Uitspraak
201905719/1/V2.
Datum uitspraak: 20 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 1 juli 2019 in zaken nrs. 19/1203 en 19/3124 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 11 april 2018 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
Bij besluit van 24 januari 2019 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 24 januari 2019 heeft de staatssecretaris een tweede aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
Bij besluit van 17 april 2019 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juli 2019 heeft de rechtbank het door de vreemdeling ingestelde beroep tegen de besluiten op bezwaar gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. T.F.W. Kouwenhoven, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 4 oktober 2019 heeft de staatssecretaris de tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en de genoemde beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De vreemdeling, met de Chinese nationaliteit, beoogt verblijf bij zijn twee minderjarige kinderen, die de Nederlandse nationaliteit hebben. De kinderen wonen bij hun Nederlandse moeder, de ex-echtgenote van de vreemdeling. De vreemdeling stelt dat hij op grond van artikel 20 van Pro het VWEU een van zijn kinderen afgeleid verblijfsrecht heeft. Dit baseert hij op het arrest Chavez-Vilchez van het Hof van Justitie van 10 mei 2017, ECLI:EU:C:2017:354, waarin het Hof uitleg heeft gegeven over deze bepaling.
3. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van dit arrest met WBV 2017/9 het beleid in paragraaf B10/2.2 van de Vc 2000 veranderd. Met inwerkingtreding op 1 juli 2018 van WBV 2018/4 heeft hij dit beleid opnieuw aangepast.
4. Deze uitspraak gaat over de vraag welk beleid de staatssecretaris op de aanvragen had moeten toepassen: het ten tijde van de aanvragen geldende beleid in WBV 2017/9 of het ten tijde van de besluiten op bezwaar geldende beleid in WBV 2018/4. Bij de Afdeling zijn andere zaken aanhangig waarin dezelfde vraag speelt als in deze zaak. De in deze uitspraak over die vraag opgenomen uitgebreidere, algemene motivering kan ook in die andere zaken worden toegepast. Daarin zal in veel gevallen met een verwijzing naar deze uitspraak worden beslist (vergelijk r.o. 12.6 van de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3735).
Het arrest Chavez-Vilchez
5. In het arrest Chavez-Vilchez overweegt het Hof:
"61 Het Hof heeft geoordeeld dat artikel 20 VWEU Pro zich verzet tegen nationale maatregelen, daaronder begrepen beslissingen tot weigering van verblijf aan familieleden van een burger van de Unie, die tot gevolg hebben dat de burger van de Unie het effectieve genot van de voornaamste aan zijn status ontleende rechten wordt ontzegd (arresten van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, EU:C:2011:124, punt 42, en 6 december 2012, O e.a., C-356/11 en C-357/11, EU:C:2012:776, punt 45).
62 De Verdragsbepalingen inzake het Unieburgerschap verlenen daarentegen geen autonome rechten aan onderdanen van een derde land. De eventuele rechten van onderdanen van derde landen zijn immers geen persoonlijke rechten van deze onderdanen, maar rechten die zijn afgeleid van die welke de burger van de Unie geniet. De doelstelling en de rechtvaardiging van die afgeleide rechten berusten op de vaststelling dat het niet erkennen van deze rechten onder meer het recht van vrij verkeer van de burger van de Unie aantast (arresten van 13 september 2016, Rendón Marín, C-165/14, EU:C:2016:675, punten 72 en 73, en 13 september 2016, CS, C-304/14, EU:C:2016:674, punten 27 en 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63 In dit verband heeft het Hof reeds vastgesteld dat er zeer bijzondere situaties bestaan waarin, ondanks het feit dat het secundaire recht inzake het verblijfsrecht van onderdanen van derde landen niet van toepassing is en de betrokken burger van de Unie zijn recht van vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, aan een onderdaan die familielid is van die burger niettemin een verblijfsrecht moet worden toegekend, omdat anders aan het Unieburgerschap de nuttige werking zou worden ontnomen indien, als gevolg van de weigering om een dergelijk recht te verlenen, deze burger feitelijk genoopt is het grondgebied van de gehele Unie te verlaten en hem zo het effectieve genot van de essentie van de aan die status ontleende rechten wordt ontzegd (zie in die zin arresten van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, EU:C:2011:124, punten 43 en 44; 15 november 2011, Dereci e.a., C-256/11, EU:C:2011:734, punten 66 en 67; 13 september 2016, Rendón Marín, C-165/14, EU:C:2016:675, punt 74, en 13 september 2016, CS, C-304/14, EU:C:2016:674, punt 29).
[…]
70 In het onderhavige geval moet, voor de beoordeling van het risico dat het betrokken kind, burger van de Unie, genoopt zal zijn het grondgebied van de Unie te verlaten en hem dus het effectieve genot van de essentie van de rechten die artikel 20 VWEU Pro hem verleent, zal worden ontzegd indien aan zijn ouder, onderdaan van een derde land, een verblijfsrecht in de betrokken lidstaat werd geweigerd, voor elk van de hoofdgedingen worden bepaald welke ouder de daadwerkelijke zorg over het kind heeft en of er een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen het kind en de ouder die onderdaan is van een derde land. In het kader van die beoordeling dienen de bevoegde autoriteiten rekening te houden met het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals dat is neergelegd in artikel 7 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarbij dat artikel moet worden gelezen in samenhang met de verplichting tot inachtneming van het in artikel 24, lid 2, van dat Handvest erkende hogere belang van het kind."
Standpunten van partijen
6. In de enige grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij gehouden was het ten tijde van de aanvragen geldende WBV 2017/9 toe te passen, omdat artikel 3.103 van het Vb 2000 hem daartoe dwingt. Dat artikel schrijft voor dat een aanvraag om een verblijfsvergunning wordt getoetst aan het voor een vreemdeling gunstigste recht. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat artikel 3.103 van het Vb 2000 niet van toepassing is op declaratoire Unierechtelijke verblijfsrechten. Verder heeft de rechtbank volgens de staatssecretaris niet onderkend dat toepassing van het beleid in WBV 2017/9 zou meebrengen dat hij in sommige situaties een Unierechtelijk declaratoir verblijfsrecht zou moeten vaststellen, dat een vreemdeling niet echt heeft.
De staatssecretaris heeft nader toegelicht waarom hij is overgegaan tot aanpassing van WBV 2017/9. De staatssecretaris kreeg zaken ter beoordeling waarin de derdelandse ouder slechts zeer weinig contact had met het kind, weinig voor het kind zorgde, of op het moment van de beoordeling wel regelmatig voor het kind zorgde, maar dat tot kort voor het indienen van de aanvraag niet deed of gedurende jaren niet had gedaan. Die verandering in zaken gaf hem aanleiding de voorwaarden in het beleid nader te verduidelijken, juist ook toegespitst op dit soort zaken. In WBV 2017/9 staat vermeld dat de in punt 70 van het arrest Chavez-Vilchez vermelde afhankelijkheidsverhouding zich voordoet als de vreemdeling daadwerkelijk zorg- en/of opvoedingstaken verricht (ongeacht de omvang en de frequentie). De staatssecretaris benadrukt in WBV 2018/4 dat zorg- en/of opvoedingstaken met een marginaal karakter niet worden aangemerkt als daadwerkelijke zorgtaken. In de toelichting op WBV 2018/4 staat dat deze aanvulling de tekst van het beleid verder in lijn brengt met het arrest. Tegen die achtergrond is WBV 2018/4 tot stand gekomen.
6.1. De vreemdeling betoogt dat het enkel hebben van omgang ('ongeacht omvang en frequentie') volgens WBV 2017/9 voldoende werd geacht voor het aannemen van een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding en dit in lijn was met het arrest Chavez-Vilchez. Er bestond daarom geen noodzaak het beleid te wijzigen, aldus de vreemdeling.
Beoordeling van de grief
7. De staatssecretaris betoogt terecht dat de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het in artikel 20 van Pro de VWEU bedoelde afgeleide verblijfsrecht rechtstreeks voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof, waaronder het arrest Chavez-Vilchez. De beoordeling of een vreemdeling een dergelijk declaratoir verblijfsrecht heeft dient de staatssecretaris daarom te verrichten aan de hand van die rechtspraak. Voor zover een in beleid gegeven uitleg niet of minder goed aansluit bij die rechtspraak van het Hof, kan de staatssecretaris er niet toe worden verplicht dat beleid, alleen omdat het gold ten tijde van de aanvraag, toe te passen. Een dergelijke verplichting zou namelijk mee kunnen brengen dat een vreemdeling die niet voldoet aan de voorwaarden een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000 op grond van een declaratoir Unierecht krijgt. De staatssecretaris is echter niet bevoegd een declaratoir verblijfsrecht op grond van artikel 20 van Pro het VWEU vast te stellen als dat niet daadwerkelijk bestaat (vergelijk het arrest van het Hof van 27 juni 2018, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 50 en 55). Een uitleg van het rechtzekerheidsbeginsel zoals dat besloten ligt in het oordeel door de rechtbank kan dan ook niet worden aanvaard. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is in artikel 3.103 van het Vb 2000 geen grond gelegen voor een ander oordeel. Artikel 3.103 van het Vb 2000 is opgenomen in afdeling 4 van hoofdstuk 3 van het Vb 2000, dat gaat over nationale verblijfsvergunningen regulier in de zin van artikel 14 en Pro 20 van de Vw 2000. De vreemdeling heeft verzocht om bewijs van een declaratoir Unierechtelijk verblijfsrecht. Daarop is artikel 3.103 van het Vb 2000 niet van toepassing.
7.1. De staatssecretaris betoogt terecht dat hij met de aanpassing in WBV 2018/4 dat opvoedingstaken met een marginaal karakter niet worden aangemerkt als daadwerkelijke zorgtaken het beleid meer in lijn heeft gebracht met het arrest Chavez-Vilchez. Het vereisen van een bepaald gewicht aan de zorgtaken doet, anders dan de vreemdeling betoogt, ook recht aan het in punt 63 van het arrest geformuleerde uitgangspunt dat sprake is van een criterium van zeer bijzondere aard (vergelijk de arresten van het Hof van 8 mei 2018, K.A., ECLI:EU:C:2018:308, punt 51 en 27 februari 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, ECLI:EU:C:2020:119, punt 39). Als een ouder die onderdaan is van een derde land slechts zorg- en/of opvoedingstaken met een marginaal karakter verricht, of alleen omgang heeft met het kind dat Unieburger is, loopt dat kind door weigering van verblijf aan deze ouder niet het risico feitelijk te worden gedwongen het grondgebied van de Unie te verlaten.
7.2. De staatssecretaris heeft daarom terecht de rechtspraak van het Hof zoals verwerkt in WBV 2018/4 toegepast.
8. De grief slaagt.
Conclusie hoger beroep
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De staatssecretaris heeft het besluit van 4 oktober 2019 genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Omdat die uitspraak wordt vernietigd, wordt ook dit besluit vernietigd. De Afdeling wijst de zaak naar de rechtbank terug om door haar te worden behandeld, waarbij zij het oordeel van de Afdeling in deze uitspraak in acht neemt (artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb). De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 1 juli 2019 in zaken nrs. 19/1203 en 19/3124;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug;
IV. vernietigt het besluit van 4 oktober 2019.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Loon
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2020
572-942.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.103
De aanvraag wordt getoetst aan het recht dat gold op het tijdstip waarop de aanvraag is ontvangen, tenzij uit de Wet anders voortvloeit of het recht dat geldt op het tijdstip waarop de beschikking wordt gegeven, voor de vreemdeling gunstiger is.
Vreemdelingencirculaire 2000 (voor 1 juli 2018)
Paragraaf B10/2.2
[…]
Verblijf van verzorgende ouder bij Nederlands minderjarig kind
Een vreemdeling heeft rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 onder Pro e, Vw als aan alle volgende voorwaarden wordt voldaan:
[…]
b. tussen de vreemdeling en het kind bestaat een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten als aan de vreemdeling een verblijfsrecht wordt geweigerd.
Ad b.
Bij de beoordeling of sprake is van een zodanig afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten als aan de vreemdeling een verblijfsrecht wordt geweigerd, betrekt de IND, in het hogere belang van het kind, alle relevante omstandigheden, meer in het bijzonder:
• de leeftijd van het kind;
• zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling; en
• de mate van zijn affectieve relatie zowel met de Nederlandse ouder als met de vreemdeling, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan als het van deze laatste zou worden gescheiden.
De IND neemt in ieder geval aan dat sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten als aan de vreemdeling een verblijfsrecht wordt geweigerd, als de vreemdeling daadwerkelijk zorg- en/of opvoedingstaken verricht (ongeacht de omvang en de frequentie).
Vreemdelingencirculaire 2000 (vanaf 1 juli 2018)
Paragraaf B10/2.2
Een vreemdeling heeft rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 onder Pro e, Vw als aan alle volgende voorwaarden wordt voldaan:
[…]
c. de vreemdeling verricht al dan niet gezamenlijk met de andere ouder daadwerkelijke zorgtaken ten behoeve van het minderjarige kind; en
d. tussen de vreemdeling en het kind bestaat een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten als aan de vreemdeling een verblijfsrecht wordt geweigerd.
Ad c.
• De IND verstaat onder zorgtaken ook opvoedingstaken.
• De IND merkt zorg- en/of opvoedingstaken met een marginaal karakter niet aan als daadwerkelijke zorgtaken ten behoeve van het minderjarige kind, tenzij het marginale karakter van de zorg- en/of opvoedingstaken de vreemdeling niet is aan te rekenen. Dit wordt de vreemdeling niet aangerekend als hij/zij kan aantonen dat de andere ouder de omgang met het kind frustreert.
Ad d.
Bij de beoordeling of sprake is van een zodanig afhankelijkheidsverhouding dat het kind gedwongen zou zijn het grondgebied van de Unie te verlaten als aan de vreemdeling een verblijfsrecht wordt geweigerd, betrekt de IND, in het hogere belang van het kind, alle relevante omstandigheden, meer in het bijzonder:
• de leeftijd van het kind;
• zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling; en
• de mate van zijn affectieve relatie zowel met de Nederlandse ouder als met de vreemdeling, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan als het van deze laatste zou worden gescheiden.