Uitspraak
201807981/1/A2.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Steenbergen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 augustus 2018 in zaak nr. 18/2104 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (voorheen de minister van Infrastructuur en Milieu; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de minister [appellant] een tegemoetkoming in geleden nadeel toegekend van € 28.100,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 20 november 2015.
Bij besluit van 26 februari 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en vergezeld door zijn [echtgenote], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G. Nielen, advocaat te Den Haag, en mr. J.A. Erich, werkzaam bij Rijkswaterstaat, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Sinds 24 december 1996 is de echtgenote van [appellant], samen met [appellant], eigenaar van het perceel dat plaatselijk bekend is als [locatie] te Steenbergen. Op het perceel bevindt zich onder meer een woning.
2. Nadat eerst, in 1998, een tracébesluit was vastgesteld met een andere variant voor de A4 rond Steenbergen, is op 18 februari 2011 het "Tracébesluit A4 Dinteloord-Bergen op Zoom, gedeelte Steenbergen" (hierna ook: het Tracébesluit) vastgesteld, waarbij is gekozen voor een autosnelweg ten westen van de kern Steenbergen tussen de aansluiting Halsteren (A4) en de aansluiting Dinteloord (A4/A29). Dit Tracébesluit is op 3 maart 2011 in werking getreden. Bij uitspraak van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8820, heeft de Afdeling het Tracébesluit van 18 februari 2011 in stand gelaten. Het betrokken gedeelte van de A4 is eind november 2014 in gebruik genomen.
3. Bij formulier van 11 november 2015 heeft [appellant] bij de minister een verzoek om schadevergoeding (nadeelcompensatie) ingediend. Zijn woning ligt door het Tracébesluit vlakbij het nieuwe gedeelte van de A4 en het onderliggende wegennet en dat levert overlast op. Hij stelt dat zijn woning door het Tracébesluit in waarde is verminderd en moeilijk verkoopbaar is geworden.
Wettelijk kader
4. Het verzoek om nadeelcompensatie is gebaseerd op artikel 22 van Pro de Tracéwet. Op het verzoek is de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 van toepassing. De belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Besluitvorming
5. De minister heeft mr. ing. A.C.M.M. van Heesbeen, werkzaam bij Gloudemans B.V., opdracht gegeven om als enig lid van de schadebeoordelingscommissie op grond van artikel 12 van Pro het Tracébesluit een onderzoek in te stellen en advies uit te brengen over het verzoek om nadeelcompensatie. De schadebeoordelingscommissie (hierna: de commissie) heeft op basis van een planologische vergelijking geconcludeerd dat sprake is van een planologische verslechtering die tot schade heeft geleid. Om de hoogte van de schade te bepalen heeft de commissie, met instemming van de minister, ir. C.W.J.M. van der Vleuten van Van der Vleuten Raadgevers gevraagd om het object te taxeren. Deze taxateur heeft op 16 maart 2016 de woning opgenomen en in zijn taxatierapport van 28 september 2017 de waarde van het object per 3 maart 2011, de datum van inwerkingtreding van het Tracébesluit en daarmee de peildatum, en overeenkomstig het bestemmingsplan "Buitengebied Steenbergen" bepaald op € 595.000,00. De waarde van het object op de peildatum en overeenkomstig het Tracébesluit is bepaald op € 555.000,00, dat is € 40.000,00 lager. Met inachtneming van een drempel van 2% van de waarde van het object vóór de planologische mutatie (€ 11.900,00), is de commissie uitgekomen op een bedrag van € 28.100,00 dat voor vergoeding in aanmerking komt. De commissie heeft daarom op 4 oktober 2017 geadviseerd om een schadevergoeding toe te kennen ten bedrage van € 28.100,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 20 november 2015 (de datum van ontvangst van het verzoek). Bij het besluit van 5 oktober 2017, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 26 februari 2018, heeft de minister dit advies volledig overgenomen en [appellant] een bedrag toegekend van € 28.100,00 (te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 20 november 2015) ter tegemoetkoming in het geleden nadeel. Omdat [appellant] het met de hoogte van de nadeelcompensatie niet eens is, heeft hij beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
Bevoegdheid Afdeling en conclusie in het hoger beroep
6. [appellant] betoogt in hoger beroep, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2621, terecht dat de wetgever in artikel 8:6, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 2 van Pro bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb; deze bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak), de bevoegdheid van de rechtbank om in eerste aanleg te oordelen over een beroep tegen een besluit dat betrekking heeft op de Tracéwet uitdrukkelijk heeft uitgesloten (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2764). De rechtbank had zich derhalve onbevoegd moeten verklaren om van het tegen het besluit van 26 februari 2018 ingestelde beroep kennis te nemen en had het beroepschrift ter behandeling moeten doorzenden aan de Afdeling ter beslechting van het geschil in eerste en enige aanleg. Dit betekent dat het hoger beroep gegrond is en de uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd.
7. De Afdeling zal het beroep van [appellant] hierna behandelen en daarbij tevens het in hoger beroep aangevoerde betrekken.
Het beroep
8. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de commissie zich bij haar advisering mocht baseren op het taxatierapport van Van der Vleuten en of de minister vervolgens bij zijn besluitvorming het advies van de commissie mocht overnemen.
Uitgangspunt
9. Volgens vaste rechtspraak (zie overweging 8.3 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) mag een bestuursorgaan, indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is uitgelegd welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Dit uitgangspunt geldt ook voor het besluit op het verzoek om nadeelcompensatie van [appellant].
Betoog van [appellant]
10. [appellant] betoogt dat hij voldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de in het advies van 4 oktober 2017 opgenomen taxatie naar voren heeft gebracht. Hij voert daarbij aan dat het taxatiebureau van Van der Vleuten is gevestigd in Sint-Oedenrode. De taxateur is weliswaar gecertificeerd, maar uit niets blijkt dat hij specifieke kennis heeft van de lokale markt in de regio Steenbergen in 2011 en daaropvolgende jaren. Hij voldoet ook niet aan de Regeling Werkgebied Taxateur die is opgesteld door de Stichting Taxaties en Validaties. Het is ongeloofwaardig dat Van der Vleuten ten tijde van de taxatie, op 16 maart 2016, met terugwerkende kracht kon bepalen wat op de peildatum van 3 maart 2011 de marktwaarde was van de woning aan de [locatie]. [appellant] heeft reeds in zijn reactie op het conceptadvies van de commissie een taxatierapport overgelegd van een registermakelaar/taxateur van kantoor Re/Max te Roosendaal. Die taxateur, die de lokale woningmarkt wel kent, komt op een veel hoger bedrag uit, waardoor het nadeel door de commissie te laag is ingeschat, aldus [appellant]. Verder voert hij aan dat de commissie ten onrechte is voorbijgegaan aan de door hem ingebrachte waardebepalingen in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Woz), waarbij per 2014 een significante waardedaling heeft plaatsgevonden. Gelet op het verschil in waardering en omdat Van der Vleuten kan worden gezien als "huistaxateur" van Rijkswaterstaat en de minister, vraagt [appellant] zich ook af of Van der Vleuten wel onafhankelijk en onpartijdig is.
Beoordeling
11. Dat Van der Vleuten vaker voor de minister taxaties doet in nadeelcompensatiezaken of zitting heeft in commissies die door Rijkswaterstaat of de minister zijn ingesteld, levert op zichzelf nog geen (schijn van) vooringenomenheid op. Ook overigens heeft de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat Van der Vleuten zich in deze zaak niet onafhankelijk en onpartijdig heeft opgesteld. De minister heeft daarnaast terecht geen reden gezien voor twijfel aan de deskundigheid van deze door de commissie ingeschakelde taxateur als zodanig. De enkele omstandigheid dat een taxateur niet in een plaats is gevestigd waar het te taxeren object zich bevindt, betekent niet dat die taxateur niet over de benodigde deskundigheid beschikt om de taxatie uit te voeren (zie de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1205, onder 8.3). Aan de door een privaatrechtelijke stichting vastgestelde Regeling Werkgebied Taxateur komt hier geen betekenis toe. Van der Vleuten heeft tijdens de bezwaarfase in een brief van 19 januari 2018 ter aanvulling op zijn taxatierapport van 28 september 2017 genoegzaam toegelicht dat hij al ruim twintig jaar werkzaam is in de provincie Noord-Brabant en dat hij op zichzelf in staat kan worden geacht op basis van praktijkervaring, deskundigheid en aanwezige marktkennis tot een adequate beoordeling van de zich voordoende waardevermindering te komen.
12. Aan de taxatie van Re/Max komt niet de betekenis toe die [appellant] daaraan hecht. Het taxatierapport van Re/Max van 15 augustus 2012 bevat een algemene waardebepaling van de woning aan de [locatie]. De marktwaarde is daarbij getaxeerd op € 690.000,00, met als waardepeildatum 14 augustus 2012, de datum waarop de woning is opgenomen. Deze datum is niet de peildatum die in deze zaak moet worden gehanteerd. Dat is 3 maart 2011. Het is verder niet voldoende slechts de marktwaarde te taxeren (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1579, onder 4.1). Uit de taxatie blijkt verder niet dat rekening is gehouden met het Tracébesluit en de daardoor veroorzaakte planologische wijzigingen. De taxatie berust niet op een planologische vergelijking. De minister heeft zich - onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2025 - terecht op het standpunt gesteld dat het rapport van Re/Max daarom niet kan worden aangemerkt als een deugdelijke contra-expertise en geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van de taxatie van Van der Vleuten.
13. Bij het vaststellen van de Woz-waarden wordt niet, zoals bij het maken van een planologische vergelijking, gekeken naar de maximale invulling van het planologische regime, maar is vooral de feitelijke situatie bepalend. Dit neemt evenwel niet weg dat onder omstandigheden een nadere motivering kan worden verlangd voor het verschil tussen de in het kader van de planologische schade en de in het kader van de Woz vastgestelde waardebepalingen. Zie onder 4.7 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
13.1. De vraag doet zich voor of de omstandigheden in het geval van [appellant] daartoe aanleiding gaven. [appellant] heeft er vanaf de aanvraag op gewezen dat de Woz-waarde met als peildatum 1 januari 2014 is gesteld op € 352.000,00 en daarmee fors naar beneden is bijgesteld vergeleken met de jaren daarvoor, toen die waarde ongeveer € 500.000,00 was. De commissie heeft zich er in het advies onder 7.4 en 8.2.1 rekenschap van gegeven dat een Woz-taxatie weliswaar een andere methode behelst dan een planschadetaxatie, maar dat bij een aanzienlijk verschil tussen de getaxeerde waarde in het kader van de planschade en de Woz-waarde dit verschil nader gemotiveerd dient te worden. De commissie heeft van belang geacht dat de waardepeildatum van de naar beneden bijgestelde Woz-waarde en de waardepeildatum voor de planschadetaxatie te ver uit elkaar liggen om ze met elkaar te kunnen vergelijken. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] heeft de minister de commissie om een reactie gevraagd. Bij brief van 20 december 2017 heeft de commissie uitgelegd dat betoogd zou kunnen worden dat de verlaging van de Woz-waarde een concreet aanknopingspunt betreft om te twijfelen aan de juistheid van de taxatie van Van der Vleuten. De commissie heeft er in de brief evenwel op gewezen dat de Woz-verlaging heeft plaatsgevonden per 1 januari 2014, bijna drie jaar na de peildatum. De commissie heeft er voorts op gewezen dat in een e-mailbericht door de gemeentelijke Woz-taxateur is aangegeven dat de waardedaling grotendeels het gevolg is van een correctie van 50% op de grondwaarde, waarbij het handelde om een "persoonlijke aanname die nog niet vanuit de markt bevestigd is". De commissie heeft in haar brief uiteengezet dat onduidelijk is op welke wijze de persoonlijke aanname van de Woz-taxateur zich verhoudt tot de modelmatige waardebepaling en welk gedeelte van de waardevermindering het gevolg is van de aanleg van de A4 en van de andere factoren.
13.2. De Afdeling is van oordeel dat de minister zorgvuldig heeft gehandeld door in bezwaar de commissie om een nadere reactie te vragen over - onder meer - de Woz-waarde. Dat neemt niet weg dat de door de commissie in de brief van 20 december 2017 gegeven nadere uitleg naar het oordeel van de Afdeling niet overtuigt, ook indien zij uitgaat van het gegeven dat de verlaging van de Woz-waarde per 1 januari 2014 heeft plaatsgevonden op grond van een persoonlijke aanname van de Woz-taxateur. Daarbij acht de Afdeling van belang dat ook een Woz-taxateur, evenals de taxateur Van der Vleuten, in beginsel geacht mag worden te beschikken over voldoende marktkennis en ervaring om tot een redelijke inschatting van de Woz-waarde te komen en dat in dit geval niet is gebleken dat de aanzienlijke verlaging van de Woz-waarde per 1 januari 2014 verband heeft gehouden met andere factoren dan de ingebruikname van de A4 in 2014. Daarnaast hecht de Afdeling betekenis aan de ontwikkeling van de Woz-waarden op de Woz-peildata 1 januari 2015 en 1 januari 2016. Die waarden worden genoemd in paragraaf 7.4 van het advies van de commissie en zijn gepubliceerd op de website www.wozwaardeloket.nl. [appellant] heeft ter zitting onvoldoende weersproken betoogd dat de ten opzichte van de verlaging van de Woz-waarde per 1 oktober 2014 relatief ondergeschikte wijzigingen van die waarde in de daaropvolgende twee jaren het gevolg waren van de markttransacties die in die twee opvolgende jaren hebben plaatsgevonden. De ontwikkeling van de Woz-waarde na 1 januari 2014 bevestigt aldus de juistheid van de eerdere aanname van de Woz-taxateur dat de ingebruikname van de A4 in 2014 heeft geleid tot een aanzienlijke waardedaling van het object, met een bedrag in een orde van grootte van € 150.000,00. De Afdeling is van oordeel dat daarmee aannemelijk is dat er vanaf de ingebruikname van de A4 in 2014 een substantiële en structurele verlaging van de Woz-waarde heeft plaatsgevonden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de verlaging van de Woz-waarde in dit geval een concreet aanknopingspunt oplevert voor twijfel aan de juistheid van de planschadetaxatie en het advies van de commissie.
Conclusie in het beroep
14. Uit het onder 13 tot en met 13.2 overwogene volgt dat [appellant] wordt gevolgd in het betoog dat er voldoende concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de in het advies van 4 oktober 2017 opgenomen taxatie. In het advies en de daarop in bezwaar gegeven toelichting is wat betreft de taxatie niet op inzichtelijke wijze toegelicht welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd. De minister mocht dan ook bij zijn besluitvorming op het verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie in zoverre niet van dat advies uitgaan. Het besluit van 26 februari 2018 berust in zoverre, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, niet op een deugdelijke motivering.
Het vervolg van deze procedure
15. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding de minister op de voet van deze bepaling op te dragen het in deze tussenuitspraak vastgestelde gebrek in het besluit van 26 februari 2018 binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen. Daartoe dient de minister nader advies in te winnen bij de commissie. Bij deze stand van zaken ligt het in de rede dat de commissie een nieuwe taxatie laat verrichten en daarvoor een andere taxateur inschakelt.
16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 26 februari 2018 te herstellen, en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
18.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Tracéwet
Artikel 22
1. Indien een belanghebbende ten gevolge van een Tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, kent Onze Minister hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2. Afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening blijft buiten toepassing voor zover de belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid.
3. Bij regeling van Onze Minister kunnen regels worden gesteld omtrent de indiening en afhandeling van een verzoek om schadevergoeding.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 8.6
1. Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
[…].
Bijlage 2: Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikelen 8:5, 8:6, 8:7, 8:105 en 8:106)
Artikel 2
Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
[…]
Tracéwet
[…].
Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014
Artikel 2 Het Pro recht op schadevergoeding
1. De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
[…]
Artikel 17 Bevoegdheden Pro en verplichtingen
[…]
3. De commissie kan inlichtingen en adviezen inwinnen bij derden. Indien met het verstrekken van inlichtingen, of het verlenen van adviezen door derden kosten gemoeid zijn, oefent de commissie deze bevoegdheid eerst uit na instemming van de minister.
[…].