Uitspraak
201601536/3/V3 en 201601554/3/V3.
Datum uitspraak: 29 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de hieronder genoemde uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 3 februari 2016 in de gedingen tussen
naam vreemdeling Awb-nummer
[vreemdeling 1] 15/2131
[vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] 15/1215
en
de staatssecretaris
Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:347, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht om in een prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de gestelde vragen over de uitleg van artikel 7 van Pro Besluit nr. 2/76 en artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80. De Afdeling heeft daarbij de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en iedere verdere behandeling aangehouden.
Voor het eerdere procesverloop wordt naar de verwijzingsuitspraak verwezen.
Bij arrest van 3 oktober 2019, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tegen A e.a., ECLI:EU:C:2019:823, heeft het Hof de prejudiciële vragen beantwoord.
De vreemdeling en de staatssecretaris hebben op verzoek van de Afdeling schriftelijke zienswijzen gegeven.
Desgevraagd hebben de vreemdelingen verzocht om een hernieuwd onderzoek ter zitting.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 19 februari 2020, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Streef, en de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. D. Schaap, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Bij brief van 10 maart 2020 heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op de door de vreemdelingen ter zitting gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; hierna: de minister) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Partijen hebben toestemming verleend om een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege te laten. Daarop heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Voor de voor de geschillen toepasselijke regelgeving wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak.
Leeswijzer uitspraak
2. Onder 3. tot en met 3.2. wordt de nationale procedure uiteengezet die voorafging aan de procedure van de Afdeling. Onder 4. worden de relevante overwegingen van het arrest geciteerd. Daarna zullen bij grief 2 de gevolgen van het arrest voor deze zaken onder 6. tot en met 8. worden besproken. Onder 10. tot en met 13. worden grief 3 en onder 14. tot en met 18. het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijnen beoordeeld. Tot slot worden onder 19. de beslissingen in beide zaken vermeld.
Nationale procedure
3. Bij een aanvraag tot het verlenen van een mvv is een onderdaan van een derde land, waaronder ook een Turkse onderdaan, bij of krachtens de Vw 2000 verplicht om mee te werken aan het afnemen van biometrische gegevens, die in een centraal bestand worden verwerkt. Deze gegevens kunnen ook aan derden beschikbaar worden gesteld met het oog op rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied.
De vreemdelingen, van Turkse nationaliteit, hebben ieder een aanvraag tot het verlenen van een mvv ingediend en meegewerkt aan het afnemen van biometrische gegevens. De staatssecretaris heeft de aanvragen ingewilligd. De vreemdelingen hebben bezwaar gemaakt tegen het afnemen en verwerken van hun biometrische gegevens. De staatssecretaris heeft elk bezwaar ongegrond verklaard.
3.1. De rechtbank heeft overwogen dat het afnemen en verwerken van hun biometrische gegevens en het aan derden beschikbaar stellen met het oog op rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied een nieuwe beperking is in de zin van artikel 7 van Pro Besluit nr. 2/76 respectievelijk artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80. Ook heeft zij overwogen dat deze nieuwe beperking niet gerechtvaardigd is, omdat zij verder gaat dan nodig is voor het verwezenlijken van het legitieme doel om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te bestrijden.
3.2. De staatssecretaris heeft tegen elk oordeel van de rechtbank een grief gericht. In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling over grief 1 overwogen dat het afnemen en verwerken van biometrische gegevens een nieuwe beperking in de zin van artikel 7 van Pro Besluit nr. 2/76 respectievelijk artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 is, zodat deze grief faalt. De Afdeling heeft vervolgens bij de beoordeling van grief 2 het Hof de vragen voorgelegd of deze nieuwe beperking, onder andere in het licht van de duur van de termijn van bewaring, niet verder gaat dan nodig is voor het verwezenlijken van het legitieme doel om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te bestrijden, of het aan derden beschikbaar stellen van de biometrische gegevens met het oog op rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied een nieuwe beperking is in de zin van deze bepalingen, en zo ja, of deze beperking gerechtvaardigd is.
Het arrest van het Hof
4. In het arrest heeft het Hof als volgt overwogen:
34 Het Hof heeft reeds geoordeeld dat artikel 7 van Pro besluit nr. 2/76 ratione temporis van toepassing is op de nationale maatregelen die zijn ingevoerd in de periode van 20 december 1976 tot en met 30 november 1980, en voorts dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 ratione temporis van toepassing is op de nationale maatregelen die zijn ingevoerd vanaf 1 december 1980, de datum van inwerkingtreding van dat besluit (arrest van 7 augustus 2018, Yön, C-123/17, EU:C:2018:632, punt 48).
35 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling is ingevoerd na de datum waarop besluit nr. 1/80 in Nederland in werking is getreden.
36 Hieruit volgt dat die regeling binnen de temporele werkingssfeer van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 valt, zodat alleen deze laatste bepaling in het kader van het antwoord op de eerste vraag moet worden uitgelegd.
[…]
52 Wat ten derde de vraag betreft of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken, dient te worden nagegaan of daarmee - uit hoofde van het doel om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te bestrijden - geen onevenredige inbreuk wordt gemaakt op het recht op persoonlijke levenssfeer bij de verwerking van persoonsgegevens.
[…]
56 Volgens vaste rechtspraak vereist de bescherming van het grondrecht op eerbiediging van het privéleven op het niveau van de Unie dat de uitzonderingen op de bescherming van de persoonsgegevens en de beperkingen ervan binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven [zie in die zin advies 1/15 (PRN-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 140 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
57 In dit verband zij er in de eerste plaats op gewezen dat de lidstaten ter voorkoming en bestrijding van identiteits- en documentfraude de identiteit die de aanvrager van een machtiging tot voorlopig verblijf opgeeft, moeten verifiëren. Zoals de advocaat-generaal in punt 27 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, vereist deze doelstelling dat men zich er met name van vergewist dat de aanvrager niet al eerder een aanvraag heeft ingediend onder een andere identiteit, door de vingerafdrukken van deze aanvrager te vergelijken met de vingerafdrukken die reeds zijn opgeslagen in een centraal bestand.
58 In de tweede plaats zijn de gegevens waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling betrekking heeft, beperkt tot tien vingerafdrukken en een gezichtsopname. Het afnemen van deze gegevens maakt niet alleen een betrouwbare identificatie van de betrokkene mogelijk, maar heeft ook geen intiem karakter en veroorzaakt geen fysieke of psychische ongemakken voor de betrokkene (zie in die zin arrest van 17 oktober 2013, Schwarz, C-291/12, EU:C:2013:670, punt 48).
[…].
60 In de derde plaats blijkt uit de verwijzingsbeslissing, wat de werkingssfeer van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling betreft, dat deze in wezen van toepassing is op alle onderdanen van derde landen die langer dan 90 dagen in Nederland wensen te verblijven of die illegaal in die lidstaat verblijven.
61 Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat het doel van die regeling, namelijk het voorkomen en bestrijden van identiteits- en documentfraude door onderdanen van derde landen, niet zou kunnen worden bereikt wanneer de toepassing van deze regeling wordt beperkt tot een specifieke categorie onderdanen van derde landen. De werkingssfeer van de in geding zijnde nationale regeling blijkt dus te verzekeren dat het nagestreefde doel daadwerkelijk wordt bereikt.
62 In de vierde plaats blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de biometrische gegevens in het centrale bestand alleen kunnen worden geraadpleegd en gebruikt door de ambtenaren van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het nationale vreemdelingenrecht, zoals het personeel van consulaire en diplomatieke posten, die daartoe naar behoren door de bevoegde minister zijn gemachtigd teneinde de identiteit van onderdanen van derde landen vast te stellen of te verifiëren, voor zover dit nodig is voor de vervulling van hun taak.
63 Ten vijfde en tot slot moet wat de duur van de bewaring van de persoonsgegevens betreft, worden opgemerkt dat de betrokken nationale regeling met name steeds moet beantwoorden aan objectieve criteria die een verband leggen tussen de te bewaren persoonsgegevens en het nagestreefde doel [zie in die zin advies 1/15 (PRN-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 191].
64 In casu bepaalt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling dat de biometrische gegevens in het centrale bestand moeten worden bewaard gedurende een periode van vijf jaar na de afwijzing van de aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf, de datum van vertrek van de betrokkene uit Nederland indien een rechtmatig verblijf is geëindigd, of het aflopen van de geldigheidsduur van een inreisverbod of een ongewenstverklaring. De biometrische gegevens worden onmiddellijk vernietigd in geval van naturalisatie van de onderdaan van een derde land tijdens zijn verblijf in Nederland.
65 In dit verband zij opgemerkt dat in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wetgeving, een verband wordt gelegd tussen de bewaringstermijn van de biometrische gegevens en de doelstelling om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te bestrijden.
66 De bewaring van de biometrische gegevens van onderdanen van derde landen tijdens hun verblijf in Nederland is immers gerechtvaardigd, gelet op de noodzaak om gedurende die periode de identiteit en de rechtmatigheid van het verblijf van dergelijke onderdanen in die lidstaat overeenkomstig de Vreemdelingenwet te verifiëren, met name bij het onderzoek met het oog op een verlenging van een verblijfsvergunning. Bovendien is, zoals de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, een dergelijke bewaringstermijn noodzakelijk om te voorkomen dat aanvragen voor een machtiging tot voorlopig verblijf zouden worden ingediend onder de identiteit van onderdanen van derde landen die legaal in Nederland verblijven.
67 Wat betreft de bewaring van biometrische gegevens van onderdanen van derde landen gedurende een periode van vijf jaar na de afwijzing van hun aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf, na hun vertrek uit Nederland indien een rechtmatig verblijf is geëindigd of na het aflopen van de geldigheidsduur van een jegens hen uitgevaardigd inreisverbod of ongewenstverklaring, zij opgemerkt dat een dergelijke bewaringstermijn met name voorkomt dat onderdanen van derde landen die zich in die situatie bevinden onder een andere identiteit een nieuwe aanvraag indienen.
68 Daartoe is de bewaringstermijn van vijf jaar niet buitensporig in het licht van het doel dat met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling wordt nagestreefd.
69 In die omstandigheden gaat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet verder dan nodig is om het doel van voorkoming en bestrijding van identiteits- en documentfraude te bereiken.
70 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf aan onderdanen van derde landen, waaronder Turkse onderdanen, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat hun biometrische gegevens worden afgenomen, vastgelegd en bewaard in een centraal bestand, een „nieuwe beperking" in de zin van die bepaling vormt. Die beperking wordt echter gerechtvaardigd door het doel om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te bestrijden.
[…].
73 In dat verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de rechtvaardiging van een verzoek om een prejudiciële beslissing niet is gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de werkelijke beslechting van een geschil dat verband houdt met het Unierecht (arrest van 21 december 2016, Tele2 Sverige en Watson e.a., C‑203/15 en C‑698/15, EU:C:2016:970, punt 130 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling in wezen bepaalt dat het beschikbaar stellen van biometrische gegevens van onderdanen van derde landen, waaronder Turkse onderdanen, aan derden met het oog op het opsporen en vervolgen van strafbare feiten alleen is toegestaan wanneer het gaat om strafbare feiten waarvoor een maatregel van voorlopige hechtenis kan worden opgelegd, wanneer op zijn minst het vermoeden bestaat dat een onderdaan van een derde land een dergelijk strafbaar feit heeft gepleegd.
75 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter niet dat A en B ervan verdacht worden een strafbaar feit te hebben gepleegd en dat hun biometrische gegevens aan derden beschikbaar zijn gesteld op grond van artikel 107, leden 5 en 6, van de Vreemdelingenwet. Overigens heeft de Nederlandse regering ter terechtzitting voor het Hof bevestigd dat de biometrische gegevens van A en B niet zijn gebruikt in strafrechtelijke procedures.
76 Derhalve dient de tweede prejudiciële vraag niet-ontvankelijk te worden verklaard.
[…].
77 Aangezien de tweede vraag niet-ontvankelijk is verklaard, behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
Toepassing van het arrest in de hoger beroepen
Inleiding
5. Het Hof heeft onder de punten 34 tot en met 36 van het arrest overwogen dat artikel 7 van Pro Besluit nr. 2/76 van toepassing is op tussen 20 december 1976 en 1 december 1980 ingevoerde nationale maatregelen en dat artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 van toepassing is op vanaf 1 december 1980 ingevoerde nationale maatregelen. De verplichting om bij een aanvraag tot het verlenen van een mvv mee te werken aan het afnemen van biometrische gegevens, die in een centraal bestand worden verwerkt, is na 1 december 1980 ingevoerd. Dit betekent volgens het Hof dat alleen artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 moet worden uitgelegd.
Daarom zal alleen deze laatste bepaling in de beoordeling van grief 2 worden betrokken.
Grief 2
6. In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling onder 10. overwogen dat bij deze grief in geschil is of (1) het afnemen en verwerken van biometrische gegevens in een centraal bestand en (2) de termijn van bewaring in dat bestand verder gaan dan nodig is voor het bereiken van het legitieme doel van het voorkomen en bestrijden van identiteits- en documentfraude. Deze twee punten hebben de aanleiding gevormd voor het stellen van de eerste prejudiciële vraag.
6.1. De vreemdelingen hebben in hun schriftelijke zienswijze niet gereageerd op de overwegingen van het Hof over de rechtvaardiging voor het afnemen en verwerken van biometrische gegevens in een centraal bestand (punten 56 tot en met 62).
Zij hebben wel gereageerd op de overwegingen van het Hof over de rechtvaardiging voor de termijn van bewaring van deze gegevens in dat bestand (punten 63 tot en met 68) en de Afdeling verzocht te beslissen dat op basis van het arrest deze termijn voor vreemdelingen met rechtmatig verblijf in Nederland wordt beperkt tot maximaal vijf jaar.
6.2. Het Hof heeft in haar rechtspraak tot uitgangspunt genomen dat de verwijzende rechter gebonden is aan een in een arrest gegeven uitleg van een bepaling van Unierecht, tenzij de verwijzende rechter van oordeel is dat het arrest niet duidelijk is of dat het noodzakelijk is opnieuw een prejudiciële vraag te stellen (zie onder meer het arrest van 24 juni 1969, Milch-, Fett- und Eierkontor, ECLI:EU:C:1969:27, punt 3, en het arrest van 5 april 2016, PFE, ECLI:EU:C:2016:199, punt 38).
Wat de vreemdelingen hebben aangevoerd vormt geen argument om opnieuw een prejudiciële vraag te stellen. Uit de bewoordingen van punt 66 van het arrest volgt duidelijk dat het Hof ervan op de hoogte is dat de biometrische gegevens worden bewaard zolang onderdanen van derde landen rechtmatig verblijf in Nederland hebben. Ook is van belang dat het Hof in dit punt heeft verwezen naar punt 30 van de conclusie van de advocaat-generaal (ECLI:EU:C:2019:361). In dit laatste punt heeft de advocaat-generaal vermeld dat de Nederlandse regering heeft erkend dat de bewaartermijn in de praktijk zeer dikwijls boven de vijf jaar zal uitkomen, omdat die termijn is gekoppeld aan de duur van het verblijf in Nederland. Het is dan ook duidelijk dat op basis van dit arrest deze bewaringstermijn voor vreemdelingen met rechtmatig verblijf in Nederland niet hoeft te worden beperkt.
De Afdeling volgt de uitleg in het arrest van artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 dat de termijn voor het bewaren van biometrische gegevens van Turkse onderdanen in een centraal bestand gerechtvaardigd is door het doel om identiteits- en documentfraude te voorkomen en te bestrijden.
7. In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling onder 10. ook overwogen dat bij grief 2 verder in geschil is of het aan derden beschikbaar stellen van biometrische gegevens verder gaat dan nodig is voor het bereiken van het legitieme doel van rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied.
Dit punt heeft geleid tot het stellen van de tweede en derde prejudiciële vraag. De Afdeling heeft in de tweede vraag, voor zover in dit stadium nog van belang, aan het Hof gevraagd of artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 zo moet worden uitgelegd dat een nationale regeling geen beperking in de zin van deze bepaling vormt als het effect van deze regeling op de toegang tot de werkgelegenheid, als bedoeld in deze bepaling, te onzeker en indirect is om te kunnen aannemen dat deze toegang wordt belemmerd.
Het Hof heeft onder 73 tot en met 76 van het arrest overwogen dat en waarom het deze vraag niet beantwoordt.
7.1. Het beantwoorden van de tweede vraag blijft noodzakelijk voor de beslechting van het geschil, omdat de staatssecretaris in grief 2 heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aan derden beschikbaar stellen van biometrische gegevens ten behoeve van rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied maakt dat het afnemen van deze gegevens een verboden nieuwe beperking is, die niet is gerechtvaardigd.
Dat betekent dat de Afdeling deze vraag zal moeten beantwoorden. Uit 15.2. en 15.3. van de verwijzingsuitspraak volgt dat de aanleiding voor het stellen van de tweede prejudiciële vraag is gelegen in een aantal arresten van het Hof over de uitleg van het begrip "belemmering" in het vrij verkeer van goederen en werknemers en de vrijheid van vestiging. De Afdeling heeft overwogen dat, als deze rechtspraak van overeenkomstige toepassing is, zou kunnen worden betoogd dat het aan derden beschikbaar stellen van biometrische gegevens ten behoeve van rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied een toekomstige en hypothetische gebeurtenis is. Dit is immers afhankelijk van het door de betrokken Turkse onderdaan eventueel plegen van strafbare feiten, zodat geen sprake is van een beperking.
7.2. De Afdeling blijft bij haar voorlopig oordeel zoals onder 7.1. weergegeven. In het feit dat het Hof de tweede vraag als hypothetisch heeft beschouwd omdat de vreemdelingen zich nog niet schuldig hebben gemaakt aan een strafbaar feit en de biometrische gegevens nog niet beschikbaar zijn gesteld aan derden, ziet de Afdeling een bevestiging van haar oordeel dat er tussen het afnemen van deze gegevens en het aan derden beschikbaar stellen een te ver verwijderd verband bestaat.
De Afdeling ziet zich daarin ook gesteund door het standpunt van de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie. Dat standpunt bevestigt wat de Afdeling in de verwijzingsuitspraak op basis van de rechtspraak van het Hof heeft verondersteld.
7.2.1. De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld dat het aan derden beschikbaar stellen van biometrische gegevens ten behoeve van rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied "niet van dien aard [is] dat zij [Turkse] werknemers belet of ervan weerhoudt op het Nederlandse grondgebied te verblijven en aldaar een economische activiteit uit te oefenen, daar die beschikbaarstelling afhangt van een reeks toekomstige en hypothetische gebeurtenissen, te weten a) het feit dat men wordt verdacht van een misdrijf voor het oplossen waarvan raadpleging van de vreemdelingenadministratie is toegestaan, of het feit dat raadpleging van het bestand in het belang van het onderzoek is; b) het feit dat er een redelijk vermoeden bestaat dat de pleger van het misdrijf een derdelander is; c) het feit dat er wegens het gedrag van die vreemdeling ernstige bezwaren jegens hem bestaan, en, ten slotte, d) het feit dat de raadpleging van de vreemdelingenadministratie plaatsvindt op vordering van de officier van justitie en na machtiging van de rechter."
7.3. Dat betekent voor deze twee zaken dat artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 zo moet worden uitgelegd dat het aan derden beschikbaar stellen van biometrische gegevens ten behoeve van rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied geen nieuwe beperking in de zin van deze bepaling vormt, omdat het effect hiervan op de toegang tot arbeid te onzeker en te indirect is om te kunnen aannemen dat deze toegang wordt belemmerd.
8. Grief 2 slaagt.
Verdere beoordeling van de hoger beroepen
9. In de verwijzingsuitspraak van 31 januari 2018 heeft de Afdeling alleen de grieven 1 en 2 beoordeeld. In deze uitspraak zal ook grief 3 worden beoordeeld.
Uitspraken van de rechtbank
10. De overwegingen van de rechtbank in de uitspraken van 3 februari 2016 zijn in beide zaken identiek.
10.1. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 29 april 2010, Commissie tegen Nederland, ECLI:EU:C:2010:228, punten 67 tot en met 69, en de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2011:BV9454, heeft de rechtbank overwogen dat de verplichting voor Turkse onderdanen om mee te werken aan het afnemen van biometrische gegevens en het verwerken van deze gegevens in een centraal bestand in strijd is met het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit (artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst EEG-Turkije).
Grieven
11. De grieven van de staatssecretaris in de tegen deze uitspraken ingestelde hoger beroepen zijn in beide zaken identiek.
11.1. Onder verwijzing naar punt 69 van het arrest Commissie tegen Nederland klaagt de staatssecretaris in grief 3 dat de rechtbank door zo te overwegen niet heeft onderkend dat het afnemen en verwerken van biometrische gegevens de situatie van Turkse onderdanen niet op een met artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 strijdige wijze heeft verslechterd in vergelijking met de situatie van burgers van de Unie.
Beoordeling
12. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8383, overweegt de Afdeling dat uit het arrest van 10 februari 2000, Nazli, ELCL:EU:C:2000:77, punt 55, en het arrest Commissie tegen Nederland, punten 62, 63, 68, 69 en 75, volgt dat de Associatieovereenkomst tot doel heeft geleidelijk de beperkingen van het vrije verkeer van werknemers op te heffen. Met het oog daarop verbiedt artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 de invoering van nieuwe beperkingen van het vrije verkeer van werknemers. Dat betekent, mede in het licht van artikel 59 van Pro het Aanvullend Protocol, niet dat de vaststelling van nieuwe maatregelen geheel verboden is, maar brengt wel mee dat deze maatregelen niet onevenredig en discriminatoir mogen zijn.
Het in artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst neergelegde algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is van toepassing binnen de werkingssfeer van de Associatieovereenkomst. Artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst en de toepassing van dit verbod op het bijzondere gebied van werknemers overeenkomstig artikel 10 van Pro Besluit nr. 1/80 moet derhalve worden gelezen in samenhang met artikel 13 van Pro dit Besluit.
12.1. Deze overweging leidt tot de volgende twee conclusies.
12.1.1. Als een nationale maatregel een nieuwe beperking als bedoeld in artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 is en deze beperking is gerechtvaardigd, sluit dat uit dat deze maatregel onevenredig en discriminatoir is.
De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de verplichting voor Turkse onderdanen om mee te werken aan het afnemen van biometrische gegevens en het verwerken van deze gegevens in een centraal bestand in strijd is met het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit.
12.1.2. Omdat het aan derden beschikbaar stellen van biometrische gegevens ten behoeve van rechtshandhaving op strafrechtelijk gebied geen nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 is, zijn deze bepaling en artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst niet op de vreemdelingen van toepassing. Het beroep van de vreemdelingen op het arrest van 16 december 2008, Huber, ECLI:EU:C:2008:724, faalt alleen al daarom.
13. Grief 3 slaagt ook.
Het verzoek om schadevergoeding
Inleiding in beide zaken
14. Uit het arrest volgt dat de nieuwe beperking van het afnemen, verwerken en bewaren van biometrische gegevens in een centraal bestand gerechtvaardigd is. Hieruit volgt ook dat het recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht in de zin van artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest (vergelijk het arrest van het Hof van 30 april 2014, Pfleger, ECLI:EU:C:2014:281, punten 35 en 36). Beide zaken vallen daarom binnen de werkingssfeer van dit Handvest.
14.1. Volgens de tweede alinea van artikel 47 van Pro het EU Handvest heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn. Volgens de Toelichtingen bij het EU Handvest, die ingevolge artikel 6, eerste lid, derde alinea, van het VEU en overeenkomstig artikel 52, zevende lid, van dit Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen, corresponderen de in de tweede alinea gewaarborgde rechten met de rechten die in artikel 6, eerste lid, van het EVRM zijn gewaarborgd en hebben deze overeenkomstig artikel 52, derde lid, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte.
15. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval (zie onder meer het arrest van het Hof van 16 juli 2009, Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland/Commissie, ECLI:EU:C:2009:456, punt 181). Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het EHRM naar voren komt.
15.1. De Afdeling heeft voor procedures over de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen in haar uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, aansluiting gezocht bij deze rechtspraak van het EHRM. Uit deze uitspraak volgt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden is als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Uit deze uitspraak volgt ook dat bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof buiten beschouwing wordt gelaten. De buiten beschouwing te laten termijn die gemoeid is geweest met het verkrijgen van een prejudiciële beslissing vangt aan op de dag na verzending van de verwijzingsuitspraak door de nationale rechter en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof.
15.2. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
15.3. Als pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, heeft te gelden dat de vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
Beoordeling in zaak nr. 201601536/1/V3
16. De staatssecretaris heeft het door de vreemdeling gemaakte bezwaar op 25 april 2015 ontvangen. Tot aan de uitspraak van de Afdeling van vandaag heeft de procedure vijf jaar en bijna één week geduurd. Deze duur omvat ook de twintig maanden en twee dagen die gemoeid zijn geweest met het afwachten van de prejudiciële procedure van 1 februari 2018 tot en met 3 oktober 2019. Deze twintig maanden en twee dagen worden buiten beschouwing gelaten.
Dat betekent dat sinds de ontvangst van het bezwaarschrift tot aan de uitspraak van de Afdeling van vandaag geen vier jaren zijn verstreken.
Daarom is de redelijke termijn niet overschreden en moet het verzoek om schadevergoeding worden afgewezen.
Beoordeling in zaak nr. 201601554/1/V3
17. De staatssecretaris heeft het door de vreemdeling gemaakte bezwaar op 2 mei 2014 ontvangen. Tot aan de uitspraak van de Afdeling van vandaag heeft de procedure bijna zes jaar geduurd. Hieruit volgt dat de redelijke termijn met bijna twee jaar is overschreden.
17.1. De behandeling van het bezwaar heeft vanaf de ontvangst op 2 mei 2014 tot en met het nemen van het besluit op 23 december 2014 zeven maanden en drie weken geduurd. Daarmee heeft de staatssecretaris de termijn voor het behandelen van het bezwaar met één maand en drie weken (bijna twee maanden) overschreden.
De rechtbank heeft het door de vreemdeling ingestelde beroep op 20 januari 2015 ontvangen en op 3 februari 2016 uitspraak gedaan. Daarmee heeft de rechtbank de termijn voor het behandelen van het beroep niet overschreden.
De Afdeling heeft het door de staatssecretaris ingestelde hoger beroep op 2 maart 2016 ontvangen en doet vandaag uitspraak. De duur van de behandeling van het hoger beroep bedraagt daarom vier jaar en bijna twee maanden. Deze duur omvat ook de twintig maanden en twee dagen die gemoeid zijn geweest met het afwachten van de prejudiciële procedure van 1 februari 2018 tot en met 3 oktober 2019. Deze twintig maanden en twee dagen worden buiten beschouwing gelaten. Daarmee heeft de Afdeling tot aan de uitspraak van vandaag de termijn voor het behandelen van het hoger beroep met bijna zes maanden overschreden.
17.2. Dat betekent dat het overschrijden van de redelijke termijn voor 2/8 deel aan de staatssecretaris moet worden toegerekend. Het resterende 6/8 deel moet aan de Afdeling worden toegerekend.
18. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden bedraagt de aan de vreemdeling toe te kennen schadevergoeding € 500,00. Omdat de overschrijding aan de staatssecretaris en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van de staatssecretaris en de Staat (de minister). De staatssecretaris wordt veroordeeld tot vergoeding aan de vreemdeling van een bedrag van € 125,00 en de Staat van een bedrag van € 375,00.
Conclusie
19. De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraken van de rechtbank worden vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt in zaak nr. 201601535/1/V3 afgewezen. De vreemdeling heeft in zaak nr. 201601554/1/V3 recht op schadevergoeding. Deze vergoeding wordt daarom aan de vreemdeling toegekend. In deze zaak moeten de staatssecretaris en de Staat ieder de helft van de proceskosten vergoeden. De Afdeling zal bij de berekening de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 3 februari 2016 in zaak nr. 15/2131 en zaak nr. 15/1215;
III. verklaart de beroepen ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding in zaak nr. 201601536/1/V3 af;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in zaak nr. 201601554/1/V3 om aan de vreemdeling een vergoeding te betalen van € 125,00 (zegge: honderdvijfentwintig euro);
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) in zaak nr. 201601554/1/V3 om aan de vreemdeling een vergoeding te betalen van € 375,00 (zegge: driehonderdvijfenzeventig euro);
VII. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 196,88 (zegge: honderdzesennegentig euro en achtentachtig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 196,88 (zegge: honderdzesennegentig euro en achtentachtig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
347.