Uitspraak
200908205/1/V2.
Datum uitspraak: 29 september 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Dordrecht, (hierna: de rechtbank) van 29 september 2009 in zaak nr. 08/41378 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2006 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 18 november 2008 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 29 september 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 26 oktober 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2010, waar de minister van Justitie (hierna: de minister), vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E. Köse en mr. A. Durmus, advocaten te Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 12 september 1963 is een overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de Gemeenschap) en de Republiek Turkije, namens die Gemeenschap gesloten. De overeenkomst is goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap (hierna: de Raad) van 23 december 1963 (PB 1964, 217).
Op 23 november 1970 is een Aanvullend Protocol ondertekend en namens de Gemeenschap gesloten. Het is goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293).
Voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden is het protocol op 1 januari 1973 in werking getreden.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van dit protocol voeren de overeenkomstsluitende partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (hierna: de standstill-bepaling).
Ingevolge artikel 13 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd, indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen of met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, onder een beperking, verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige, worden verleend aan de vreemdeling, die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van de minister van Justitie een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
2.2. In zijn grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit onvoldoende is gemotiveerd dat de afwijzing van de aanvraag niet in strijd is met de standstill-bepaling. Daartoe heeft de rechtbank ten onrechte redengevend geacht dat de vreemdeling met het overleggen van de brief van de minister van Economische Zaken aan de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 19 mei 2009 aannemelijk heeft gemaakt dat het, als gevolg van de gewijzigde invulling van het criterium "wezenlijk Nederlands belang" in de adviespraktijk van die minister, op grond waarvan de minister van Justitie beoordeelt of is voldaan aan artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000, voor Turkse vreemdelingen moeilijker is geworden te worden toegelaten voor het verrichten van arbeid als zelfstandige dan op 1 januari 1973, toen sprake was van een aanmoedigingsbeleid, en dat die gewijzigde invulling feitelijk neerkomt op een aanscherping van het toelatingsbeleid.
De staatssecretaris betoogt in dit verband dat reeds op 1 januari 1973 advies werd gevraagd bij de minister van Economische Zaken en dat in die advisering steeds doorslaggevend is geweest de bijdrage die een vreemdeling met zijn activiteiten aan de Nederlandse economie levert. Een dergelijke beoordeling kan niet los worden gezien van de economische situatie op een bepaald moment. Daartoe verwijst hij naar de uitspraken van de Afdeling van 11 maart 2004 en 20 mei 2005 in zaken nrs. 200307900/1 en 200410256/1 (JV 2004/189 en JV 2005/261), waarin voldoende aannemelijk is geacht dat op 1 januari 1973 reeds de eis werd gesteld dat de betrokken vreemdeling met zijn beoogde activiteit een wezenlijk Nederlands belang dient. Voor zover sinds 1 januari 1973 iets is veranderd, is dit slechts het gevolg van gewijzigde economische omstandigheden. De rechtbank had dan ook dienen te concluderen dat de wijzigingen in het beleid na de inwerkingtreding van de standstill-bepaling geen aanscherpingen in strijd met die bepaling zijn, maar slechts invulling geven aan een flexibel criterium dat wordt ingevuld aan de hand van de heersende economische situatie. Ook de omstandigheid dat op 1 januari 1973 geen beoordeling plaatsvond van de hoogwaardige kennisinbreng en het innovatieve vermogen dient te worden geplaatst in het kader van wisselende economische omstandigheden, aldus de staatssecretaris.
2.2.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof; arrest van 11 mei 2000 in zaak nr. C-37/98, Savas tegen Secretary of State for the Home Department, punten 69 tot en met 71; arrest van 21 oktober 2003 in zaak nr. C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a. en Sahin, punten 66 en 117; arrest van 20 september 2007 in zaak nr. C-16/05, Tum & Dari tegen Secretary of State for the Home Department, punt 53, alle www.curia.europa.eu) moet een standstill-bepaling als die in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol aldus worden opgevat dat zij de invoering van alle nieuwe maatregelen verbiedt die tot doel of tot gevolg zouden hebben de vestiging van Turkse staatsburgers in een lidstaat te onderwerpen aan restrictievere voorwaarden dan die welke voortvloeien uit de regels die op de datum van inwerkingtreding van het aanvullend protocol voor de betrokken lidstaat golden.
Voorts heeft het Hof in het arrest van 21 januari 2010 (zaak nr. C-546/07, Europese Commissie tegen de Bondsrepubliek Duitsland; www.curia.europa.eu) punt 65, overwogen dat geen sprake is van het stellen van strengere voorwaarden, en daarmee van strijd met een standstill-bepaling, indien een criterium waarvan de bewoordingen dezelfde zijn gebleven wordt toegepast op een gewijzigde feitelijke situatie en dus niet een verslechtering van de juridische situatie of de bestuurspraktijk inhoudt, en slechts die gewijzigde feitelijke situatie tot een andere uitkomst leidt dan het geval zou zijn geweest ten tijde van de inwerkingtreding van de standstill-bepaling.
Tevens volgt uit voormelde arresten dat onder een aanscherping in de zin van een standstill-bepaling iedere verslechtering van de juridische situatie, alsmede iedere wijziging in ongunstige zin van beleidsregels, dient te worden verstaan.
2.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200409217/1-A; www.raadvanstate.nl), dient voor de vraag of zich een nieuwe beperking in de zin van de standstill-bepaling voordoet, rekening te worden gehouden met de door de daartoe bevoegde nationale rechterlijke instantie gegeven uitleg van de op 1 januari 1973 geldende wettelijke voorschriften. Met die uitleg wordt de betekenis en strekking vastgesteld van de wettelijke voorschriften zoals deze sedert het tijdstip van de inwerkingtreding daarvan moeten of hadden moeten worden verstaan en toegepast. Dat die uitleg na 1 januari 1973 heeft plaatsgevonden, betekent niet dat deze voor de toepassing van de standstill-bepaling niet relevant is.
In voormelde uitspraken van 11 maart 2004 en 20 mei 2005 heeft de Afdeling overwogen dat de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat reeds op 1 januari 1973 vreemdelingen slechts voor toelating op grond van het verrichten van arbeid als zelfstandige in aanmerking kwamen indien met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang werd gediend. Voorts heeft die minister voldoende aannemelijk gemaakt dat een wezenlijk Nederlands belang destijds slechts aanwezig werd geacht indien een vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage aan de Nederlandse economie leverde. Van een dergelijke bijdrage was slechts sprake, indien de betreffende activiteit in een behoefte voorzag en geen negatieve invloed had op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie.
Voorts heeft de Afdeling in navolging van het Hof eerder overwogen (uitspraak van 24 juli 2009 in zaak nr. 200803358/1/V3; www.raadvanstate.nl) dat nieuwe beperkingen als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol ook in beleidsregels als vervat in de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) gelegen kunnen zijn.
2.2.3. De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, in de brief van de minister van Economische Zaken aan de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 19 mei 2009, geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen over de inhoud van het criterium wezenlijk Nederlands belang zoals dat op 1 januari 1973 werd gehanteerd. Dat het op 1 januari 1973 gevoerde beleid in de brief wordt aangeduid als een aanmoedigingsbeleid doet niet af aan de overweging van de Afdeling in voormelde uitspraken dat ook toen reeds sprake moest zijn van een positieve bijdrage aan de Nederlandse economie door middel van een bedrijfsactiviteit die in een behoefte voorzag en geen negatieve invloed had op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie. De in de grief vervatte klacht is in zoverre dan ook terecht voorgedragen, maar de grief kan gelet op het volgende niet leiden tot het daarmee beoogde doel.
2.3. Bij het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2007/39, is met ingang van 4 januari 2008, voor zover hier van belang, paragraaf B5/7.3.1 van de Vc 2000 ingevoerd. Deze paragraaf, geldig ten tijde van het besluit op bezwaar van 18 november 2008, vermeldt dat met het oog op het werven van hooggekwalificeerde vreemdelingen die een gevraagde hoogwaardige kennisbijdrage aan onze economie kunnen leveren in de vorm van zelfstandig ondernemerschap, een puntensysteem is ontwikkeld dat de toelating van deze categorie beter mogelijk moet maken. Het puntensysteem vormt de basis voor het advies dat de minister van Economische Zaken aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst geeft over de ‘wezenlijke bijdrage’ van een vreemdeling voor het land.
In hoofdlijnen kent het puntensysteem voor de indeling en weging van kwaliteiten en capaciteiten drie onderdelen, te weten:
a. Persoonlijke ervaring;
b. Ondernemingsplan;
c. Toegevoegde waarde.
Totaal is voor de onderdelen gezamenlijk (a, b en c opgeteld) 300 punten te behalen terwijl tenminste 90 punten zijn vereist (met een minimum van 30 punten per onderdeel) voor een positief advies.
2.3.1. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 1 mei 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 29 696, nr. 3) heeft de minister van Economische Zaken aangegeven dat het puntensysteem er op is gericht belemmeringen voor kennismigranten om zich als zelfstandige in Nederland te vestigen weg te nemen. Met de nieuw geformuleerde criteria wordt een tweeledig doel gediend, namelijk het transparanter en objectiever maken van de toelatingsprocedure voor vreemdelingen die arbeid als zelfstandige wensen te verrichten en het verkrijgen van een beter inzicht in de economische potentie van de betrokken vreemdeling. Daarnaast heeft hij in die brief nader toegelicht welke aspecten een rol spelen bij de beoordeling of een vreemdeling heeft voldaan aan de in 2.3. vermelde onderdelen:
a. Persoonlijke ervaring: opleiding, ondernemerschapservaring, werkervaring, inkomen en ervaring met Nederland;
b. Ondernemingsplan: marktpotentie, organisatie en financiering;
c. Toegevoegde waarde voor Nederland: innovativiteit, arbeidscreatie en investeringen.
Voorts vermeldt die brief, voor zover hier van belang, dat voormelde elementen van het puntensysteem aangeven welke waarde een vreemdeling kan hebben voor de Nederlandse kenniseconomie en hoe groot het risico is dat hij een beroep op de sociale zekerheid zal doen. Als een vreemdeling voldoende punten verzamelt, kan hij worden toegelaten, omdat daarmee de innovatieve waarde van zijn beoogde activiteiten is gewaarborgd.
2.3.2. Uit de brief van de minister van Economische Zaken van 1 mei 2006 volgt dat sprake is van een beleidsmatige keuze om middels het puntensysteem, anders dan voorheen het geval was, de toelating van vreemdelingen die verblijf zoeken als zelfstandige in belangrijke mate te concentreren op en te beperken tot hooggekwalificeerde vreemdelingen die van waarde zijn voor de Nederlandse kenniseconomie. Uit voormeld arrest van het Hof van 21 januari 2010, alsmede uit de in 2.2.2. genoemde uitspraken van de Afdeling, volgt dat de standstill-bepaling niet vereist dat aanvragen van Turkse vreemdelingen dienen te worden beoordeeld alsof het 1 januari 1973 is, maar wel dat deze beoordeeld dienen te worden met toepassing van het destijds geldende criterium. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat niet voldoende aannemelijk is gemaakt dat aspecten als de hoogwaardigheid van kennisinbreng en het innovatieve vermogen van de betrokken vreemdeling, die in het puntensysteem mede ten grondslag liggen aan het advies van de minister van Economische Zaken, reeds onderdeel uitmaakten van het op 1 januari 1973 gehanteerde criterium wezenlijk Nederlands belang, zoals weergegeven in 2.2.2. Datzelfde geldt voor de aspecten die volgens de minister van Economische Zaken in voormelde brief bijdragen aan het onderdeel "toegevoegde waarde voor Nederland". Dit is door de minister in hoger beroep niet bestreden. Nu de minister ter zitting voorts heeft aangegeven dat een negatief advies van de minister van Economische Zaken in de besluitvorming over de aanvraag altijd wordt gevolgd, worden daarmee voorwaarden voor toelating gesteld die op 1 januari 1973 niet werden gesteld en die het voor Turkse vreemdelingen die bedrijfsmatige activiteiten beogen die niet direct als bijdrage aan de Nederlandse kenniseconomie kunnen worden aangemerkt moeilijker maken in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige. In zoverre is dan ook sprake van een wijziging van de betrokken beleidsregel in ongunstige zin. Gelet op voormeld arrest van het Hof van 21 januari 2010 moet toepassing van het in 2.3.1. weergegeven beleid ten aanzien van voormelde categorie Turkse vreemdelingen derhalve in strijd met artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol worden geacht. Het betoog van de minister ter zitting dat van strijd met de standstill-bepaling geen sprake is, omdat de inhoud van het criterium wezenlijk Nederlands belang per definitie afhankelijk is van de heersende economische situatie, kan, in het licht van dat arrest niet worden gevolgd. Anders dan in dat arrest is immers niet slechts sprake van een wijziging in de feitelijke economische situatie, die bij toetsing aan het gehanteerde criterium tot een andere uitkomst leidt, doch van gewijzigde beleidsregels met nieuwe beperkende voorwaarden, waarmee het criterium dat wordt toegepast voor de beoordeling van aanvragen van Turkse vreemdelingen die verblijf als zelfstandige beogen is verscherpt.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het besluit van 18 november 2008, voor zover de aanvraag van de vreemdeling daarin is afgewezen onder verwijzing naar het volgens paragraaf B5/7.3.1 van de Vc 2000 tot stand gekomen advies van de minister van Economische Zaken, ondeugdelijk is gemotiveerd. De grief faalt.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
2.5. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Justitie een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Verbeek
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2010
574.
Verzonden: 29 september 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser