Uitspraak
202004797/1/A3.
Datum uitspraak: 13 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juli 2020 in zaak nr. 19/3995 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 6 september 2018 heeft het college [appellante] een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd wegens overtreding van artikel 21 van Pro de Huisvestingswet (hierna: Hw).
Bij besluit van 21 juni 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202004733/1/A3 op 10 augustus 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D. op de Hoek, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Die woning bestaat uit de tweede en de derde etage van een pand. Die etages zijn onderling met elkaar verbonden met een trap midden in de woning. De verhuur en het beheer van de woning had [appellante] uitbesteed aan [bedrijf]. Vanaf 15 januari 2018 was de woning verhuurd aan [huurder]. Zij stond in de basisregistratie personen (brp) op het adres van de woning ingeschreven. [huurder] exploiteerde in de woning een bed & breakfast. Omdat de gemeente diverse meldingen heeft ontvangen over woonfraude hebben gemeentelijke toezichthouders op 25 juni 2018 een bezoek aan het pand gebracht om onderzoek te doen. De bevindingen van het onderzoek van de toezichthouders zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 26 juni 2018 (hierna: het rapport). Van het onderzoek is een beeldverslag gemaakt. Vervolgens heeft het college zowel aan [huurder] als aan [appellante] een boete opgelegd. De aan [huurder] opgelegde boete is het voorwerp van geschil in de zaak waarover heden, ECLI:NL:RVS:2021:2252, uitspraak wordt gedaan.
1.1. Naar aanleiding van de onderzoeksbevindingen heeft het college [appellante] op 6 september 2018 met toepassing van artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hv) een boete van € 20.500,- opgelegd. De woning is zonder een daartoe verleende vergunning onttrokken aan de bestemming tot bewoning en daarmee is het verbod van artikel 21 van Pro de Hw overtreden. Alleen als aan de vereisten van artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hv voor het exploiteren van een bed & breakfast is voldaan, legt het college geen boete op voor het verhuren van een woning aan toeristen. Het college heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan de vereisten dat de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft, de bestemming tot bewoning overheersend blijft en aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend. De hoogte van de boete is vastgesteld aan de hand van de tabel in bijlage 3 bij artikel 4.2.2 van de Hv. Bij het besluit van 21 juni 2019 heeft het college de boete gehandhaafd.
Hoger beroep
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verbod van artikel 21, eerste lid, van de Hw is overtreden. De bed & breakfast voldeed aan de vereisten van artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hv. Ten eerste had [huurder] haar hoofdverblijf in de woning. Uit het beeldverslag bij het rapport volgt dat persoonlijke spullen van haar in de woning lagen. Continue fysieke aanwezigheid is geen voorwaarde voor hoofdverblijf. Ten tweede bleef bij het exploiteren van de bed & breakfast de bestemming tot bewoning overheersend. Ten derde was voldaan aan het vereiste dat aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend. De persoon die ten tijde van de controle op de tweede etage verbleef, was een vriend van [huurder]. Hij verbleef daar slechts een nacht, zonder daarvoor te hoeven betalen, nadat zij samen uit waren geweest. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college [appellante] terecht heeft aangemerkt als overtreder. De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat zij onvoldoende toezicht heeft gehouden. Er waren geen aanwijzingen voor een overtreding in de woning en [bedrijf] had een controle in de woning op 17 juli 2018 aan de huurder aangekondigd. Het uitvoeren van controles in woningen die [bedrijf] in beheer heeft, gebeurt regelmatig. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er geen grond is om de boete te matigen. Volgens [appellante] is zij, zo haar al een verwijt gemaakt zou kunnen worden, verminderd verwijtbaat gezien de aangekondigde controle in juli 2018.
Juridisch kader
2.1. Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt.
Beoordeling van het hoger beroep
Overtreding van artikel 21, eerste lid, van de Hw
2.2. Uit het rapport volgt dat de toezichthouders bij de gezamenlijke buitendeur zijn binnengelaten door een manspersoon. Omdat hij te kennen heeft gegeven geen Nederlands te spreken is het doel van het bezoek hem in begrijpelijk Engels uitgelegd. Desgevraagd heeft hij verklaard medewerking aan het onderzoek te willen verlenen. Op de tweede etage heeft hij zich aan de hand van een identificatiebewijs geïdentificeerd als [persoon] uit Oezbekistan. Aan de toezichthouders heeft hij verklaard dat hij voor enkele dagen in de woning verblijft en dat zijn verblijf door zijn manager is geregeld. Hij slaapt alleen in de slaapkamer. Verder heeft hij desgevraagd een rugtas getoond waarin zijn persoonlijke spullen zaten. Volgens de toezichthouders heeft de slaapkamer een hotelmatige indeling. In die kamer zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen die eventueel van de vaste bewoner kunnen zijn. Hierna hebben de toezichthouders de derde etage onderzocht. In de linker slaapkamer zijn twee Amerikaanse toeristen aangetroffen. Zij hebben een boekingsbewijs getoond en verklaard de kamer te hebben geboekt van 24 tot 27 juni 2018. De vaste bewoner hebben zij in de woning niet gezien. In de rechter slaapkamer zijn twee Engelse toeristen aangetroffen. Zij hebben een boekingsbewijs getoond en verklaard die kamer te hebben geboekt van 24 tot 27 juni 2018. Ook zij hebben de vaste bewoner niet in de woning gezien. Op de derde etage hebben de toezichthouders geen persoonlijke spullen van de vaste bewoner aangetroffen. Tijdens het onderzoek hebben de toezichthouders telefonisch contact gezocht met [huurder] en is zij verzocht naar de woning te komen. In de woning hebben de toezichthouders haar in begrijpelijk Engels het doel van het bezoek uitgelegd, omdat zij geen Nederlands spreekt. [huurder] heeft tijdens het gesprek in eerste instantie verklaard dat zij in de woning woont en in de slaapkamer op de tweede etage slaapt. Uiteindelijk verklaart zij volgens de toezichthouders dat zij momenteel bij haar partner verblijft en niet in de woning, ondanks de aanwezigheid van toeristen. Haar persoonlijke spullen liggen elders en niet in de woning op de tweede etage.
2.3. Het beeldverslag bestaat uit een plattegrond en foto's van de tweede en derde etage van de woning. Daarop is te zien dat de tweede etage gedecoreerd is en uit drie delen bestaat, een woongedeelte met open keuken en een trap naar de derde etage, een slaapkamer en een terras. In het woongedeelte staat een eettafel met stoelen en een loungestoel. Het keukenblok heeft kasten, een koelkast en vriezer en keukenapparatuur. In de kasten liggen servies, bestek en handdoeken. De koelkast en vriezer zijn gevuld met etenswaren. In de slaapkamer staan onder meer een tv, een computer en een bedbank. Achter de computer staan persoonlijke verzorgingsspullen. Daarnaast liggen er in de slaapkamer kledingstukken en beddengoed. De trap vanuit de tweede etage komt uit bij de overloop van de derde etage. Bij de overloop op de derde etage bevindt zich een toilet. Aan de ene kant van de overloop bevindt zich een slaapkamer met een open bad. In die slaapkamer is een toegang tot een kleine kamer met toilet en wastafel. Aan de andere kant van de overloop bevindt zich een andere slaapkamer met eigen badkamer. In die slaapkamer staan kasten en een wasmachine en droger.
2.4. Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
- Had [huurder] haar hoofdverblijf in de woning?
2.5. In artikel 3.1.2, zesde lid, onder a, van de Hv staat dat de hoofdbewoner bij het exploiteren van een bed & breakfast de woning als hoofdverblijf moet hebben. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2765), moet het college aantonen dat een verhuurder ten tijde van de verweten verhuur geen hoofdverblijf in de verhuurde woning heeft gehouden, indien die verhuurder in de brp op het adres van die woning staat ingeschreven en zijn hoofdverblijf bepalend is voor de vraag of een boete mag worden opgelegd. Het college stelt dat in het rapport is vermeld dat [huurder] aan de toezichthouders heeft verklaard dat zij niet in de woning verblijft, maar bij haar partner op een ander adres en dat haar persoonlijke spullen niet in de woning liggen. Ook stelt het college dat in de woning zeer weinig kleding en persoonlijke spullen van haar zijn aangetroffen en in de keuken weinig bestek en etenswaren. De Afdeling overweegt dat [huurder] de stelling van de toezichthouders dat zij heeft verklaard dat zij niet in de woning verblijft gemotiveerd heeft betwist. Daarbij komt dat op basis van de hoeveelheid kleding, persoonlijke verzorgingsspullen, bestek en etenswaren, zoals die uit het beeldverslag blijkt, niet de conclusie kan worden getrokken dat [huurder] geen hoofdverblijf in de woning had. Verder heeft [huurder] verklaard dat zij gebruik maakte van een badkamer en de wasmachine en droger op de derde etage als de toeristen niet aanwezig waren en is die verklaring op voorhand niet onaannemelijk. Gelet hierop is er zodanige twijfel aan de bevindingen in het rapport over het hoofdverblijf van [huurder] in de woning dat hiernaar nader onderzoek had moeten worden gedaan. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat [huurder] niet haar hoofdverblijf in de woning had.
2.6. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het geschil toegespitst op de vraag of [huurder] hoofdverblijf had in de woning. De rechtbank is niet ingegaan op de andere vereisten voor een bed & breakfast waaraan volgens het college niet is voldaan. De Afdeling zal die hierna alsnog bespreken.
- Was aan meer dan vier gasten onderdak geboden?
2.7. In artikel 3.1.2, zesde lid, onder c, van de Hv staat dat aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat [persoon] als klant van de bed & breakfast op de tweede etage van de woning verbleef. Daarbij is van belang dat de tweede etage geen eigen badkamer heeft en ook niet is gebleken dat die etage door [huurder] is aangeboden voor verhuur aan toeristen. Daarnaast volgt de Afdeling, gelet op de foto's van het beeldverslag, niet de stelling van het college dat op de tweede etage geen persoonlijke spullen zijn aangetroffen van [huurder]. De enkele verklaring van [persoon], die hij nadien heeft betwist, dat hij enkele dagen in de woning verblijft en dat zijn manager die woning voor hem heeft geregeld is in het licht van de vastgestelde feiten niet voldoende. Voor zover het college stelt dat [huurder] tegenstrijdige verklaringen heeft ingediend over het verblijf van [persoon] in de woning, volgt de Afdeling die stelling evenmin. [huurder] heeft in de nadere gronden van bezwaar van 14 augustus 2018 gesteld dat zij slechts een nacht bij haar partner verbleef omdat zij ziek was. In de nadere gronden van 24 september 2018 heeft zij gesteld dat zij en haar partner met [persoon] een drankje waren gaan drinken en dat [persoon] in de woning overnachtte omdat hij aangeschoten was. De ene verklaring sluit niet uit dat de andere verklaring juist kan zijn.
- Was de bestemming tot bewoning overheersend?
2.8. In artikel 3.1.2, zesde lid, onder b, van de Hv staat dat de bestemming tot bewoning overheersend moet blijven. Een voorwaarde om af te zien van een boete bij een bed & breakfast, is dat niet meer dan maximaal 40% van de woning wordt gebruikt voor verhuur aan toeristen, zodat de bestemming tot bewoning overheersend blijft. Het college stelt dat die norm is overschreden. De gehele derde etage met twee slaapkamers, met uitzondering van het toilet en de overloop die met [huurder] kon worden gedeeld, werd voor verhuur aan toeristen gebruikt en zij hadden toegang tot een eigen badkamer, aldus het college. Nu [appellante] daar niets tegenover heeft gesteld, de tweede en derde etage blijkens bouwtekeningen ongeveer dezelfde oppervlakte hebben en op de tweede verdieping geen badkamer of toilet aanwezig is, is de Afdeling met het college van oordeel dat de bestemming tot bewoning ten tijde van belang niet overheersend was
- Conclusie over de bevoegdheid tot het opleggen van de boete
2.9. De woning was gedeeltelijk aan de woningvoorraad onttrokken door de verhuur aan toeristen, zodat het verbod van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw is overtreden. In artikel 3.1.6 van de Hv zijn de voorwaarden vermeld om geen boete op te leggen. Nu aan de voorwaarde dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft niet is voldaan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college een boete mocht opleggen.
Het betoog faalt.
Overtreder
2.10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt.
2.11. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van de woning dient [appellante] aannemelijk te maken dat zij niet wist en niet kon weten dat de woning in strijd met de vereisten voor een bed & breakfast werd gebruikt. [appellante] heeft een aan de huurder gerichte schriftelijke aankondiging van een controle van de woning overgelegd. Daarin staat dat eenmaal per kwartaal een controle wordt verricht om er zeker van te zijn dat er geen sprake is van een onrechtmatige situatie en dat de controle van de woning is gepland op 17 juli 2018. Nu de huurovereenkomst op 15 januari 2018 is ingegaan had eerder dan 25 juni 2018, de dag van de controle door gemeentelijke toezichthouders, een controle moeten worden verricht. Nu vaststaat dat dit niet is gebeurd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij niet wist en niet kon weten dat de woning in strijd met de vereisten voor een bed & breakfast werd gebruikt. De Afdeling betrekt daarbij dat [appellante] wist dat de woning voor bed & breakfast werd gebruikt, zodat er extra aanleiding was om de naleving van de daarvoor geldende regels te controleren.
Het betoog faalt.
Matiging
2.12. Op basis van bijlage 3, tabel 2, bij de Hv wordt bij het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad in beginsel een boete van € 20.500,- opgelegd. De hoogte van de bestuurlijke boete die bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen.
Weliswaar heeft de Afdeling eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, op zichzelf genomen al een ernstige overtreding is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403), maar daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af, gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850.
Gelet op het overwogene onder 2.11 ziet de Afdeling in wat [appellante] heeft aangevoerd evenwel geen grond voor het oordeel dat de overtreding [appellante] verminderd kan worden verweten. Voor matiging van die boete ziet zij daarom geen reden.
Het betoog faalt.
Slotsom
3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2021
629
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals die luidde ten tijde van belang
Artikel 1 Definities Pro
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
d. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt;
x. Vakantieverhuur: het tijdens afwezigheid van de hoofdbewoner hotelmatig in gebruik geven van een woonruimte;
[…]
Paragraaf 2 Procedure aanvraag onttrekkingsvergunning
Artikel 3.1.2 Uitzondering op de vergunningsplicht
[…]
6. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en Pro artikel 21 van Pro de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van Pro de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
a. voor de eerste overtreding van de in artikel 8 van Pro de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 1;
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
c. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 3 genoemde tabel 1 of 2;
d. voor het overtreden van artikel 24 van Pro de wet zoals verwoord in artikel 3.3.2. van deze verordening overeenkomstig de in bijlage 3 genoemde tabel 3.