Uitspraak
201902196/1/V2.
Datum uitspraak: 5 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 14 maart 2019 in zaak nr. NL18.13856 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juli 2018 heeft de staatssecretaris, voor zover nu van belang, een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 14 maart 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de vreemdeling en de staatssecretaris zich nader uitgelaten.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met de zaak ECLI:NL:RVS:2019:2987 ter zitting behandeld op 8 juli 2019, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. T. Bruinsma, advocaat te Lemmer, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en mr. R.A. Visser zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft een opvolgende asielaanvraag ingediend. Het besluit op die aanvraag is namens de staatssecretaris genomen door de medewerker van de Immigratie en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) die de vreemdeling heeft gehoord en ook het voornemen heeft uitgebracht. De vreemdeling betoogt dat hiermee de objectiviteit van de besluitvorming in het geding is en dat de staatssecretaris hierdoor in strijd met het zogenoemde vierogenbeginsel heeft gehandeld.
2. De Afdeling zal in deze uitspraak eerst de vraag beantwoorden wat onder het vierogenbeginsel wordt verstaan. Vervolgens zal zij ingaan op de vraag of, en zo ja in hoeverre, de staatssecretaris in asielzaken verplicht is het vierogenbeginsel toe te passen.
3. Bij de Afdeling zijn andere zaken aanhangig waarin vergelijkbare vragen spelen als in deze zaak. Daarin zal in veel gevallen met een verwijzing naar deze uitspraak worden beslist, al dan niet met toepassing van artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Dat laatste kan omdat deze uitspraak de beantwoording bevat van de vragen die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven.
Het begrip 'vierogenbeginsel'
4. Mede gelet op wat partijen ter zitting naar voren hebben gebracht, legt de Afdeling het vierogenbeginsel in die zin uit dat minimaal twee medewerkers van de IND kenbaar worden betrokken bij het horen van de vreemdeling, het uitbrengen van het voornemen en het nemen van het besluit. Hierbij neemt in ieder geval de persoon die het voornemen heeft uitgebracht niet ook het besluit. Bij de beoordeling van geschillen waarin het vierogenbeginsel speelt, zal de Afdeling deze uitleg als uitgangspunt nemen.
Grief
5. In zijn enige grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in deze zaak het afnemen van het gehoor, het uitbrengen van het voornemen en het nemen van het besluit door dezelfde persoon niet in strijd is met de wet of het zorgvuldigheidsbeginsel. De vreemdeling voert aan dat de rechtbank hiermee de strekking van de brief 'De geloofwaardigheid van bekeerlingen en lhbti's' van 4 juli 2018 van de staatssecretaris aan de voorzitter van de Tweede Kamer (hierna: de brief van 4 juli 2018) niet heeft onderkend. Daaruit leidt hij af dat de staatssecretaris het vierogenbeginsel een belangrijk uitgangspunt vindt waarvan alleen wordt afgeweken wanneer het om zeer eenvoudige zaken gaat.
6. Voorafgaand aan de zitting heeft de vreemdeling op enkele door de Afdeling gestelde vragen gereageerd. In deze reactie en de nadere toelichting ter zitting, heeft de vreemdeling zich op het standpunt gesteld dat het vierogenbeginsel voortvloeit uit de Procedurerichtlijn en uit het zorgvuldigheidsbeginsel. Onder punt 17 van de preambule en in artikel 10, derde lid, aanhef en onder a, van de Procedurerichtlijn staat namelijk dat het onderzoek naar en de beslissing over aanvragen individueel, objectief en onpartijdig moeten worden verricht. Volgens de vreemdeling vereist de zorgvuldigheid dat, in ieder geval wanneer een vreemdeling een zienswijze heeft uitgebracht in een ingewikkelde zaak, niet dezelfde medewerker van de IND het voornemen uitbrengt en het besluit neemt. Het is immers lastig om in het besluit van een in het voornemen ingenomen standpunt terug te komen. Het standaard betrekken van ten minste één extra medewerker bij het besluitvormingsproces zou de zorgvuldigheid daarom ten goede komen. Dit is volgens de vreemdeling belangrijker dan de snelheid van een procedure. De vreemdeling heeft verder aangevoerd dat kenbaar moet zijn dat de medewerker een collega in het proces heeft betrokken, zodat controleerbaar is of aan het vierogenbeginsel is voldaan.
Standpunt staatssecretaris
7. De staatssecretaris heeft in zijn schriftelijke reactie op door de Afdeling gestelde vragen toegelicht dat per 1 juli 2010 'het systeem van zaaksverantwoordelijkheid' is ingevoerd. Dit betekent dat één medewerker in beginsel verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag vanaf het moment van indiening tot aan het nemen van een besluit. Dit heeft onder meer als doel het sneller afhandelen van asielaanvragen. De vreemdeling wordt gehoord door de persoon die ook het voornemen uitbrengt en het besluit neemt, tenzij dit niet kan. In sommige gevallen wordt de vreemdeling in verband met de beschikbaarheid van medewerkers door een andere medewerker gehoord dan de medewerker die het voornemen uitbrengt en het besluit neemt. Dit gebeurt vooral in Dublinzaken of bij asielaanvragen van vreemdelingen uit veilige landen of vreemdelingen aan wie al in een ander land een asielstatus is toegekend. Het komt ook voor dat de beschikbaarheid van medewerkers ertoe leidt dat het besluit door een andere medewerker wordt genomen dan de medewerker die de vreemdeling heeft gehoord en het voornemen heeft uitgebracht. Dit gebeurt bijvoorbeeld vaker bij asielaanvragen die worden behandeld in de algemene asielprocedure.
7.1. De staatssecretaris ziet geen aanleiding om de hiervoor beschreven werkwijze aan te passen. Hij heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat er geen wettelijke bepaling, rechtsbeginsel of intern beleid is waaruit voortvloeit dat hij gehouden is het vierogenbeginsel in alle asielzaken toe te passen. Dit zou ook een aanzienlijk beslag leggen op de personele capaciteit van de IND en afbreuk doen aan de gewenste snelheid in de afhandeling van asielaanvragen. Ook heeft het in alle gevallen toepassen van het vierogenbeginsel weinig toegevoegde waarde, omdat dit niet per definitie tot een betere besluitvorming leidt. Daarnaast zijn niet alle zaken zodanig ingewikkeld dat het betrekken van een extra medewerker meerwaarde heeft.
Het toepassen van het vierogenbeginsel op bepaalde categorieën asielzaken, is volgens de staatssecretaris ook niet wenselijk. In iedere categorie zaken komen immers zowel eenvoudige als ingewikkelde zaken voor, aldus de staatssecretaris.
7.2. De staatssecretaris heeft verder toegelicht dat hij heeft gekozen voor andere methoden om de kwaliteit van de besluitvorming in asielzaken te bewaken en te bevorderen. Daarvoor worden in de dagelijkse praktijk verschillende instrumenten ingezet.
Allereerst kan de zaaksverantwoordelijke ervoor kiezen een voorgenomen besluit voor te leggen aan collega's voor intervisie. Dit houdt in dat een zaak uitvoerig wordt besproken tijdens een teamoverleg. Een tweede mogelijkheid is dat de zaaksverantwoordelijke de zaak voorlegt aan een collega voor collegiale toetsing. Dit houdt in dat een ervaren collega wordt gevraagd om het dossier te bestuderen en grondige ondersteuning te bieden bij het opstellen van het besluit. Ook kan de zaaksverantwoordelijke vragen om collegiaal overleg, waarbij hij met een collega over een zaak van gedachten wisselt. Tot slot kan een medewerker, in overleg met een senior collega, vragen voorleggen aan de beleidsafdeling van de IND of, bij meer casuïstische vragen, aan de seniorendesk van de directie Juridische zaken van de IND.
De staatssecretaris heeft erop gewezen dat het uit een oogpunt van efficiency aan de professionaliteit van de medewerkers wordt overgelaten om te bepalen of het betrekken van een collega op één van de bovenstaande manieren noodzakelijk is. De IND kent een uitgebreid opleidings- en scholingsprogramma en medewerkers mogen pas zelfstandig werkzaamheden uitvoeren als zij aan bepaalde eindtermen voldoen.
7.3. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht ter zitting, wordt in de minuut vastgelegd of de zaaksverantwoordelijke één of meer collega's op één van de bovenstaande manieren heeft betrokken in de besluitvorming. In het geval van deze vreemdeling heeft de zaaksverantwoordelijke geen collega betrokken bij de besluitvorming.
7.4. De staatssecretaris heeft er verder nog op gewezen dat als de vreemdeling beroep instelt tegen een besluit ook de betrokken procesvertegenwoordiger van de IND nog de mogelijkheid heeft te bewerkstelligen dat eventuele gebreken in het besluit worden gerepareerd of dat het besluit wordt ingetrokken. Tot slot is volgens de staatssecretaris de rechterlijke toets ook een belangrijke kwaliteitswaarborg. De rechter kan immers toetsen of het besluit rechtmatig is en of dit zorgvuldig tot stand is gekomen.
Beoordeling grief
8. Zoals partijen ter zitting hebben verklaard, is er geen wettelijke bepaling waarin is bepaald dat het in asielzaken niet is toegestaan dat één en dezelfde medewerker van de IND de vreemdeling hoort, het voornemen uitbrengt en het besluit neemt. Ingevolge artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een primair besluit en een besluit op een daartegen gericht bezwaar niet door dezelfde persoon worden genomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, biedt de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit artikel analoog van toepassing is op het uitbrengen van een voornemen en het nemen van een besluit (zie de uitspraak van 14 maart 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9817). Er is geen reden om nu anders te oordelen.
8.1. Anders dan de vreemdeling betoogt, vloeit ook uit de Procedurerichtlijn of het zorgvuldigheidsbeginsel niet voort dat het vierogenbeginsel moet worden toegepast. Onder punt 17 van de preambule en in artikel 10, derde lid, aanhef en onder a, van de Procedurerichtlijn staat dat het onderzoek naar en de beslissing over aanvragen individueel, objectief en onpartijdig moeten worden verricht. Op welke manier dat moet gebeuren, wordt in de richtlijn niet uitgewerkt. Zoals de staatssecretaris terecht heeft aangevoerd, kent de Procedurerichtlijn geen voornemenprocedure zoals de Vw 2000 die kent. Uit de richtlijn volgt ook niet dat het niet is toegestaan dat één en dezelfde persoon de vreemdeling hoort, het voornemen uitbrengt en het besluit neemt. Dat in het besluitvormingsproces objectiviteit en onpartijdigheid moeten worden gegarandeerd, betekent niet dat in alle gevallen ten minste twee medewerkers moeten worden betrokken bij het horen van de vreemdeling, het uitbrengen van het voornemen en het nemen van het besluit. Hetzelfde geldt voor het zorgvuldigheidsbeginsel. Zoals de staatssecretaris terecht aanvoert, kan de zorgvuldigheid op meer manieren worden gediend, bijvoorbeeld op de wijze zoals uiteengezet onder 7.2 tot en met 7.4.
8.2. De staatssecretaris heeft, zoals toegelicht ter zitting, ook geen beleid op grond waarvan hij het vierogenbeginsel in alle asielzaken moet toepassen, dan wel in bepaalde categorieën asielzaken. In de brief van 4 juli 2018 waarop de vreemdeling heeft gewezen, staat alleen dat de staatssecretaris het vierogenbeginsel definieert als het voorleggen van een voorgenomen besluit aan een collega voor intervisie. Uit de brief volgt, anders dan de vreemdeling betoogt, dat de staatssecretaris het in alle asielzaken invoeren van het vierogenbeginsel in, in ieder geval, lhbti- en bekeringszaken niet nodig vindt gelet op de door de IND in de praktijk gehanteerde werkwijze waarbij een medewerker bij twijfel overleg heeft met een collega.
8.3. De door de staatssecretaris gehanteerde werkwijze, waarbij zaaksverantwoordelijkheid als uitgangspunt geldt, is niet in strijd met een wettelijke bepaling of beleid. Hoezeer ook in voorkomend geval het betrekken van een tweede medewerker in het besluitvormingsproces de zorgvuldigheid hiervan ten goede kan komen, er zijn geen nationale- of internationale rechtsregels of rechtsbeginselen waaruit voortvloeit dat de staatssecretaris verplicht is het vierogenbeginsel in alle asielzaken, dan wel in bepaalde categorieën asielzaken, toe te passen.
8.4. De rechtbank heeft gelet op het bovenstaande en anders dan de vreemdeling betoogt, terecht overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omstandigheid dat dezelfde persoon de vreemdeling heeft gehoord, het voornemen heeft uitgebracht en het besluit heeft genomen, niet in strijd is met een wettelijke bepaling of met het zorgvuldigheidsbeginsel.
8.5. De vreemdeling heeft niet betoogd dat het besluitvormingsproces in zijn geval om een andere reden onzorgvuldig is geweest.
8.6. De grief slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
w.g. Van Eck w.g. Yildiz
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2019
594/363-897.