Uitspraak
202004351/1/R4.
Datum uitspraak: 27 oktober 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet,
2. het college van burgemeester en wethouders van Elburg,
3. het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek, appellanten (hierna samen: de colleges),
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 juni 2020 in zaak nr. 19/2762 in het geding tussen:
de colleges
en
het college van burgemeester en wethouders van Dronten (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 7 juni 2019 heeft het college aan Walibi een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de inrichting en de werking van de inrichting van Walibi aan de Spijkweg 30 in Biddinghuizen, gemeente Dronten (hierna: het besluit).
Bij uitspraak van 26 juni 2020 heeft de rechtbank het door de colleges daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de colleges hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Walibi heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en dat stuk ook als voorwaardelijk incidenteel hoger-beroepschrift aangemerkt.
De colleges hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2021, waar het college van Nunspeet, vertegenwoordigd door J. Groothuis, wethouder, bijgestaan door mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde 1], de colleges van Elburg en Oldebroek, vertegenwoordigd door mr. Benhadi, vergezeld door [gemachtigde 1], het college, vertegenwoordigd door mr. C.A.I. Eringfeld, vergezeld door H.A. Diender en M.H.M. van Eijden, en Walibi, vertegenwoordigd door M.L.M. van Till-Taminiau, directeur van Walibi, bijgestaan door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde 2], zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend om het onderzoek voort te zetten.
De colleges, het college en Walibi hebben ieder voor zich nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 6 september 2021, waar alle partijen, alsmede alle hiervoor genoemde personen in dezelfde rol, weer zijn verschenen. In aanvulling daarop hebben de colleges zich ook laten vertegenwoordigen door mr. W. van de Rijt, advocaat te Nijmegen.
Overwegingen
1. De relevante bepalingen uit het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: het Verdrag van Aarhus), de Awb, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de Wet natuurbescherming, zoals die luidde toen het besluit werd genomen (hierna: de Wnb), en de Regeling omgevingsrecht (hierna: de Mor) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. Walibi exploiteert in Biddinghuizen een pretpark met een evenemententerrein. Op het evenemententerrein worden onder meer het muziekfestival Lowlands en het dancefestival Defqon.1 georganiseerd. Bij besluit van 11 november 2014 heeft het college aan Walibi een zogenoemde revisievergunning verleend (hierna: de revisievergunning) waarin de bedrijfsactiviteiten van Walibi worden onderverdeeld in de representatieve bedrijfssituatie, de regelmatige afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie (hierna: de regelmatige afwijkingen) en de incidentele bedrijfssituaties. De regelmatige afwijkingen zijn gedurende 30 dagen per jaar toegestaan. De incidentele bedrijfssituaties zijn gedurende twaalf dagen per jaar toegestaan en zijn weer onderverdeeld in een meerdaags muziekevenement (hierna: Lowlands), een één- of meerdaags dancefestival (hierna: Defqon.1) en de overige incidentele bedrijfssituaties. In de revisievergunning heeft het college aan elk van deze bedrijfsactiviteiten voorschriften verbonden voor de grenswaarden van het geluid bij dertien verschillende beoordelingsposities in de omgeving van Walibi. Op 8 oktober 2018 heeft Walibi een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd (hierna: de aanvraag). Bij het besluit heeft het college de aanvraag ingewilligd en de aan de revisievergunning verbonden voorschriften gedeeltelijk aangevuld en gewijzigd.
Het besluit
3. Het besluit gaat in de eerste plaats over de volgende veranderingen in verband met enige omissies of onduidelijkheden in de revisievergunning. De voorschriften 4.1, 4.4, 4.8, 4.12 en 4.16 zijn gewijzigd door de meethoogte bij de beoordelingsposities Y en Z gelijk te trekken met de meethoogte bij de overige elf beoordelingsposities, te weten 5 meter bij de beoordelingsposities A tot en met J en X. In de voorschriften, opgenomen in de revisievergunning, bedroeg de meethoogte op de beoordelingsposities Y en Z 1,5 meter. Voorschrift 4.16 is gewijzigd door de toegestane geluidbelasting in de dagperiode voor incidentele bedrijfssituaties gelijk te trekken met die voor de avondperiode. In het oude voorschrift 4.16 gold voor de dagperiode een lagere geluidbelasting dan voor de avondperiode.
In de tweede plaats betreft het besluit de actualisering van het attractiepark. De attractie Hudson Bay is vervallen. De Rattle Snake heeft nu de naam Drako en Lost Gravity is een nieuwe attractie die in 2016 is geopend.
In de derde plaats gaat het besluit over de actualisatie van evenementen die onder de regelmatige afwijkingen vallen. De geluidruimte voor de regelmatige afwijkingen wordt niet langer gebaseerd op de evenementen Summer Nights en New Years, die niet meer in een vergelijkbare vorm bestaan, en op de oude vorm van het evenement Halloween, maar op de evenementen Halloween Fright Nights, Out Of Control en het nieuwe evenement #Lekkergaan. Voor Halloween Fright Nights zijn de lay-out en de showgebieden geactualiseerd. De meest relevante wijzigingen zijn de vergroting van het publieksvlak voor het hoofdpodium en een beperkte uitbreiding ten behoeve van een extra area.
In de vierde plaats regelt het besluit een verlenging van de avondvoorwaarden van Lowlands met twee uren op dagen die aan een vrije dag voorafgaan. Deze wijziging is neergelegd in voorschrift 4.8 en brengt met zich dat tijdens Lowlands op vrijdag en zaterdag tussen 23.00 uur en 01.00 niet de nachtvoorwaarden, maar de avondvoorwaarden gelden, waardoor voor die twee uren een hogere grenswaarde voor geluid geldt.
In de vijfde plaats staat het besluit een preparty toe op de dag voorafgaand aan de eerste dag van Defqon.1, in combinatie met het vervroegen van de eindtijd van de afterparty. Deze wijziging is neergelegd in de aanvullende voorschriften 4.15A en 4.15B.
Bij brief van 9 juli 2020 heeft het college de motivering van het besluit, voor zover dat de verlenging van de avondvoorwaarden voor Lowlands regelt, aangevuld. Omdat die brief niet op enig rechtsgevolg is gericht, is die brief naar het oordeel van de Afdeling geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, en artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Voor zover aan een inhoudelijke beoordeling van het besluit wordt toegekomen, zal de Afdeling daarbij zo nodig de inhoud van de brief van 9 juli 2020 betrekken.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft het door de colleges ingestelde beroep tegen het besluit niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de colleges niet als belanghebbenden bij het besluit kunnen worden aangemerkt, omdat de belangen van de colleges niet rechtstreeks bij het besluit zijn betrokken. De rechtbank heeft daarvoor bepalend geacht dat niet aannemelijk is dat als gevolg van het besluit gevolgen van enige betekenis op het grondgebied van de gemeenten Nunspeet, Elburg en Oldebroek zullen worden ondervonden die van invloed kunnen zijn op de ruimtelijke-ordeningstaak van de colleges. De rechtbank overweegt hierbij dat de colleges, hoewel zij in beroep uitdrukkelijk in de gelegenheid zijn gesteld een standpunt over hun belanghebbendheid naar voren te brengen, niet hebben toegelicht op welke wijze de gevolgen van het besluit het aan hen toevertrouwde belang van de ruimtelijke ordening raakt.
Geen incidenteel hoger beroep
5. Walibi betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake is van een aan de colleges toevertrouwd belang, zodat wordt voldaan aan artikel 1:2, tweede lid, van de Awb. Volgens Walibi is er geen aan de colleges toevertrouwd belang dat door het besluit wordt geraakt.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:113), is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger-beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Aldus wordt de processuele positie van de verwerende partij in hoger beroep versterkt, in die zin dat deze een tegenaanvalswapen in handen krijgt, en is het instellen van principaal hoger beroep niet meer zonder risico, nu de appellerende partij er door de tegenaanval van de wederpartij ook op achteruit kan gaan. Met het instellen van incidenteel hoger beroep beoogt de incidenteel appellant te bewerkstelligen dat hij in een rechtens gunstiger positie komt te verkeren ten opzichte van de positie waarin hij na de uitspraak van de rechtbank verkeerde.
5.2. De rechtbank heeft het beroep van de colleges tegen het besluit niet-ontvankelijk verklaard. Walibi kan zich in dat rechtbankoordeel vinden. Naar het oordeel van de Afdeling kan Walibi door het instellen van incidenteel hoger beroep niet in een rechtens gunstiger positie komen te verkeren. Gelet daarop heeft Walibi met het door haar als incidenteel hoger-beroepschrift aangemerkte stuk geen incidenteel hoger beroep ingesteld als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Awb. De Afdeling beschouwt dat stuk als een nadere uiteenzetting over de belanghebbendheid van de colleges.
Het hoger beroep
6. De colleges betogen dat de rechtbank het door hen tegen het besluit ingestelde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De colleges weerspreken de overwegingen die de rechtbank aan die beslissing ten grondslag heeft gelegd. Verder hebben de colleges zich op 7 april 2021 op de zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat de rechtbank hun beroep, in weerwil van haar oordeel over hun belanghebbendheid, ontvankelijk had moeten achten, het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7. De colleges voeren aan dat het besluit met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure tot stand is gekomen en dat zij een zienswijze tegen het ontwerpbesluit hebben ingediend.
6.1. In haar uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling overwogen dat aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De Afdeling heeft dit overwogen tegen de achtergrond van wat het Hof van Justitie in zijn arrest van 14 januari 2021 heeft overwogen over artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus.
6.2. Walibi heeft zich op het standpunt gesteld dat in wat het Hof van Justitie in zijn arrest van 14 januari 2021 over artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus heeft overwogen geen grond kan zijn gelegen om de colleges in beroep ontvankelijk te achten, omdat de colleges niet kunnen worden aangemerkt als ‘het publiek’ als bedoeld in artikel 2, punt 4, van dat verdrag en dat de colleges dus geen ‘leden van het publiek’ kunnen zijn als bedoeld in artikel 9, derde lid.
6.3. De Afdeling is van oordeel dat wat zij in haar uitspraak van 4 mei 2021 over niet-belanghebbenden heeft overwogen ook van toepassing is op de colleges, voor zover zij geen belanghebbenden bij het besluit zijn. Anders dan Walibi stelt, bestaat geen grond voor het oordeel dat bestuursorganen geen deel kunnen uitmaken van ‘het publiek’ als bedoeld in artikel 2, punt 4, van het Verdrag van Aarhus. De Afdeling stelt voorop dat zij in overweging 4.4 van haar uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2021, in het bijzonder uit de punten 58 tot en met 60 daarvan, heeft afgeleid dat het oordeel van het Hof van Justitie over toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus vallen, niet alleen geldt voor non-gouvernementele organisaties, maar voor ‘het betrokken publiek’ in het algemeen. De Afdeling concludeerde daarom in die uitspraak dat op basis van dat arrest in ieder geval het recht van belanghebbenden om beroep in te stellen tegen ‘Aarhus-besluiten’ niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Die conclusie betreft alle belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb, dus ook bestuursorganen die ingevolge artikel 1:2, tweede lid, van de Awb als belanghebbend kunnen worden aangemerkt. Het Hof van Justitie heeft in punt 47 van zijn arrest van 8 november 2016, ECLI:EU:C:2016:838, geoordeeld dat een lid van ‘het betrokken publiek’ tevens onder ’het publiek’ in de zin van het Verdrag van Aarhus valt. Omdat belanghebbende bestuursorganen als ‘het betrokken publiek’ kunnen worden aangemerkt, concludeert de Afdeling dat bestuursorganen ook deel kunnen uitmaken van ‘het publiek’. Deze ruime uitleg, waarbij ook publiekrechtelijke rechtspersonen en hun organen tot ‘het publiek’ kunnen behoren, is in overeenstemming met artikel 2, punt 4, van het Verdrag van Aarhus en sluit aan bij de in artikel 1 van Pro het Verdrag van Aarhus vervatte doelstelling van dat verdrag. De colleges zijn organen van krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen die naar aanleiding van het ontwerpbesluit dat aan het besluit ten grondslag lag, een zienswijze naar voren hebben gebracht in een voorbereidingsprocedure waarin eenieder op grond van artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo een zienswijze naar voren heeft kunnen brengen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank aan haar oordeel dat de colleges niet als belanghebbenden bij het besluit kunnen worden aangemerkt ten onrechte de conclusie verbonden dat het door de colleges ingestelde beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Alleen al daarom heeft de rechtbank de inhoudelijke beoordeling van het door de colleges tegen het besluit ingestelde beroep ten onrechte achterwege gelaten.
Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen gronden, zoals die in hoger beroep zijn aangevuld.
Het beroep
Geluid
8. De colleges betogen dat het college het door Walibi bij de aanvraag overgelegde rapport "Walibi Holland, Akoestisch onderzoek in het kader van een omgevingsvergunningaanvraag" van 4 oktober 2018 (hierna: het akoestisch rapport) ten onrechte aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. De colleges voeren aan dat het akoestisch onderzoek onvolledig en daarom niet controleerbaar en reproduceerbaar is. Niet alleen de invoergegevens en de rekenresultaten voor Defqon.1 en Lowlands ontbreken, maar ook is geen inzicht gegeven in het effect van maatregelen bij grote evenementen en de te verwachten effecten van de Beste Beschikbare Technieken (hierna in enkel- en meervoud: BBT). Deze ontbrekende informatie kan niet zijn vervat in het akoestisch onderzoek dat ten grondslag ligt aan de revisievergunning, gezien de wijzigingen waarop de aanvraag betrekking heeft. Omdat deze wijzigingen ook niet zijn doorgevoerd op de inrichtingstekening die bij de aanvraag is overgelegd, kan niet worden nagegaan of het akoestisch onderzoek aansluit bij de actuele situatie. Bovendien voldoet de aanvraag niet aan artikel 1.3, tweede lid, van de Mor, zo betogen de colleges.
8.1. Walibi heeft toegelicht dat al bij de revisievergunning is voorzien in een nieuwe attractie en dat daaraan invulling is gegeven met de attractie "Lost Gravity", waarvan de bouw in 2015 is vergund. Deze attractie is als geluidsbron in het akoestisch rapport meegenomen en alle relevante invoergegevens, waaronder de positionering van deze attractie, zijn in dat rapport vervat, aldus Walibi. Verder heeft Walibi zich op het standpunt gesteld dat de relevante invoergegevens voor de drie evenementen waarop de geluidruimte voor de regelmatige afwijkingen nu is gebaseerd, ook in het akoestisch rapport zijn vervat. Volgens Walibi hoeft de exacte positionering van podia en publieksvakken niet uit de inrichtingstekening of de akoestische gegevens te kunnen worden afgeleid, omdat de exacte positionering niet relevant is zolang aan de voorgeschreven grenswaarden voor geluid kan worden voldaan. Dat de tijden van een paar grote evenementen wijzigen, leidt voorts niet tot een wijziging van de invoergegevens, aldus Walibi.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aan de revisievergunning ten grondslag liggende inrichtingstekening niet zodanig gedetailleerd is dat Walibi geen flexibiliteit meer heeft bij het houden van evenementen. Wel zijn grenswaarden voor geluid vastgelegd in de voorschriften. In het rapport van het akoestisch onderzoek dat aan de revisievergunning ten grondslag ligt, zijn volgens het college alle geluidsbronnen en relevante invoergegevens vervat. Voor zover die bronnen en gegevens door de aanvraag worden gewijzigd, zijn de relevante wijzigingen in het akoestisch rapport vervat, aldus het college. In het akoestisch onderzoek is volgens het college bij de modellering van de podia en bij de invoergegevens rekening gehouden met de toepasbare BBT. Alle relevante invoergegevens zijn bekend en inzichtelijk en met de oude inrichtingstekening, bezien in samenhang met de gegevens over de akoestische bronnen, wordt voldaan aan artikel 1.3, tweede lid, van de Mor, aldus het college.
8.2. In wat de colleges hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor twijfel aan de juistheid van het door Walibi en het college ingenomen standpunt over de volledigheid van het akoestisch rapport, bezien in samenhang met het rapport van het akoestisch onderzoek dat aan de revisievergunning ten grondslag ligt. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de colleges hun standpunt dat het akoestisch onderzoek onvolledig en daarom niet controleerbaar en reproduceerbaar is niet met een deskundigenbericht hebben onderbouwd. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat de aanvraag niet is voorzien van een aanduiding van de relevante locaties, dan wel dat de inrichtingstekening en de akoestische gegevens in dit geval niet als geschikte middelen als bedoeld in artikel 1.3, tweede lid, van de Mor kunnen worden aangemerkt.
De betogen falen.
9. De colleges betogen verder dat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat onduidelijk is op grond van welke onderzoeken twee in het akoestisch rapport beschreven BBT niet worden toegepast. De colleges wijzen daarbij op de omstandigheid dat bij evenementen in Amsterdam één van die BBT, te weten het affilteren van geluid, wel wordt toegepast. Verder betogen de colleges dat de toepassing van de overige in het akoestisch rapport vermelde BBT niet in de voorschriften wordt geborgd.
9.1. Twee van de in totaal negen BBT die in het akoestisch rapport worden beschreven, worden niet toegepast. De eerste BBT die niet wordt toegepast, ziet op het beperken van gevlogen subwoofers en het toepassen van lage kantelfrequenties tussen subwoofers en topkasten. Het akoestisch rapport vermeldt dat deze BBT is onderzocht, maar dat gevlogen subwoofers in bepaalde gevallen nodig zijn om voldoende geluidkwaliteit te krijgen. Het beperken van de hoogte van de subwoofers is volgens het akoestisch rapport met name effectief in een bebouwde omgeving, bijvoorbeeld een stedelijke omgeving, met veel akoestische afscherming. In een open omgeving met woningen op relatief grote afstanden is er geen relevant effect en zo er al verschillen zouden zijn, werken die bij grote buitenevenementen eerder negatief dan positief, aldus het akoestische rapport. De tweede BBT die niet wordt toegepast, is het affilteren van lage frequenties. Het akoestisch rapport vermeldt dat ook deze BBT is onderzocht, maar dat affilteren als hier bedoeld voor de huidige muziekstijlen bij grote buitenevenementen niet mogelijk is zonder te veel kwaliteitsverlies van de muziek.
Ter zitting van de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat veelvuldig overleg heeft plaatsgevonden over de voor- en nadelen van de hiervoor genoemde twee BBT, onder meer met de gemeente Amsterdam, en dat de redenen om die BBT in het geval van Walibi niet toe te passen in het akoestisch rapport zijn vermeld. Verder heeft het college zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de overige BBT, voor zover relevant voor de modellering, zijn verwerkt in het akoestisch onderzoek dat aan de revisievergunning ten grondslag ligt. In zijn verweerschrift heeft het college zich nog op het standpunt gesteld dat de overige BBT in het akoestische onderzoek bij de modellering van de podia zijn meegenomen, dat de grenswaarden voor geluid op dat onderzoek zijn gebaseerd en dat gelet daarop de toepassing van die BBT voldoende is geborgd.
9.2. De Afdeling is van oordeel dat in wat de colleges over de BBT hebben aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat in het akoestisch rapport de redenen zijn vermeld waarom twee BBT in dit geval niet toepasbaar worden geacht en dat de colleges de juistheid van die redenen niet hebben weersproken. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de colleges niet hebben weersproken dat de overige BBT in het akoestisch onderzoek zijn meegenomen en dat zij evenmin hebben toegelicht waarom met de op dat onderzoek gebaseerde grenswaarden voor geluid de toepassing van die BBT onvoldoende is geborgd.
De betogen falen.
10. De colleges betogen verder dat het college zich ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat geen aanleiding bestaat de aan de revisievergunning verbonden voorschriften, voor zover die niet door het besluit worden gewijzigd of aangevuld, aan te scherpen of uit te breiden met toepassing van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo. Volgens de colleges hadden de voorschriften moeten worden uitgebreid door daarin geluidsnormen op te nemen voor beoordelingsposities in Nunspeet, Elburg en Oldebroek. De colleges voeren aan dat inwoners van hun gemeenten geluidhinder ondervinden van met name Defqon.1 en Lowlands. Verder wijzen de colleges op een e-mailbericht van 21 december 2018 van een medewerker van de gemeente Dronten aan een medewerker van de gemeente Nunspeet over evaluatie van de Walibi-evenementen waarin staat: "Naast de ontwerpbeschikking is ook besloten om structureel meer of vaker meetpunten op Gelders grondgebied in te richten. Het lijkt mij zinvol om dat met elkaar af te stemmen." De colleges verwijzen verder naar een verslag van een gesprek dat op 12 februari 2018 met een ambtelijke vertegenwoordiging van de gemeente Dronten heeft plaatsgevonden en naar twee door ER milieu&planologie B.V. opgestelde en door de colleges overgelegde rapporten, te weten het rapport Geluidmetingen Defqon 2018 van 5 juli 2018 (hierna: ER-rapport Defqon.1) en het rapport Geluidmetingen Lowlands 2018 van 12 september en 2 oktober 2018 (hierna: ER-rapport Lowlands; hierna samen: de ER-rapporten).
10.1. In het gespreksverslag van 12 februari 2018 staat: "Noot vanuit de gemeente Dronten: De verschillende belangen zijn destijds afgewogen en in de [revisievergunning] vastgelegd. Daarin zijn strikte voorschriften opgenomen volgens de inzichten en stand der techniek zoals die destijds (2014) golden. Naar aanleiding van de Defqon klachten 2017 hebben wij tijdens ons overleg een aantal opties besproken waarmee de overlast naar de omgeving mogelijk beter beheerst kan worden. Daarbij is gedacht aan normen voor de woonkernen in de wijde omgeving en normen dicht bij het evenemententerrein (om zo o.a. correctie voor stoorgeluid e.d. te vermijden). Dat kan bepaald worden aan de hand van de [BBT]. Dat kan alleen doorgevoerd worden als de [revisievergunning] wordt aangepast. Voorstel is om gezamenlijk de mogelijkheden te onderzoeken. Daarvoor is instemming van het bevoegd gezag en samenwerking met [Walibi] essentieel."
10.2. Uit het ER-rapport Defqon.1 blijkt dat in 2018 op drie achtereenvolgende dagen tijdens het festival Defqon.1 geluidmetingen zijn verricht, dat op vrijdag geen geluidmetingen konden worden verricht door de wind, dat Defqon.1 niet hoorbaar was in Oldebroek, dat Defqon. 1 wel hoorbaar, maar niet meetbaar was in Nunspeet en dat Defqon.1 op zaterdagavond en zondagmiddag hoorbaar en meetbaar was in Elburg. De hoogste geluidsmeting op zaterdagavond was 59,1 dB(A) en 86,1 dB(C). De hoogste geluidsmeting op zondagmiddag was 53,4 dB(A) en 81,1 dB(C).
Uit het ER-rapport Lowlands blijkt dat in 2018 op drie achtereenvolgende dagen tijdens het festival Lowlands op negen locaties geluidmetingen zijn verricht en dat Lowlands bij de meeste locaties niet hoorbaar of meetbaar was. Wel was Lowlands hoorbaar en meetbaar in Elburg op vrijdag-, zaterdag- en zondagavond. De hoogst gemeten geluidsbelasting was toen 44,2 dB(A) en 69,0 dB(C). Dit ER-rapport vermeldt dat op een speciaal voor dat doel opengesteld telefoonnummer in totaal 123 meldingen van inwoners uit Nunspeet, Elburg en Oldebroek zijn binnengekomen over geluidsoverlast tijdens Lowlands.
Gelet op de meetresultaten wordt in de ER-rapporten de aanbeveling gedaan om in de voorschriften geluidsnormen op te nemen voor locaties in Nunspeet, Elburg en Oldebroek.
10.3. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de aanvraag geen aanleiding heeft gegeven om voorschriften in de revisievergunning waar de aanvraag geen betrekking op heeft aan te scherpen of uit te breiden, omdat de revisievergunning in zoverre nog steeds actueel en toereikend is. De vraag of de voorschriften moeten worden uitgebreid met beoordelingsposities op het grondgebied van de gemeenten Nunspeet, Elburg en Oldebroek heeft het college ontkennend beantwoord. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat beoordelingsposities in die gemeenten, in aanvulling op de dertien al bestaande beoordelingsposities bij maatgevende woningen en referentiepunten in de omgeving van Walibi, waarvan er meer dan één tussen Walibi en die gemeenten liggen, niet tot een hoger beschermingsniveau voor de bewoners van die gemeenten zal leiden. Bovendien bestaan meettechnische bezwaren tegen het opnemen van beoordelingsposities op dergelijke grote afstanden, aldus het college. Het college wijst daarbij op de invloed van stoorgeluid en verstoring door meteorologische invloeden. Volgens het college zijn er geen concrete toezeggingen gedaan of afspraken gemaakt over uitbreiding van de voorschriften als hier bedoeld. De colleges hebben ter zitting bevestigd dat over dit onderwerp zou worden gesproken, maar dat een gesprek nog niet heeft plaatsgevonden.
10.4. Naar het oordeel van de Afdeling is in wat de colleges hebben aangevoerd over de beoordelingsposities en meetpunten geen grond gelegen voor het oordeel dat de aan de revisievergunning verbonden voorschriften door ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, dan wel door de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, niet langer toereikend zijn als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Er zijn immers ook in de ‘richting’ van de gemeenten Nunspeet, Elburg en Oldebroek al diverse meetpunten die dichter bij de inrichting liggen.
Het betoog faalt.
11. De colleges betogen verder dat voor de verlenging van de avondvoorwaarden van Lowlands een dragende belangenafweging en deugdelijke motivering in het besluit ontbreken, omdat deze verruiming alleen wordt onderbouwd door te verwijzen naar de nota "Evenementen met een luidruchtig karakter" van de Inspectie Milieuhygiëne van de provincie Limburg van januari 1996 (hierna: de nota). De colleges wijzen erop dat de nota gedateerd is en geen grenswaarden in dB(C) bevat. Voor zover het college de motivering van het besluit op dit punt bij brief van 9 juli 2020 heeft aangevuld, kan die aanvulling het besluit volgens de colleges niet dragen, omdat in die aanvulling het belang van Walibi niet of onvoldoende is onderbouwd en de door de colleges gestelde belangen van de inwoners van Nunspeet, Elburg en Oldebroek niet zijn onderkend. De colleges wijzen hierbij op de klachten van inwoners van Nunspeet, Elburg en Oldebroek over geluidhinder vanwege Lowlands en Defqon.1. Ook wijzen de colleges op de ER-rapporten en stellen dat daaruit volgt dat als gevolg van de verlenging van de avondvoorwaarden slaapverstoring zal optreden bij in ieder geval inwoners van Elburg.
11.1. De nota geeft een beoordelingskader voor grotere luidruchtige evenementen. Uitgangspunt daarbij is het vermijden van onduldbare hinder in de dag- en avondperiode en het vermijden van slaapverstoring in de nachtperiode. Om onduldbare hinder in de avondperiode te vermijden, dient in de avond tot 23.00 uur te worden uitgegaan van een maximale gevelbelasting van 70 à 75 dB(A). Om slaapverstoring te vermijden, dient in de nachtperiode vanaf 23.00 uur te worden uitgegaan van een maximale gevelbelasting van 45 à 50 dB(A). In de nota wordt daarbij uitgegaan van een gemiddelde gevelisolatie van 20 à 25 dB(A), zodat het geluidniveau binnen maximaal 50 dB(A) bedraagt in de avond en 25 dB(A) in de nacht. Een bijzonder goede of slechte gevelisolatie kan volgens de nota aanleiding geven de maximale gevelbelasting met 5 à 10 dB(A) te verhogen of te verlagen. De nota vermeldt evenwel ook dat het gebruikelijk is en verdedigbaar lijkt om op dagen waarop een vrije dag volgt, de nachtperiode niet te laten ingaan om 23.00 uur, maar één of twee uur later op 24.00 uur of 01.00 uur. Als de aanvang van de nachtperiode aldus wordt opgeschoven, dient volgens de nota, ter voorkoming van onduldbare hinder, gedurende die één of twee uur te worden uitgegaan van een maximale gevelbelasting van 65 à 70 dB(A) die met 5 à 10 dB(A) kan worden verhoogd of verlaagd, indien sprake is van een bijzonder goede of slechte gevelisolatie, zodat het geluidniveau binnen maximaal 45 dB(A) bedraagt.
11.2. In het akoestisch rapport staat dat zowel nationaal als internationaal sprake is van een sterke groei van muziekfestivals en dat, om de marktpositie van Lowlands te kunnen behouden en verbeteren, in toenemende mate zogenoemde headliners en sub-headliners moeten worden gecontracteerd. Mede door de veelheid van festivals blijkt de keuze van artiesten voor een bepaald festival in steeds sterkere mate te worden bepaald door de voorwaarden waaronder kan worden opgetreden. Hierbij wordt in het akoestisch rapport gewezen op de omstandigheid dat zowel de artiesten als het publiek steeds meer belang hechten aan het visuele ‘showelement’ tijdens optredens, bijvoorbeeld door licht en video, dat beter tot zijn recht komt wanneer het buiten donker is. Volgens het akoestisch rapport geldt dit niet alleen voor de afsluitende headliner, maar ook voor de twee sub-headliners die voorafgaand aan het afsluitende optreden worden geprogrammeerd. Om dit te kunnen faciliteren, dienen de avondvoorwaarden te worden verlengd van 23.00 uur tot 01.00 uur. Door deze verlenging blijft Lowlands een aantrekkelijk festival voor hoofdacts, aldus het akoestisch rapport dat deel uitmaakt van het besluit.
In het besluit staat dat het college ter zake van de verlenging van de avondvoorwaarden voor Lowlands een belangenafweging heeft gemaakt. Het college wijst erop dat in de revisievergunning de grenswaarden voor de incidentele bedrijfssituaties, waar Lowlands toe behoort, zijn vastgesteld met toepassing van de nota. Die grenswaarden zijn, met uitzondering van de correctie door de gewijzigde meethoogte op beoordelingsposities Y en Z, ongewijzigd gebleven, aldus het college. Wat wel wordt gewijzigd, is het tijdstip waarop de avondperiode eindigt en de nachtperiode aanvangt op dagen die aan een vrije dag voorafgaan. Naar aanleiding van de klachten van inwoners van Nunspeet, Elburg en Oldebroek waarop de colleges zich beroepen, heeft het college zich in het besluit op het standpunt gesteld dat het beoordelingskader in de nota ruimer is dan het beoordelingskader voor de reguliere activiteiten van Walibi, die gedurende een groot deel van het jaar plaatsvinden. Hoewel Lowlands hoorbaar kan zijn op het grondgebied van genoemde gemeenten, vooral bij ongunstige weersomstandigheden, blijkt uit het ER-rapport Lowlands dat de geluidniveaus van Lowlands in die gemeenten, voor zover hoorbaar en meetbaar, ver onder de aanbevelingen van de nota liggen, aldus het college. Het college stelt zich op het standpunt dat de wijziging van de avondvoorwaarden, die slechts betrekking heeft op twee dagen per jaar, binnen de nota past en aanvaardbaar is. Voorts heeft het college zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de grenswaarde voor geluid in dB(C) is vastgelegd in voorschriften bij de revisievergunning die niet worden gewijzigd. Op grond van die voorschriften mogen de geluidniveaus in dB(C) op een hoogte van 5 meter maximaal 27 dB hoger zijn dan het geluidniveau in dB(A), aldus het college.
Op de zitting van 6 september 2021 heeft het college zich nog op het standpunt gesteld dat het geluidniveau in dB(A) niet in sterkte zal toenemen naarmate de afstand tot Walibi groter wordt, maar eerder in sterkte zal afnemen. Gelet daarop komt aan de belangen van personen minder gewicht toe naarmate de afstand tussen hun woning en het evenemententerrein van Walibi groter wordt, aldus het college ter zitting.
11.3. In de omstandigheid dat de nota in 1996 is opgesteld, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de nota niet in redelijkheid als kader heeft kunnen dienen voor de beoordeling van de aanvraag, voor zover die ziet op de incidentele bedrijfssituaties, waaronder het verzoek om de avondvoorwaarden voor Lowlands op vrijdag- en zaterdagavond met twee uur te verlengen. De Afdeling neemt hierbij mede in aanmerking dat de nota ten grondslag heeft gelegen aan de vaststelling van de grenswaarden in dB(A) voor de incidentele bedrijfssituaties in de revisievergunning. Dat de nota geen beoordelingskader kent voor grenswaarden in dB(C) doet daaraan niet af, omdat de vaststelling van die grenswaarden in de revisievergunning niet op de nota is gebaseerd en nu niet in geding is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de door de colleges gestelde belangen van de inwoners van Nunspeet, Elburg en Oldebroek, voldoende bij zijn besluitvorming over de verlenging van de avondvoorwaarden betrokken. Het college is ingegaan op de door de colleges aangevoerde klachten over Lowlands, alsmede op het door de colleges overgelegde EP-rapport Lowlands. Verder is de Afdeling van oordeel dat het college die verlenging in redelijkheid aanvaardbaar heeft kunnen achten. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het college voldoende heeft toegelicht dat Walibi belang heeft bij verlenging van de avondvoorwaarden. Ook neemt de Afdeling in aanmerking dat die verlenging slechts betrekking heeft op twee keer twee uur per jaar en dat die verlenging, gelet op de toepasselijke grenswaarden, binnen het beoordelingskader van de nota past. Op beoordelingspositie J geldt gedurende de verlenging van de avondvoorwaarden een grenswaarde van 53 dB(A) die ruim binnen de grenswaarden van de nota valt. Beoordelingspositie J is gesitueerd tussen het evenemententerrein en de locaties in Elburg waar volgens het ER-rapport Lowlands in 2018 in de avond maximaal 44,2 dB(A) is gemeten. Voor zover het geluid van Lowlands toen hoorbaar en meetbaar was in Nunspeet, Elburg en Oldebroek, is het geluidniveau daar ruim onder de voor beoordelingspositie J geldende grenswaarde gebleven. Voor zover de colleges stellen dat in ieder geval bij inwoners van Elburg slaapverstoring zal optreden als gevolg van de verlenging van de avondvoorwaarden, kunnen de colleges niet in die stelling worden gevolgd, alleen al omdat de vraag of sprake zal zijn van slaapverstoring volgens de nota niet relevant is als de nachtperiode nog niet is aangevangen. Dat uit het ER-rapport Defqon.1 blijkt dat tijdens Defqon.1 hogere geluidniveaus zijn gemeten, maakt het voorgaande niet anders, alleen al omdat de grenswaarden voor Defqon.1, dat volgens het college tot de luidruchtigste evenementen kan worden gerekend, hoger liggen dan die voor Lowlands. Omdat in het aangevoerde geen grond is gelegen voor het oordeel dat het besluit, voor zover hier aan de orde, gebrekkig is, zal de Afdeling de aanvullende motivering van het college, neergelegd in de brief van 9 juli 2020, buiten beschouwing laten.
Het betoog faalt.
12. De colleges betogen verder dat onduidelijk is of de aan Defqon.1 voorafgaande preparty een incidentele bedrijfssituatie is. Over deze preparty, alsmede over de andere activiteiten van Walibi, voeren de colleges nog aan dat onduidelijk is op welke tijdstippen de activiteiten mogen aanvangen en beëindigd moeten worden, omdat in de voorschriften geen begin- en eindtijden worden voorgeschreven. Dat de activiteiten worden begrensd door de in de voorschriften vervatte grenswaarden voor geluid, doet daaraan niet af, aldus de colleges.
12.1. Het college en Walibi hebben zich uitdrukkelijk en zonder voorbehoud op het standpunt gesteld dat de preparty altijd wordt aangemerkt als een incidentele bedrijfssituatie en dus, indien deze plaatsvindt, altijd zal moeten blijven binnen het vastgestelde aantal dagen waarop incidentele bedrijfssituaties mogen plaatsvinden. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de begin- en eindtijden van de toegestane activiteiten worden gereguleerd via de voorgeschreven grenswaarden voor geluid. De onderscheiden grenswaarden die in de nacht van 01.00 tot 07.00 uur voor Defqon.1 en de overige incidentele bedrijfssituaties gelden, zijn volgens het college niet toereikend voor een evenement, maar nog wel toereikend voor het geluid dat gepaard kan gaan met het vertrek van bezoekers naar huis of naar de nabijgelegen camping. Op die wijze is geborgd dat Defqon.1 en de overige incidentele bedrijfssituaties niet gedurende de nacht kunnen plaatsvinden en dat de bezoekers, nadat het betreffende evenement uiterlijk om 01.00 uur is geëindigd, het evenemententerrein kunnen verlaten, aldus het college.
12.2. De Afdeling ziet geen grond om te twijfelen aan de juistheid van het door het college en Walibi ingenomen standpunt over de kwalificatie van de preparty. Voorts ziet de Afdeling, gelet op het standpunt van het college over begin- en eindtijden, geen grond voor het oordeel dat de grenswaarden voor geluid onvoldoende duidelijkheid bieden over het tijdstip waarop de activiteiten van Walibi mogen aanvangen en moeten zijn beëindigd.
Het betoog faalt.
13. De colleges betogen verder dat in het besluit een motivering voor de vergunde grenswaarden voor geluid ontbreekt, voor zover sprake is van een aanzienlijke verruiming ten opzichte van de revisievergunning. De colleges wijzen hierbij op de grenswaarden voor de representatieve bedrijfssituatie, de regelmatige afwijkingen, Lowlands, Defqon.1 en de overige incidentele bedrijfssituaties. De enkele verwijzing naar de nota ontslaat het college niet van de verplichting om het besluit zorgvuldig voor te bereiden, deugdelijk te motiveren en van een dragende belangenafweging te voorzien, aldus de colleges.
13.1. Voor zover grenswaarden ten opzichte van de revisievergunning slechts met 1 dB(A) zijn verhoogd, is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een aanzienlijke verhoging. Om die reden kunnen die verhogingen hier onbesproken blijven. De verhoging van de grenswaarden door de verlenging van de avondvoorwaarden voor Lowlands kan hier eveneens onbesproken blijven, omdat die verhoging hiervoor onder 11 tot en met 11.3 aan de orde is geweest.
13.2. Voor de representatieve bedrijfssituatie en de regelmatige afwijkingen zijn de grenswaarden bij de beoordelingsposities Y en Z in de dag- en avondperiode verhoogd met 2 of 3 dB(A). In het besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze verhoging volledig is toe te schrijven aan de wijziging van de meethoogte bij deze beoordelingsposities.
Omdat de colleges de juistheid van dit standpunt niet hebben weersproken, faalt het betoog in zoverre.
13.3. Voor de overige incidentele bedrijfssituaties zijn de grenswaarden voor de dagperiode gelijkgetrokken met de grenswaarden voor de avondperiode. Gelet daarop zijn de grenswaarden voor de dagperiode op de beoordelingsposities A tot en met J, X, Y en Z met minimaal 9 dB(A) en maximaal 13 dB(A) verhoogd ten opzichte van de revisievergunning. In het besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in het maatgevende evenement voor de overige incidentele bedrijfssituaties zowel overdag als in de avond moet kunnen worden geprogrammeerd. Omdat in de revisievergunning de grenswaarden voor de dagperiode per abuis te laag zijn vastgesteld, zou een evenement dat ook overdag zou kunnen plaatsvinden, toch in de avond moeten worden geprogrammeerd, hetgeen volgens het college onwenselijk is. Om die reden, zo blijkt uit het besluit, heeft het college die omissie in de revisievergunning gecorrigeerd. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de gecorrigeerde grenswaarden voldoen aan het in de nota neergelegde beoordelingskader dat ook bij de verlening van de revisievergunning is gehanteerd.
13.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de ophoging van de grenswaarden voor de dagperiode bij de overige incidentele bedrijfssituaties deugdelijk gemotiveerd. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat bij die ophoging de door de colleges gestelde belangen van de inwoners van Nunspeet, Elburg en Oldebroek onvoldoende zijn betrokken. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de colleges deze belangen niet hebben onderbouwd, terwijl vaststaat dat de grenswaarde voor de dagperiode op beoordelingspositie J tijdens de overige incidentele bedrijfssituaties na de ophoging nog steeds 5 dB(A) lager is dan tijdens Lowlands. In de door Walibi overgelegde notitie van Peutz B.V. van 19 augustus 2021 concludeert Peutz op grond van de meetresultaten in de ER-rapporten dat de overige incidentele bedrijfssituaties, gelet op het verschil in grenswaarden met Lowlands en Defqon.1, binnen de gemeenten Nunspeet, Elburg en Oldebroek nimmer zullen resulteren in hoorbaar of meetbaar geluid.
Het betoog faalt.
14. De colleges betogen verder dat de vergunde grenswaarden voor geluid bij de regelmatige afwijkingen aanzienlijk hoger zijn dan het berekende geluidniveau van de drie representatieve evenementen, maar dat een deugdelijke motivering voor dat verschil ontbreekt. De door het college gegeven motivering voor dat verschil, te weten dat Walibi aldus de mogelijkheid wordt geboden flexibel in te kunnen spelen op onder meer de marktomstandigheden en dat voldoende flexibiliteit noodzakelijk is voor een adequate bedrijfsvoering van Walibi, is volgens de colleges ondeugdelijk, omdat het college dat standpunt niet heeft onderbouwd.
14.1. In het akoestisch rapport zijn de berekende geluidniveaus vermeld van de drie representatieve evenementen voor de regelmatige afwijkingen. De hoogste berekende waarden zijn vervolgens weergegeven in tabel 4.4 van het akoestisch rapport. Uit die tabel blijkt dat de geluidniveaus bij de verschillende beoordelingsposities in de avond hoger zijn dan overdag. In de voorschriften voor de regelmatige afwijkingen vormen die voor de avond berekende hoogste waarden echter niet alleen de voorgeschreven grenswaarden voor de avondperiode, maar ook voor de dagperiode. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat Walibi door het gelijktrekken van die grenswaarden de mogelijkheid wordt geboden flexibel in te spelen op marktomstandigheden en dat voldoende flexibiliteit noodzakelijk is voor een adequate bedrijfsvoering van Walibi. Voorts heeft het college in het besluit toegelicht dat evenementen die onder de regelmatige afwijkingen vallen niet alleen in de avond, maar ook overdag moeten kunnen plaatsvinden en dat om die reden de geluidruimte voor beide dagdelen is gelijkgetrokken. Voorts zijn de berekende waarden voor de nachtperiode, als weergegeven in tabel 4.4 van het akoestisch rapport, lager dan de in het besluit voor de regelmatige afwijkingen voorgeschreven grenswaarden voor de nachtperiode. In het besluit heeft het college toegelicht dat die grenswaarden niet alleen ertoe dienen dat in de nacht geen regelmatige afwijkingen kunnen plaatsvinden, maar dat daarbij ook rekening is gehouden met het geluid dat wordt veroorzaakt door vertrekkend publiek.
14.2. Anders dan bij het hiervoor onder 13 weergegeven betoog, ziet dit betoog niet op de wijziging van de grenswaarden ten opzichte van de revisievergunning, maar op de wijziging van de grenswaarden voor de regelmatige afwijkingen ten opzichte van de berekende geluidniveaus van de drie representatieve evenementen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college deugdelijk gemotiveerd waarom de grenswaarden voor de regelmatige afwijkingen in de dag- en nachtperiode hoger zijn vastgesteld dan de berekende geluidniveaus van de representatieve evenementen in dezelfde perioden.
Het betoog faalt.
15. De colleges betogen dat in het besluit ten onrechte is voorbijgegaan aan de cumulatie van milieueffecten, omdat binnen de inrichting nog andere milieubelastende activiteiten plaatsvinden. Zo heeft het college geen aandacht besteed aan de cumulatie van het geluid van de aangevraagde activiteiten met het geluid van de bestaande activiteiten. Het college heeft zijn standpunt dat voor elke bedrijfssituatie uitgebreid onderzoek is gedaan naar de geluidsbelasting en dat binnen een bedrijfssituatie rekening is gehouden met alle relevante activiteiten die op dezelfde dag plaatsvinden en samenvallen niet nader onderbouwd, aldus de colleges.
15.1. In het besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor elke bedrijfssituatie uitgebreid onderzoek is gedaan naar de geluidsbelastingen en dat binnen een bedrijfssituatie rekening is gehouden met alle relevante activiteiten binnen de inrichting die gelijktijdig kunnen plaatsvinden. In zijn verweerschrift heeft het college erop gewezen dat deze cumulatie van geluidbelasting niet alleen is uitgewerkt in het rapport van het akoestisch onderzoek dat aan de revisievergunning ten grondslag ligt, maar ook in het akoestisch rapport en dat de vergunningvoorschriften hierop zijn gebaseerd. Gelet hierop kunnen de colleges niet worden gevolgd in hun betoog dat het college is voorbijgegaan aan de cumulatie van milieueffecten De colleges kunnen evenmin worden gevolgd in hun stelling dat het college zijn in dit kader ingenomen standpunt niet heeft onderbouwd.
Het betoog faalt.
De Wnb
16. De colleges betogen dat het college zich ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat voor de vergunde veranderingen geen natuurbeschermingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De colleges voeren aan dat niet valt in te zien waarom geen advies is gevraagd aan het college van gedeputeerde staten (hierna: GS) van de provincie Gelderland, omdat de effecten op Natura 2000-gebieden zich vooral in die provincie zullen voordoen. De colleges wijzen hierbij op het broedgebied van de grote karekiet aan de Gelderse zijde van de Veluwerandmeren en op de stikstofgevoelige habitat in Natura 2000-gebied de Veluwe. Verder stellen de colleges dat de conclusie in het advies van GS van de provincie Flevoland van 28 mei 2019 (hierna: het GS-advies) dat een natuurbeschermingsvergunning of een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) niet is vereist, niet nader is onderbouwd, omdat geen natuuronderzoek en stikstofberekening zijn overgelegd waaruit blijkt dat de wijzigingen geen significante gevolgen zullen hebben voor Natura 2000-gebieden. Over de mogelijke stikstofdepositie voeren de colleges aan dat het aantal weekendbezoekers van Defqon.1 in de loop der jaren aanzienlijk is gegroeid en naar verwachting zal blijven groeien wat betreft het aantal weekendbezoekers, zodat sprake is van een aanzienlijke verkeerstoename die naar verwachting verder zal toenemen.
16.1. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is een natuurbeschermingsvergunning vereist indien een project wordt gerealiseerd of andere handelingen worden verricht waardoor, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project relevante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie met de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding.
16.2. Aan de revisievergunning ligt een door GS van de provincie Flevoland op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 afgegeven vvgb ten grondslag. Die vergunde situatie, die tot het besluit ongewijzigd is gebleven, is in dit geval de referentiesituatie. Het aan die vvgb verbonden voorschrift ter bescherming van de grote karekiet is overgenomen in voorschrift 4.7 van de revisievergunning waarin is bepaald dat Lowlands en Defqon.1 niet mogen worden georganiseerd tijdens de nestelfase van de grote karekiet van 1 april tot 1 juni.
16.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet GS van de provincie Gelderland, maar GS van de provincie Flevoland het bevoegd gezag zijn op grond van de Wnb. Ter zake van de grote karekiet heeft het college verwezen naar het ongewijzigde voorschrift 4.7. Verder wijst het college erop dat uit het GS-advies blijkt dat er geen aanwijzingen zijn dat de grote karekiet door het besluit zal worden verstoord. Ook heeft het college erop gewezen dat de aanwezigheid van de grote karekiet in de Veluwerandmeren wordt geïnventariseerd door Sovon en dat de inventarisaties van Sovon geen blijk geven van een verdere achteruitgang van de grote karekiet. De wijzigingen ten opzichte van de revisievergunning kunnen evenmin leiden tot een relevante verhoging van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden, aldus het college. Het college wijst erop dat het maximaal aantal bezoekers en het maximaal aantal dagen waarop een evenement mag plaatsvinden in de revisievergunning zijn vastgelegd en ongewijzigd blijven en dat wijzigingen van de grenswaarden voor geluid geen invloed hebben op stikstofdeposities.
16.4. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat voor de vergunde veranderingen geen natuurbeschermingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Het betoog faalt.
Overige gronden
17. De colleges betogen dat in dit geval, gelet op het aantal en de aard van de beoogde wijzigingen, een nieuwe revisievergunning had moeten worden aangevraagd.
17.1. Artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo geeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om te bepalen dat voor een inrichting een revisievergunning moet worden aangevraagd.
Bij de beslissing om aan die bepaling toepassing te geven, heeft het bevoegd gezag beleidsruimte. Het belang van een overzichtelijk vergunningenbestand kan een reden zijn om een revisievergunning te verlangen. Ook de aard en omvang van de aangevraagde wijzigingen en uitbreidingen kunnen daartoe reden zijn. Vergelijk op dit punt de uitspraken van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1865, en 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2816.
17.2. Zoals hiervoor onder 2 is vermeld, heeft het college op 11 november 2014 de revisievergunning aan Walibi verleend. Bij het besluit is de revisievergunning voor de eerste maal op een beperkt aantal punten gewijzigd. Die wijzigingen zijn hiervoor onder 3 weergegeven. Gelet op de aard en omvang van die wijzigingen heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat in dit geval geen sprake is van ingrijpende wijzigingen. Verder kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat de vergunde wijzigingen niet zodanig zijn dat een wezenlijk andere inrichting ontstaat of dat om andere redenen een aanvraag om een revisievergunning zou zijn vereist.
Het betoog faalt.
18. De colleges betogen verder dat het college niet heeft onderkend dat de aanvraag ten onrechte geen betrekking heeft op alle activiteiten die onlosmakelijk met de wijziging van de inrichting samenhangen. De colleges voeren aan dat bouwactiviteiten zullen moeten plaatsvinden als onderdeel van de aangevraagde veranderingen en dat de aanvraag dus ook op die bouwactiviteiten betrekking zou moeten hebben, gelet op artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo.
18.1. Het college en Walibi hebben zich op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van het besluit geen bouwactiviteiten aan de orde zijn waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Podia kunnen vergunningvrij worden gebouwd, aldus het college en Walibi. Omdat de colleges niet hebben geconcretiseerd voor welke met de aanvraag samenhangende bouwactiviteiten een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, faalt het betoog.
19. De colleges betogen verder dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld in hoeverre sprake zal zijn van indirecte hinder als gevolg van de toename van de verkeersstromen. Volgens de colleges blijkt uit het akoestisch rapport dat de verkeersstromen als gevolg van Lowlands en Defqon.1 aanzienlijk zijn toegenomen en nog zullen toenemen. Ook voeren de colleges aan dat een gedeelte van de bezoekers van Lowlands via Elburg en Oldebroek moet rijden om thuis te komen en dat de verlenging van de duur van de avondvoorwaarden met zich zal brengen dat die verkeersbewegingen en de daarmee verband houdende verkeersgeluidoverlast later in de nacht zullen gaan plaatsvinden.
19.1. In het besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de beoordeling van de indirecte hinder heeft plaatsgevonden bij de verlening van de revisievergunning op basis van een worst case scenario waarbij 60.000 bezoekers op één dag komen of gaan. Dit is het maximaal aantal toegestane bezoekers per dag en dat aantal is ongewijzigd gebleven, aldus het college. Voorts hebben het college en Walibi toegelicht dat niet aannemelijk is dat de verlenging van de avondvoorwaarden voor Lowlands van invloed is op verkeersbewegingen in Elburg en Oldebroek, omdat voor Lowlands geen dagkaarten, maar alleen kaarten voor het hele weekend worden verkocht. Niet te verwachten valt dat bezoekers van Lowlands na afloop van de festivaldagen waarop de verlenging van toepassing is, te weten op vrijdag of zaterdag, naar huis zullen gaan, omdat Lowlands altijd op een zondag eindigt, aldus het college en Walibi.
19.2. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van wat het college en Walibi aldus naar voren hebben gebracht. Gelet daarop faalt het betoog.
20. De colleges verzoeken de door hen ingediende zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen in de gronden van beroep. Daarbij voeren zij in algemene zin aan dat het college in het besluit niet op alle door hen in die zienswijze aangevoerde punten is ingegaan.
20.1. Voor zover dit als een beroepsgrond moet worden aangemerkt, faalt deze grond, omdat de colleges niet hebben geconcretiseerd aan welke punten uit hun zienswijze het college ten onrechte is voorbijgegaan.
Slotsom
21. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de colleges tegen het besluit alsnog ongegrond verklaren.
22. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 juni 2020 in zaak nr. 19/2762;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dronten tot vergoeding van bij de colleges van burgemeester en wethouders van Nunspeet, Elburg en Oldebroek in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.244,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Dronten aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dronten aan de colleges van burgemeester en wethouders van Nunspeet, Elburg en Oldebroek het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Dronten aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2021
610.
BIJLAGE
Het Verdrag van Aarhus
Artikel 1.
Om bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn, waarborgt elke Partij de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag.
Artikel 2
Voor de toepassing van dit Verdrag,
[…]
2. Wordt onder „overheidsinstantie" verstaan:
a. overheid op nationaal, regionaal of ander niveau;
b. natuurlijke of rechtspersonen die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht vervullen, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu;
c. alle andere natuurlijke of rechtspersonen die openbare verantwoordelijkheden of functies hebben, of openbare diensten verlenen, met betrekking tot het milieu, onder toezicht van een orgaan of persoon vallend onder de bovenstaande onderdelen a. of b.;
d. de instellingen van elke regionale organisatie voor economische integratie bedoeld in artikel 17 die Pro Partij is bij dit Verdrag.
Deze begripsomschrijving omvat geen organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid;
[…]
4. Wordt onder „het publiek" verstaan een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen;
5. Wordt onder „het betrokken publiek" verstaan het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht belanghebbende te zijn.
Artikel 9
[…]
3. Aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.
[…]
De Awb
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
[…]
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…]
Artikel 8:68
1. Indien de bestuursrechter van oordeel is dat het onderzoek niet volledig is geweest, kan hij het heropenen. De bestuursrechter bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.
[…]
Artikel 8:110
1. Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. De voorschriften omtrent het hoger beroep zijn van toepassing, tenzij in deze titel anders is bepaald.
[…]
De Wabo
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
Artikel 2.6
1. Voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, kan het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
[…]
Artikel 2.7
1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
[…]
Artikel 2.30
1. Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334).
[…]
Artikel 2.31
1. Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
[…]
b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;
[…]
Artikel 3.12
1. Het bevoegd gezag neemt bij de toepassing van de afdelingen 3.4 en 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht het bepaalde in de volgende leden en de artikelen 3.13 en 3.14 in acht.
[…]
5. Eenieder kan zienswijzen bij het bevoegd gezag naar voren brengen. Voor zover een ontwerpbesluit zijn grondslag vindt in een aanwijzing als bedoeld in artikel 3.13, tweede lid, die betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven plaats, kunnen zienswijzen daarop geen betrekking hebben.
[…]
De Wnb
Artikel 1.3
1. Ingeval gedeputeerde staten ingevolge het bepaalde bij of krachtens deze wet bevoegd zijn tot het nemen van een besluit met betrekking tot handelingen, zijn, tenzij anders bepaald, bevoegd gedeputeerde staten van de provincie waar de handeling wordt verricht.
[…]
Artikel 2.7
[…]
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
[…]
De Mor
Artikel 1.3
[…]
2. De aanvrager voorziet de aanvraag van een aanduiding van de locatie van de aangevraagde activiteit of activiteiten. Deze aanduiding geschiedt met behulp van een situatietekening, kaart, foto’s of andere geschikte middelen.
[…]