Uitspraak
201702148/1/A3.
Datum uitspraak: 21 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 februari 2017 in zaak nr. 16/3941 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij drie afzonderlijke besluiten van 18 december 2015 heeft het college de drie afzonderlijke verzoeken van [wederpartij] om hem op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) informatie te verstrekken buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 3 mei 2016 heeft het college het door [wederpartij] tegen voornoemde besluiten gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 16 februari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 mei 2016 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 5 februari 2018 aan de orde gesteld.
Overwegingen
De Wob-verzoeken
1. [wederpartij] heeft bij e-mail van 27 september 2015 bij het college een Wob-verzoek ingediend. In het Wob-verzoek staat het volgende vermeld:
"Graag ontvang ik alle info die betrekking heeft op een mogelijke samenwerking tussen Amsterdam en Tel Aviv, inclusief alle info die daarover beschikbaar is bij andere overheidsorganen zoals BuZa, de ambassade etc. En het gaat dus ook om geluidsopnames, foto's, video etc. Minus uiteraard de info die ik al ontvangen heb. Ik ontvang graag alle, en indien niet mogelijk, zoveel mogelijk info voor 9 oktober, zodat we beter onze oppositie tegen de samenwerking kunnen vormgeven zodra de plannen bekend zijn. Wellicht kunnen we er direct een doorlopend WOB-verzoek van maken. Kortom, dat jullie direct alles transparant maken wat jullie doen. Dit doorlopend WOB-verzoek kan eindigen als er vrede is of zodra jullie je scharen achter de boycot van Israël. Zullen we dat laatste afspreken? Elke keer nieuwe WOB-verzoeken is ook zo'n gedoe..."
[wederpartij] heeft vervolgens bij e-mail van 10 november 2015 opnieuw een Wob-verzoek bij het college ingediend. In het Wob-verzoek staat het volgende vermeld: "Met een beroep op de wet openbaarheid bestuur, verzoek ik jullie (zowel gemeente als politie) om mij alle informatie te verschaffen over beide kristallnachtherdenkingen. Ik wens alle informatie te ontvangen die maar enigszins betrekking heeft op deze herdenkingen."
[wederpartij] heeft op dezelfde dag nog een Wob-verzoek bij het college ingediend. In het Wob-verzoek staat het volgende vermeld: "Met een beroep op de wet openbaarheid bestuur, verzoek ik jullie mij alle info te doen toekomen over de (geplande) samenwerking met Tel Aviv vanaf 28 september (einde datum vorige WOB verzoek) tot en met heden."
Besluitvorming college
2. Het college heeft de verzoeken van [wederpartij] bij drie afzonderlijke besluiten van 18 december 2015 wegens misbruik van recht buiten behandeling gesteld. Het college heeft daaraan onder meer ten grondslag gelegd dat de beantwoording van alle door [wederpartij] verzonden e-mails, brieven en verzoeken een onevenredig beslag op de ambtelijke capaciteit legt. In dat verband heeft het college erop gewezen dat [wederpartij] in een periode van vier maanden de gemeente vele e-mails en Wob-verzoeken heeft gestuurd over verschillende onderwerpen. Volgens het college dienen de Wob-verzoeken en e-mails geen doel en betreft het een herhaling van zetten. Ook wijst het college op een e-mail waarin [wederpartij] dreigt met een Wob-verzoek om onder de kosten van een parkeerovertreding uit te komen.
Het college heeft in het besluit op bezwaar van 3 mei 2016 het door [wederpartij] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk verklaard.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat in dit geval sprake is van een zodanig evidente aanwending van bevoegdheden zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van deze bevoegdheden, in dit geval blijk geeft van kwade trouw. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat [wederpartij] een politiek activist is en dat politiek activisme, mits dit binnen bepaalde grenzen blijft, een waardevol en noodzakelijk verschijnsel is in een democratische rechtstaat. Dat [wederpartij] activistische bedoelingen heeft met de middels de Wob verkregen informatie wil volgens de rechtbank nog niet zeggen dat hij te kwader trouw handelt. Volgens de rechtbank heeft [wederpartij] onweersproken gesteld dat de door hem ontvangen informatie onder meer door nieuwszender AT5 is gebruikt en dat de website "Joop" zijn informatie heeft verwerkt in een artikel. Hiermee is volgens de rechtbank voldaan aan het door de Wob beoogde doel. De rechtbank heeft verder overwogen dat het Wob-verzoek van 27 september 2015 op zichzelf niet representatief genoeg is om te spreken van ongeoorloofde druk of kwade trouw. De aanzienlijke hoeveelheid e-mails, die volgens het college ongeveer 600 bedraagt, alsmede de grote aantallen sms-berichten aan behandelend ambtenaren geven volgens de rechtbank evenmin aanleiding tot een ander oordeel. Daartoe is van belang dat partijen het eens zijn dat deze berichten hinderlijk zijn, maar niet beantwoord hoeven te worden. De conclusie is dan ook dat geen sprake is van misbruik van recht, aldus de rechtbank.
Hogerberoepsgronden
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot die conclusie is gekomen. Het voert daartoe aan dat de rechtbank zich ten onrechte heeft beperkt tot de onder overweging 1 genoemde Wob-verzoeken. Volgens het college dienen alle feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang te worden bezien. Het college wijst erop dat [wederpartij] tijdens de zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat hij de vele e-mailberichten, sms-berichten en Wob-verzoeken uitsluitend gebruikt om politieke druk op de gemeente uit te oefenen om de samenwerking met Tel Aviv stop te zetten. Volgens het college is de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen hier niet voor bedoeld. In dat verband wijst het college erop dat niet gebleken is dat de verstrekte informatie daadwerkelijk is gebruikt.
4.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge artikel 15 van Pro hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing Pro buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
4.2. [wederpartij] heeft in korte tijd veertien Wob-verzoeken bij het college ingediend. Behalve deze Wob-verzoeken heeft [wederpartij], zoals door het college onbetwist is gesteld, vanaf medio 2015 tot mei 2016 ongeveer 600 e-mails en tientallen Sms-berichten aan ambtenaren van de gemeente gezonden. Ter zitting van de rechtbank heeft [wederpartij] verklaard dat hij in eerste instantie op goede voet stond met de gemeente, maar dat de verstandhouding vervolgens volledig is geëscaleerd. Ter zitting van de rechtbank is aan [wederpartij] gevraagd wat hij met de door hem verzochte informatie wil doen. Hij heeft verklaard dat hij als activist druk wil uitoefenen op de gemeente door ze te spammen en te overspoelen met informatie en dat het zijn bedoeling is om met zijn Wob-verzoeken en de vele e-mails en Sms-berichten de gemeente te frustreren. Uit deze verklaringen van [wederpartij] blijkt niet dat het hem er daadwerkelijk om te doen is de verzochte informatie te verkrijgen, maar dat hij erop uit is de gemeente te frustreren. De Afdeling vindt hiervoor bevestiging in de handelwijze van [wederpartij]. Zo kan uit de bewoordingen van zijn Wob-verzoek van 27 september 2015, zoals weergegeven onder 1, worden opgemaakt dat hij, ongeacht de informatie die hij zal ontvangen, zal doorgaan met het indienen van Wob-verzoeken totdat de gemeente zich schaart achter de boycot van Israël. Dat het [wederpartij] niet te doen is om de verzochte informatie te verkrijgen, blijkt ook uit de omstandigheid dat hij niet heeft gereageerd op verzoeken van het college om zijn Wob-verzoeken te specificeren. Voorts is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet gebleken dat de verzochte informatie, die op zichzelf beschouwd voorwerp kan zijn van een Wob-verzoek, door [wederpartij] daadwerkelijk is gebruikt om zijn politiek activisme vorm te geven. Verder heeft [wederpartij] bij brief van 31 januari 2018 het college medegedeeld dat hij zijn Wob-verzoek van 27 september 2015 en de twee Wob-verzoeken van 10 november 2015 intrekt en dat hij op een andere manier de overheid en het systeem zal bestrijden teneinde tot een ander systeem te komen.
Nu uit de hiervoor weergegeven verklaringen en handelwijze van [wederpartij] blijkt dat met het indienen van de Wob-verzoeken niet is beoogd om kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie, maar louter om de gemeente te frustreren, is de Afdeling van oordeel dat de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen evident is aangewend met een ander doel, zodanig dat dit blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft [wederpartij] misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Het college heeft de Wob-verzoeken van [wederpartij] dan ook terecht wegens misbruik van recht buiten behandeling gesteld. De rechtbank heeft het vorenstaande ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 februari 2017 in zaak nr. 16/3941;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Soffner
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
818.