregelen volstaan om een risico op onmenselijke of vernederende behandeling bij overdracht van de betrokken asielzoeker uit te sluiten, staat het aan die rechter om de nodige maatregelen te nemen teneinde zich ervan te verzekeren dat die voorzorgsmaatregelen door de autoriteiten van de verzoekende lidstaat ten uitvoer worden gebracht vóór de overdracht van de betrokkene. Zo nodig moet de gezondheidstoestand van de asielzoeker opnieuw worden beoordeeld voordat de overdracht wordt uitgevoerd.
85 Daarentegen moeten de autoriteiten van de betrokken lidstaat, indien die voorzorgsmaatregelen gelet op de bijzondere ernst van de aandoening van de betrokken asielzoeker niet zouden volstaan om te verzekeren dat zijn overdracht geen reëel risico zal inhouden op een aanzienlijke en onomkeerbare achteruitgang van zijn gezondheidstoestand, de uitvoering van de overdracht van die persoon opschorten zolang hij door zijn toestand niet in staat is een dergelijke overdracht te ondergaan.
Standpunten partijen
3. De staatssecretaris heeft zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat het arrest C.K. niet noopt tot aanpassing van de Nederlandse uitvoeringspraktijk. Deze uitvoeringspraktijk omvat volgens hem voldoende voorzorgsmaatregelen om te voorkomen dat de overdracht van een asielzoeker aan een andere lidstaat in strijd is met artikel 4 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het EU Handvest). Deze praktijk houdt in dat het overdrachtsdossier, nadat de betrokken asielzoeker een negatieve beslissing op zijn verzoek heeft gekregen, aan de regievoerder van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: de DT&V) wordt verzonden. De regievoerder analyseert de wijze waarop de overdracht geëffectueerd wordt en legt zijn bevindingen vast in een vertrekplan, zo nodig met inbegrip van de medische bijzonderheden. Indien tijdens het vertrekgesprek naar voren komt dat bij de betrokken asielzoeker sprake is van medische problematiek en de asielzoeker toestemming verleent, wordt die informatie in een gezondheidsverklaring neergelegd en voor de overdracht gedeeld met de verantwoordelijke lidstaat op de wijze omschreven in artikel 32 van Pro de Verordening (EU) nr. 604/2013 (PB 2013, L 180; hierna: de Dublinverordening). Geeft de asielzoeker geen toestemming, dan wordt krachtens artikel 31 van Pro de Dublinverordening alsnog de essentiële, basale informatie, die noodzakelijk is ter bescherming van de vitale belangen van de asielzoeker en die van derden, doorgegeven aan de verantwoordelijke lidstaat. Ook heeft de staatssecretaris toegelicht dat wanneer blijkt van medische omstandigheden die de overdracht mogelijk in de weg staan, de regievoerder een arts vraagt om te beoordelen of de asielzoeker fit to fly is. Een medische escorte wordt aangevraagd indien de regievoerder inschat dat dit nodig is of als uit de fit to fly beoordeling of de opgestelde gezondheidsverklaring blijkt dat dit aanbeveling verdient. In die gevallen waar uit de gezondheidsverklaring of uit medische attesten blijkt dat sprake is van een geval omschreven in punt 74 van het arrest C.K. zal het BMA worden ingeschakeld om iedere ernstige twijfel over de weerslag van de overdracht op de gezondheidstoestand van de betrokken asielzoeker weg te nemen. Het BMA kan nadere reisvoorwaarden stellen, waaronder een fysieke overdracht aan een (medisch) deskundige ter plaatse. Deze praktijk, waarbij pas kort voor de overdracht wordt beoordeeld of de asielzoeker kan worden overgedragen, is volgens de staatssecretaris in lijn met het arrest C.K. De vraag of de overdracht van de asielzoeker gezien zijn gezondheidstoestand mogelijk is vraagt immers om een actuele beoordeling op het moment dat de overdracht aanstaande is, aldus de staatssecretaris. Op het moment dat de overdracht wordt aangekondigd en er geen andere rechtsmiddelen meer openstaan kan de asielzoeker volgens hem krachtens artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) bezwaar indienen en de rechter om een voorlopige voorziening vragen. De rechtbank moet in dat geval oordelen over de rechtmatigheid en de wijze van tenuitvoerlegging van het overdrachtsbesluit om zich ervan te verzekeren dat de gekozen concrete voorzorgsmaatregelen afdoende zijn om een risico op schending van artikel 4 van Pro het EU Handvest uit te sluiten. Deze werkwijze volstaat volgens de staatssecretaris ook in het geval van de vreemdeling, omdat uit de door haar overgelegde brief van haar behandelaar weliswaar blijkt van een hoog risico op suïcide, maar niet van een reëel en bewezen risico op een aanzienlijke en onomkeerbare achteruitgang van haar gezondheidssituatie indien zij wordt overgedragen aan Frankrijk.
4. De vreemdeling heeft zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat de staatssecretaris een onjuiste bewijslastverdeling hanteert. Uit punt 75 en 76 van het arrest C.K. volgt volgens de vreemdeling dat het aan haar is om objectieve gegevens te overleggen die de bijzondere ernst van haar gezondheidstoestand en de aanzienlijke en onomkeerbare gevolgen van een overdracht daarvoor aantonen, wat zij heeft gedaan. Dan is het aan de staatssecretaris om het risico dat deze gevolgen zich voordoen te beoordelen en iedere twijfel over de weerslag van de overdracht op haar gezondheidstoestand weg te nemen. Een fit to fly beoordeling na afwijzing van de asielaanvraag volstaat daartoe volgens de vreemdeling niet, omdat uit het arrest C.K. volgt dat het vorenstaande moet worden beoordeeld vóórdat op de asielaanvraag wordt beslist. Daarnaast heeft de vreemdeling zich op het standpunt gesteld dat uit het arrest C.K. volgt dat de staatssecretaris er onder verwijzing naar het interstatelijk vertrouwensbeginsel niet zonder meer op kan vertrouwen dat in Frankrijk de benodigde medische zorg aanwezig is, maar dat hij hiertoe nader onderzoek moet verrichten.
Beoordeling
5. In de brief van 6 juli 2016 schrijft de huisarts:
"Mw […] wordt door ondergetekende behandeld voor psychische klachten die zij heeft ontwikkeld naar aanleiding van een traumatische gebeurtenis in het verleden. […]
Onlangs heeft mevrouw te horen gekregen dat zij, als gevolg van de Dublin claim, haar procedure moet afwachten in Frankrijk. Door dit bericht is het psychiatrisch beeld van mevrouw achteruitgegaan. […] Het risico wanneer zij terug zou gaan naar Frankrijk op meer herbelevingen, of verergering van het trauma is aanwezig.
Mevrouw geeft aan dat zij door het nieuws om terug te gaan alle hoop kwijt is. En dat zij wanhopig is. Zij geeft aan dat wanneer zij naar Frankrijk moet, zij net zo goed dood kan zijn. En mocht het zo zijn dat zij uitgezet wordt. Dan is zij van plan om suïcide te gaan plegen. Ondergetekende maakt zich zorgen over deze uitspraak. Mevrouw is altijd hoopvol geweest en het is haar altijd gelukt om op het positieve te blijven vertrouwen. Het past niet bij het beeld van mevrouw om over suïcide te denken of te praten. Om die reden schat ondergetekende het risico op suïcide als hoog in."
6. Uit het arrest C.K. volgt dat bij de vraag of in de verantwoordelijke lidstaat passende medische zorg aanwezig is het interstatelijk vertrouwensbeginsel een belangrijke rol speelt. Ingevolge dat beginsel bestaat een sterk vermoeden dat asielzoekers in de lidstaten die gebonden zijn aan Richtlijn 2013/33/EU (PB 2013, L 180) passende medische zorg ontvangen. Dit betekent dat het onder die omstandigheden aan de betrokken asielzoeker is om te staven dat de voor zijn ernstige fysieke of mentale aandoening benodigde medische zorg in de verantwoordelijke lidstaat ontbreekt. In de onderhavige zaak heeft de vreemdeling niet gestaafd dat haar psychische aandoening in Frankrijk niet passend kan worden behandeld. De staatssecretaris was derhalve niet verplicht daarnaar nader onderzoek te verrichten.
7. Uit het arrest C.K. volgt verder dat daarnaast niet kan worden uitgesloten dat de overdracht van een asielzoeker met een ernstige mentale of lichamelijke aandoening op zichzelf een reëel en bewezen risico op een aanzienlijke en onomkeerbare achteruitgang van diens gezondheidstoestand zou inhouden. Of dit het geval is moet volgens het Hof worden beoordeeld bij de beslissing over de overdracht van die asielzoeker of in het geval van een rechterlijke procedure, wanneer wordt geoordeeld over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit, omdat de tenuitvoerlegging daarvan tot een onmenselijke of vernederende behandeling van die asielzoeker zou kunnen leiden. Hieruit volgt dat als een asielzoeker objectieve gegevens overlegt die de bijzondere ernst van zijn gezondheidstoestand en ook de aanzienlijke en onomkeerbare gevolgen daarvoor van een overdracht aantonen, de staatssecretaris bij het nemen van het overdrachtsbesluit dient te beoordelen wat het risico is dat die gevolgen zich voordoen.
7.1. Uit de onder 5 weergegeven brief blijkt dat de vreemdeling onder behandeling staat voor psychische klachten, dat zij zich in relatie tot de voorgenomen overdracht suïcidaal heeft geuit en de behandelaar het risico dat zij suïcide zal plegen hoog inschat. Anders dan de staatssecretaris heeft betoogd valt uit deze brief niet af te leiden dat het suïciderisico slechts ziet op de gevolgen die het verblijf in Frankrijk kan hebben op het ziektebeeld van de vreemdeling. Het standpunt van de staatssecretaris dat hij de behandelaar van de vreemdeling gelooft, maar dat niettemin geen sprake is van een geval als bedoeld in het arrest C.K., nu uit de overgelegde brief niet concreet blijkt van een reëel en bewezen risico op een aanzienlijke en onomkeerbare achteruitgang van de gezondheidssituatie van de vreemdeling indien zij wordt overgedragen aan Frankrijk, kan evenmin worden gevolgd, omdat een deugdelijke motivering daarvoor ontbreekt. Daarbij neemt de Afdeling in overweging dat de staatssecretaris geen duidelijkheid heeft verschaft over de vraag wanneer in gevallen waarbij een behandelaar het suïciderisico als hoog of reëel inschat wel sprake is van een geval als bedoeld in het arrest C.K. Dat de vreemdeling in de voorliggende zaak tot nog toe geen suïcidepoging heeft gedaan, is in het licht van de brief van de behandelaar bezien onvoldoende voor de conclusie dat geen reëel en bewezen risico bestaat op een aanzienlijke en onomkeerbare achteruitgang van haar gezondheidssituatie bij een overdracht aan Frankrijk. Voor zover de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft bedoeld te betogen dat uit de brief van de behandelaar van de vreemdeling blijkt van een hoog suïciderisico maar daaruit niet blijkt dat zij daadwerkelijk suïcide zal plegen, wordt overwogen dat nooit met zekerheid valt vast te stellen of een asielzoeker uitvoering zal geven aan suïcidale gedachten. Het risico dat dit zich voordoet kan slechts worden ingeschat. Die inschatting vergt bovendien een medische beoordeling die de staatssecretaris niet zelfstandig kan maken.
7.2. Dat - zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht - de door de vreemdeling overgelegde medische stukken kort voor de overdracht aan Frankrijk alsnog zullen worden beoordeeld om te bezien of en zo ja, hoe de vreemdeling kan worden overgedragen, volstaat niet. Hoewel hij zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vraag of de vreemdeling kan worden overgedragen vraagt om een actuele beoordeling van haar gezondheidstoestand, kan hij niet worden gevolgd in zijn betoog dat dit, nu de overdracht aan Frankrijk na het nemen van het overdrachtsbesluit nog maanden kan duren, slechts daags voor de overdracht kan worden beoordeeld. Daartoe zij allereerst overwogen dat niet valt in te zien waarom de gezondheidstoestand van de vreemdeling niet ook bij het nemen van het overdrachtsbesluit kan worden beoordeeld. Vervolgens wordt overwogen dat de procedure over het overdrachtsbesluit voor de feitelijke overdracht aan Frankrijk reeds zal zijn afgerond, zodat daartegen geen rechtsmiddelen meer openstaan. In die situatie kan de vreemdeling het besluit van de staatssecretaris om haar ondanks haar gezondheidstoestand aan Frankrijk over te dragen en de vraag of de eventuele door hem te nemen concrete voorzorgsmaatregelen volstaan, niet meer laten beoordelen binnen die procedure, maar slechts in een procedure over de feitelijke overdracht. Dit is niet in overeenstemming met het arrest C.K., waarin het Hof de nadruk heeft gelegd op het uit artikel 27 van Pro de Dublinverordening voortvloeiende recht op een doeltreffende voorziening in rechte tegen het overdrachtsbesluit. Laat de overdracht aan Frankrijk na het nemen van dat besluit nog enige tijd op zich wachten en wijzigt de gezondheidstoestand van de vreemdeling, dan zal de staatssecretaris de situatie - in overeenstemming met punt 84 van het arrest C.K. - opnieuw moeten (laten) beoordelen voordat de overdracht kan plaatsvinden.
7.3. De grief faalt.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat de staatssecretaris, zoals de rechtbank reeds terecht heeft overwogen, ten onrechte zonder nadere motivering vast heeft gehouden aan het besluit van 30 juni 2016. De staatssecretaris moet dus een nieuw besluit nemen op de aanvraag van de vreemdeling. Wanneer hij besluit de aanvraag opnieuw niet in behandeling te nemen krachtens artikel 30, eerste lid, van de Vw 2000, moet hij beoordelen of uit de door de vreemdeling overgelegde stukken van haar behandelaar volgt dat haar overdracht aan Frankrijk leidt tot een schending van artikel 4 van Pro het EU Handvest en, indien nodig, welke concrete voorzorgsmaatregelen hij zal treffen om een dergelijke schending te voorkomen. Indien de feitelijke overdracht van de vreemdeling aan Frankrijk na een nieuw overdrachtsbesluit enige tijd op zich laat wachten en er wijzigingen plaatsvinden in haar gezondheidstoestand, moet hij deze opnieuw (laten) beoordelen voor de overdracht wordt uitgevoerd.
9. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
w.g. Verheij w.g. Annen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2017
765.