Uitspraak
202002809/1/V2.
Datum uitspraak: 7 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 1 mei 2020 in zaak nr. NL19.24748 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 1 mei 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de vreemdeling en de staatssecretaris zich nader uitgelaten.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2021, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. P.J. Schüller, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. D.I. van Weerden, advocaten te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling komt uit Mongolië. Hij voert in deze procedure aan dat hij als biseksuele queer transman, waardoor hij behoort tot de groep lhbti, problemen heeft ondervonden in Mongolië en dat hij hierdoor niet kan terugkeren. Hij is mishandeld en bedreigd en stelt dat de autoriteiten onvoldoende bescherming hebben geboden nadat hij aangifte hiervan had gedaan. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen omdat volgens hem Mongolië ook voor de vreemdeling een veilig land van herkomst is. Mongolië is namelijk door de staatssecretaris op 9 februari 2016 aangewezen als veilig land van herkomst en dit is ongewijzigd gebleven bij de herbeoordelingen van 11 juni 2018 en 30 september 2020. Zie de brieven van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 11 juni 2018, kenmerk 2280767 (hierna: de brief van 11 juni 2018), en van 30 september 2020, kenmerk 2592622 (hierna: de brief van 30 september 2020).
1.1. Volgens de staatssecretaris heeft de vreemdeling niet aannemelijk gemaakt dat Mongolië in het algemeen, voor de lhbti-groep waartoe hij behoort, of voor hem persoonlijk niet kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst. In zijn hogerberoepschrift stelt de vreemdeling de manier waarop de staatssecretaris de situatie in als veilige landen van herkomst aangewezen landen herbeoordeelt en de toepassing daarvan in deze zaak aan de orde.
1.2. De Afdeling heeft in 2016 al uitspraak gedaan over de manier waarop de staatssecretaris zijn onderzoek moet verrichten als hij een land van herkomst voor de eerste keer als veilig land aanwijst (de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474 en de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal in die zaak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2040). Deze uitspraak zal met name gaan over de zaaksoverstijgende vraag of de manier van herbeoordelen door de staatssecretaris in overeenstemming is met artikel 37, tweede lid, van de Procedurerichtlijn (hierna: de Pri), zoals geïmplementeerd in artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000. Die vraag zal worden beantwoord aan de hand van het hogerberoepschrift van de vreemdeling en wat in het kader van de zitting bij de Afdeling aan de orde is geweest. Dat wil zeggen de zitting zelf, maar ook de voorafgaand aan de zitting door de Afdeling gestelde vragen aan partijen (zie bijlage 2 van deze uitspraak), en hun reacties daarop.
1.3. Bij die beoordeling van de manier van herbeoordelen staat de uitleg van het Unierecht voorop. Dit omdat de manier waarop de staatssecretaris moet omgaan met het begrip veilig land van herkomst in de Pri is genormeerd. Artikel 37, tweede lid, van de Pri, waaruit de herbeoordelingsplicht voor lidstaten volgt, is geïmplementeerd en nagenoeg woordelijk overgenomen in artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000. Daarom is de uitleg van artikel 37, tweede lid, van de Pri bepalend voor de uitleg van artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000 en de beoordeling van de rechtmatigheid van de manier waarop de staatssecretaris daarmee omgaat.
1.4. Deze uitspraak heeft uit oogpunt van rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin en door de fundamentele aard van de rechtsvragen die worden behandeld een algemene, zaaksoverstijgende strekking. Daarom geeft de Afdeling in deze uitspraak ook een uitgebreide en algemeen geformuleerde motivering. Die motivering is van belang voor lopende en toekomstige zaken van andere vreemdelingen - ook uit andere landen dan Mongolië - die gemotiveerd uitleggen waarom de staatssecretaris ten onrechte bij de herbeoordeling van de situatie in hun land van herkomst heeft geconcludeerd dat dat land nog steeds een veilig land van herkomst is. De in deze uitspraak geformuleerde algemene overwegingen worden daarnaast specifiek toegepast op het hoger beroep van de vreemdeling. De Afdeling gebruikt in deze uitspraak de term lhbti. Dit doet zij omdat de vreemdeling zelf, maar ook de staatssecretaris die term gebruikt om de groep te omschrijven waartoe de vreemdeling behoort.
1.5. De Afdeling betrekt bij haar toetsing ook de stukken waarop partijen pas na de uitspraak van de rechtbank een beroep hebben gedaan, bijvoorbeeld de nieuwe herbeoordeling van 30 september 2020. Dit doet zij uit het oogpunt van rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin en de actualiteitswaarde van deze uitspraak. Deze toetsing beperkt zich, gelet op de artikelen 8:65, eerste lid, en 8:69, eerste lid, van de Awb, tot het moment van sluiting van het onderzoek ter zitting bij de Afdeling op 14 januari 2021 (uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4200, onder 3.1.).
1.6. De toepasselijke regelgeving, waaronder de in deze uitspraak genoemde bepalingen uit de Pri en het Vb 2000, is opgenomen in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak. In de uitspraak wordt kortheidshalve gesproken over het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van Pro het EVRM. Daaronder moet echter ook worden begrepen ‘internationale bescherming’ in de zin van de Kwalificatierichtlijn en de toepasselijke bepalingen in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Volgorde behandeling
2. De Afdeling behandelt hierna aan de hand van de grieven de herbeoordeling van de situatie in Mongolië als veilig land van herkomst. Na een weergave van de grieven (onder 3.-3.4.) zal, met het oog op wat hiervoor onder 1.2.-1.4. is overwogen over het belang van deze uitspraak voor andere asielzaken, uiteen worden gezet hoe de staatssecretaris zijn herbeoordelingen in het algemeen uitvoert (onder 4.-4.10.). De Afdeling zal, na de uiteenzetting van de reactie van de vreemdeling hierop (onder 5.-5.6.), over de rechtmatigheid daarvan een oordeel geven (onder 6.-11.).
2.1. Vervolgens zal de Afdeling deze algemene uitgangspunten toepassen op de toetsing van de herbeoordeling van Mongolië, omdat dat het land is waar de vreemdeling vandaan komt (onder 13.-24.). De Afdeling zal toetsen of de herbeoordeling van de situatie in Mongolië voldoet aan de daarvoor in de Pri gestelde eisen en of deze zorgvuldig heeft plaatsgevonden. In het bijzonder zal de Afdeling daarbij antwoord geven op de vraag of de staatssecretaris Mongolië recent genoeg heeft herbeoordeeld en of hij bij de herbeoordeling de informatie heeft betrokken die de regelgeving voorschrijft. Ten slotte behandelt de Afdeling het betoog van de vreemdeling dat Mongolië voor hem persoonlijk niet veilig is. Daarbij behandelt de Afdeling dus het asielrelaas van de vreemdeling, dat wil zeggen de redenen voor hem om Mongolië te verlaten en om in Nederland om bescherming te vragen. Aan het slot van de uitspraak vat de Afdeling de overwegingen samen (onder 28.-34.).
Grieven vreemdeling
3. De vreemdeling klaagt in de grieven, in hun onderlinge samenhang bezien en samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris Mongolië terecht nog steeds aanmerkt als veilig land van herkomst, ook voor lhbti en voor hem persoonlijk. Hij klaagt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de manier van herbeoordelen, genoemd in de brief van 11 juni 2018, niet voldoet aan de eisen die aan de herbeoordeling zijn gesteld in artikel 37 van Pro de Pri, zoals geïmplementeerd in artikel 3.105ba van het Vb 2000. Volgens die artikelen moet de staatssecretaris de situatie in landen die als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt, regelmatig opnieuw onderzoeken.
3.1. Hieraan is volgens de vreemdeling in het geval van de herbeoordeling van Mongolië niet voldaan, omdat de situatie in het land is onderzocht aan de hand van een te beperkt aantal criteria en omdat bij de herbeoordeling niet de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde informatiebronnen zijn gebruikt. Ook heeft de staatssecretaris zich niet aan zijn eigen voornemen gehouden om elk als veilig land aangewezen land eenmaal per jaar te herbeoordelen (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, onder 3.4.2.).
3.2. Verder klaagt de vreemdeling dat de staatssecretaris onvoldoende is ingegaan op de door hem aangevoerde, meer actuele informatie over Mongolië. Ook het ter zitting bij de rechtbank daarover door de staatssecretaris ingenomen standpunt is volgens de vreemdeling in het licht van de toepasselijke regelgeving ontoereikend, waardoor de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten.
3.3. Tot slot klaagt de vreemdeling dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de beschikbare landeninformatie en wat hij zelf heeft meegemaakt, blijkt dat hij geen effectieve bescherming van de autoriteiten kan krijgen in Mongolië, waardoor Mongolië voor hem persoonlijk niet veilig is.
3.4. De vreemdeling heeft in zijn antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting bij de Afdeling zijn grieven nader toegelicht en gereageerd op de uitleg van de staatssecretaris over zijn manier van herbeoordelen (zie verder onder 5.-5.6.).
Uitleg staatssecretaris over de manier van herbeoordelen in het algemeen
4. In onder meer de brieven van 11 juni 2018 en 30 september 2020 stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat een herbeoordeling van een veilig land geen volledige beoordeling hoeft te zijn, zoals de beoordeling die plaatsvindt als een land voor het eerst wordt aangewezen als veilig land van herkomst. Volgens de staatssecretaris volstaat in eerste instantie een ‘snelle herbeoordeling’, zoals hij dat noemt. Dat wil zeggen een herbeoordeling die eruit bestaat dat de staatssecretaris beziet of de situatie in het land aanmerkelijk is gewijzigd sinds de vorige (her)beoordeling.
4.1. Dit gebeurt aan de hand van de belangrijkste criteria voor het aanwijzen van een land als veilig land van herkomst. De staatssecretaris hanteert acht criteria, namelijk: ‘democratisch bestuur’, ‘bescherming van het recht op vrijheid en veiligheid van de persoon’, ‘vrijheid van meningsuiting’, ‘vrijheid van godsdienst en vereniging’, ‘bescherming tegen discriminatie en vervolging door derden’, ‘toegang tot onafhankelijk onderzoek’, ‘toegang tot een onafhankelijke rechterlijke macht’, en ‘toegang tot rechtsmiddelen’.
4.2. Hij bekijkt bij de snelle herbeoordeling aan de hand van al deze criteria of er wijzigingen hebben plaatsgevonden in een land. Als hij op het gebied van één van de eerste drie criteria, dat wil zeggen ‘democratisch bestuur’, ‘bescherming van het recht op vrijheid en veiligheid van de persoon of vrijheid van meningsuiting’, of op een meerderheid van alle criteria een aanmerkelijke achteruitgang constateert, dan volgt een uitgebreidere herbeoordeling van de situatie in dat land, aan de hand van de relevante, beschikbare informatie uit de bronnen, genoemd in artikel 37, derde lid, van de Pri. In afwachting van de uitkomst van dat onderzoek schort de staatssecretaris de aanwijzing van dat land als veilig land van herkomst tijdelijk op. Dat wil zeggen dat hij vreemdelingen afkomstig uit dat land tijdelijk niet behandelt als afkomstig uit een veilig land van herkomst.
4.3. De staatssecretaris heeft in zijn antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting bij de Afdeling de snelle herbeoordeling nader toegelicht. Het doel van die herbeoordeling is om te kijken of er ontwikkelingen zijn die aanleiding geven om een land van de lijst van veilige landen van herkomst te schrappen of om binnen dat land een groep te definiëren of een regio aan te wijzen die moet worden uitgezonderd, dan wel waaraan verhoogde aandacht moet worden besteed. Het land wordt dan niet als veilig land van herkomst aangemerkt voor leden van die groep of vreemdelingen afkomstig uit dat deel van het land. De staatssecretaris heeft toegelicht dat hij heeft gezocht naar een efficiënte werkwijze waarbij dit doel wordt bereikt.
4.4. Volgens de staatssecretaris laten artikel 37 van Pro de Pri en punt 48 van de considerans ruimte voor deze snelle herbeoordeling. De situatie in een land zoals die uit de eerste beoordeling en de aanwijzing als veilig land van herkomst naar voren is gekomen, dient als uitgangspunt voor deze herbeoordeling. De ervaring leert volgens hem dat bij de gehanteerde werkwijze voldoende oog is voor ontwikkelingen in bepaalde landen. Hierdoor blijven landen niet ten onrechte als veilig aangemerkt en worden groepen en regio's uitgezonderd als dat nodig is. Als een vreemdeling vindt dat een land ten onrechte op de lijst staat of dat een groep of regio ten onrechte niet is uitgezonderd, kan hij dit aan de hand van actuele informatie in zijn zaak betogen. Deze informatie bekijkt en betrekt de staatssecretaris vervolgens in het besluit en zo nodig ook bij de herbeoordeling.
Uitleg staatssecretaris over bronnen en informatie
4.5. De staatssecretaris gebruikt voor de snelle herbeoordeling met name de landenrapporten van het US State Department en de rapporten van Freedom House. Deze bronnen gebruikt hij omdat deze volgens hem jaarlijks, inzichtelijk, grondig en met oog voor kwetsbare groepen, rapporteren over de mensenrechtensituatie in de betrokken landen. Bovendien hebben zij steeds min of meer dezelfde structuur en dat is handig voor de vergelijking met voorgaande jaren. Volgens de staatssecretaris is het, anders dan bij de beoordeling voor het aanwijzen van een land als veilig land van herkomst, bij een snelle herbeoordeling niet nodig om alle informatiebronnen die zijn genoemd in artikel 37, derde lid, van de Pri, te gebruiken.
4.6. Hij heeft toegelicht dat punt 48 van de considerans van de Pri zo moet worden uitgelegd dat het gebruik van de daarin genoemde bronnen alleen nodig is bij de uitgebreide herbeoordeling. Die verricht hij als hij bij de snelle herbeoordeling heeft vastgesteld dat op het gebied van één van de eerste drie criteria of op een meerderheid van alle acht criteria een aanmerkelijke achteruitgang heeft plaatsgevonden in een als veilig land van herkomst aangemerkt land (zie hiervoor onder 4.1.-4.2.).
Uitleg staatssecretaris over groepen en regio's
4.7. De staatssecretaris heeft verder toegelicht dat uit de snelle herbeoordelingen die hij de afgelopen jaren heeft uitgevoerd, is gebleken dat kwetsbare groepen en kwetsbare regio's voldoende in beeld komen. De herbeoordelingen hebben er namelijk bij diverse landen toe geleid dat een land niet langer wordt aangemerkt als veilig land van herkomst voor bepaalde groepen, omdat zij na de herbeoordeling als groep zijn uitgezonderd.
4.8. Ook is het voorgekomen dat bepaalde groepen zijn aangewezen als groep waaraan in zijn beslisproces verhoogde aandacht moet worden besteed. Dit in het kader van het onderzoek naar en de beoordeling van aanvragen van individuele vreemdelingen uit een bepaald, als veilig aangemerkt, land. Volgens de staatssecretaris laat dit zien dat er bij de snelle herbeoordelingen voldoende aandacht is voor kwetsbare groepen en regio's. Juist in de door hem daarbij gebruikte bronnen wordt uitdrukkelijk ingegaan op de positie van kwetsbare groepen en regio's. Van belang is ook de expertise van de medewerkers die de herbeoordelingen uitvoeren en veel praktijkervaring hebben.
Uitleg staatssecretaris over de frequentie van de herbeoordelingen
4.9. Tot slot is de staatssecretaris teruggekomen van zijn eerder gedane mededeling in een andere zaak, die diende ter zitting en die resulteerde in de Afdelingsuitspraak van 14 september 2016, dat hij jaarlijks een herbeoordeling zal uitvoeren voor alle landen die hij als veilig land van herkomst heeft aangemerkt (uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474). In de praktijk is gebleken dat dit niet nodig en opportuun wordt geacht. Volgens hem verandert er in een jaar in de als veilig aangewezen landen vaak weinig. Het nieuw gehanteerde uitganspunt is daarom geworden dat hij de situatie in elk als veilig aangewezen land binnen anderhalf à twee jaar herbeoordeelt. Van dit uitgangspunt wijkt hij af als er signalen zijn dat de situatie in een land aanmerkelijk achteruitgaat. In dat geval voert hij de herbeoordeling eerder uit.
4.10. De situatie in als veilig aangewezen landen van herkomst monitort de staatssecretaris continu. Signalen dat een land aanmerkelijk achteruit gaat, kunnen komen uit actuele berichtgeving, maar ook uit het onderzoek naar en de beoordeling van aanvragen van individuele vreemdelingen uit een bepaald, als veilig aangemerkt land. Volgens de staatssecretaris houdt hij dus steeds de actuele ontwikkelingen in de gaten. Ook heeft de staatssecretaris herhaald dat als er nader onderzoek nodig is naar de situatie in een land, de aanwijzing van dat land als veilig land van herkomst tijdelijk kan worden opgeschort, zodat vreemdelingen afkomstig uit dat land tijdelijk niet worden behandeld als afkomstig uit een veilig land van herkomst.
Reactie van de vreemdeling over de manier van herbeoordelen
5. De vreemdeling klaagt dat de herbeoordeling zoals de staatssecretaris die verricht niet voldoet aan de eisen die aan herbeoordelingen zijn gesteld in artikel 37, tweede lid, van de Pri. Dit heeft volgens hem gevolgen voor de kwaliteit van de herbeoordelingen. Hij heeft dit nader toegelicht in de antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting bij de Afdeling.
5.1. De door de staatssecretaris gehanteerde snelle manier van herbeoordelen voldoet volgens de vreemdeling niet aan het vereiste om 'opnieuw te onderzoeken'. Hij betoogt dat opnieuw onderzoeken impliceert dat een nieuwe, inhoudelijke beoordeling plaatsvindt, die voldoet aan dezelfde wettelijke vereisten als die gelden voor de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst (zie de vorengenoemde Afdelingsuitspraak van 14 september 2016, onder 3.4.1.). Volgens hem is er geen reden de aanwijzing van een land en de herbeoordeling van de veiligheidssituatie in dat land aan de hand van verschillende vereisten te beoordelen.
5.2. Het aanbrengen van verschil daartussen is volgens de vreemdeling ook niet in overeenstemming met de doelstellingen van de Pri en de context van de bepalingen die de veilige landen-exceptie normeren. Die dwingen juist tot eenzelfde beoordeling aan de hand van dezelfde vereisten. Er wordt volgens de vreemdeling immers uniformiteit beoogd met betrekking tot de toepassing van het 'veilig land van herkomst'-begrip en dit doel wordt aangetast als landen op verschillende manieren verschillende vormen van herbeoordelingen kunnen uitvoeren. De vreemdeling erkent wel dat de staatssecretaris bij de motivering van zijn herbeoordelingsonderzoek ter vergelijking kan kijken en verwijzen naar de eerdere (her)beoordeling.
5.3. Ook moet de staatssecretaris volgens de vreemdeling bij zijn herbeoordelingsonderzoek de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde informatiebronnen betrekken. Dit doet hij nu niet, terwijl uit punt 48 van de considerans blijkt dat dit moet.
5.4. Verder betoogt de vreemdeling dat artikel 37, tweede lid, en punt 48 van de considerans van de Pri lidstaten verplichten tot regelmatig herbeoordelen en het evalueren of er tussentijds ingrijpende wijzigingen plaatsvinden in een land. De vreemdeling is van mening dat eens per jaar herbeoordelen als regel zou moeten gelden. De staatssecretaris heeft zelf ook kenbaar gemaakt dat hij de situatie in als veilig aangemerkte landen van herkomst gemiddeld eens per jaar opnieuw onderzoekt (zie de vorengenoemde Afdelingsuitspraak van 14 september 2016, onder 3.4.2.).
5.5. Bovendien worden volgens de vreemdeling verschillende relevante landenrapporten jaarlijks uitgebracht. Bij deze frequentie kan de staatssecretaris aansluiten. De vreemdeling heeft ter zitting bij de Afdeling benadrukt dat moet worden voorkomen dat de staatssecretaris de frequentie van zijn periodieke herbeoordelingen steeds verder zal oprekken, omdat dan de actualiteitswaarde van de tegenwerping van de veilig-land-exceptie teniet wordt gedaan. Dan bestaat het risico dat de veiligheidssituatie in een land verslechtert, terwijl de staatssecretaris toch doorgaat met het aan een vreemdeling tegenwerpen dat hij afkomstig is uit een veilig land van herkomst.
5.6. Over het tussentijdse monitoren van ingrijpende wijzigingen door de staatssecretaris merkt de vreemdeling op dat dit vaak niet snel genoeg tot veranderingen leidt in het beleid en dat een gewijzigde situatie in de praktijk ook onvoldoende wordt betrokken bij het onderzoek naar en de beoordeling van individuele asielrelazen van (groepen) vreemdelingen afkomstig uit een door de staatssecretaris als veilig aangemerkt land. Dit is vooral bij kwetsbare groepen die de staatssecretaris nog niet heeft uitgezonderd risicovol, volgens de vreemdeling.
Het oordeel van de Afdeling
6. De Afdeling zal in de overwegingen die hierna volgen een oordeel geven over de rechtmatigheid van de manier waarop herbeoordelingen van de door de staatssecretaris als veilige landen van herkomst aangemerkte landen worden verricht. De Afdeling gaat daarbij in op de vraag of de hiervoor uiteengezette werkwijze, zoals de staatssecretaris die heeft toegelicht, in overeenstemming is met artikel 37, tweede lid, van de Pri, zoals geïmplementeerd in artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000. Daarbij zal de Afdeling achtereenvolgens ingaan op de zorgvuldigheid en motivering van het herbeoordelingsonderzoek, de te gebruiken informatiebronnen en de frequentie van de herbeoordelingen.
6.1. Omdat artikel 37, tweede lid, van de Pri met nagenoeg identieke bewoordingen is omgezet in artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000, moet artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000 worden uitgelegd volgens de door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak beschreven methode (zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2669, onder 8.-8.1.).
6.2. Volgens die methode is bij de uitleg van de tekst van artikel 37, tweede lid, in de eerste plaats een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (zie punt 18 van het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, en punt 28 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 oktober 1996, C-72/95, Kraaijeveld, ECLI:EU:C:1996:404). In de tweede plaats moet rekening worden gehouden met de algemene opzet, de context, en de doelstellingen van de richtlijn. Hierbij kan de considerans van de richtlijn de inhoud van de bepaling preciseren (zie punt 42 van het arrest van het Hof van Justitie van 11 juni 2015, C-554/13, Z. Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377). Bij de uitleg kan ook de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijn worden betrokken (vergelijk punt 12 van het arrest van het Hof van Justitie van 13 december 1989, C-342/87, Genius Holding BV, ECLI:EU:C:1989:635, en zie punt 58 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 juni 2015, C-373/13, H.T., ECLI:EU:C:2015:413).
Welke eisen stelt de Pri aan de herbeoordeling?
7. In de Nederlandse tekst van artikel 37, tweede lid, van de Pri staat dat lidstaten de situatie in derde landen die overeenkomstig dit artikel als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt, ‘regelmatig opnieuw onderzoeken’.
De eisen: wat betekent 'opnieuw onderzoeken'?
7.1. De eerste vraag is welk onderzoek het vereiste om 'opnieuw te onderzoeken' inhoudt. Noch in de Pri noch in de Nederlandse implementatie daarvan is geconcretiseerd hoe de staatssecretaris het onderzoek dat aan de herbeoordeling ten grondslag ligt, moet verrichten.
7.2. Een vergelijking met de verschillende taalversies van artikel 37, tweede lid, van de Pri levert geen duidelijkheid voor het antwoord op de vraag of het herbeoordelingsonderzoek op dezelfde manier moet plaatsvinden als het onderzoek voorafgaand aan de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. Zoals de vreemdeling immers zelf ook heeft erkend, worden niet in alle taalversies dezelfde bewoordingen gebruikt. Hierdoor is er niet een normale betekenis van het woord, waarvan kan worden uitgegaan (zie punt 56 van het arrest van het Hof van Justitie 19 maart 2019, C-163/17, Jawo, ECLI:EU:C:2019:218). Het woord 'opnieuw' zou een indicatie kunnen zijn dat lidstaten wederom een volledig onderzoek moeten verrichten, maar uit een vergelijking met de Duitse, Engelse en Franse taalversies blijkt dat het woord 'opnieuw' niet in alle taalversies wordt gebruikt. De Duitse, Engels en Franse tekst van artikel 37, tweede lid, van de Pri luiden:
Die Mitgliedstaaten überprüfen regelmäßig die Lage in Drittstaaten, die gemäß diesem Artikel als sichere Herkunftstaaten bestimmt wurden.
Member States shall regularly review the situation in third countries designated as safe countries of origin in accordance with this Article.
Les États membres examinent régulièrement la situation dans les pays tiers désignés comme pays d’origine sûrs conformément au présent article.
Het in de Nederlandse taalversie gestelde vereiste om 'opnieuw' te onderzoeken lijkt ook in het Duitse 'überprüfen' en het Engelse 'review' terug te komen, maar ontbreekt in het Franse 'examinent'.
7.3. De algemene opzet en context van de Pri bieden meer duidelijkheid over de manier waarop de staatssecretaris het herbeoordelingsonderzoek moet uitvoeren. Uit artikel 37, eerste lid, van de Pri volgt dat de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst overeenkomstig bijlage I van de Pri moet gebeuren. In bijlage I staat wanneer een land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt. Uit het tweede lid van artikel 37 van Pro de Pri volgt de verplichting voor lidstaten om de situatie in als veilige landen van herkomst aangemerkte landen regelmatig opnieuw te onderzoeken, en in het derde lid staat welke informatiebronnen de staatssecretaris bij de beoordeling of een land een veilig land van herkomst is, moet gebruiken.
7.4. In artikel 37, tweede lid, van de Pri staat niet uitdrukkelijk dat het 'opnieuw onderzoeken' overeenkomstig het eerste lid en bijlage I moet gebeuren. Wel lijkt uit het derde lid te kunnen worden afgeleid dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de eisen aan de manier van beoordelen voorafgaand aan de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst en de manier van herbeoordelen van die landen. In het derde lid staat immers:
De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is overeenkomstig dit artikel dient te stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
In het derde lid staat dus 'de beoordeling of een land een veilig land van herkomst is overeenkomstig dit artikel', en niet 'overeenkomstig het eerste lid'. Hieruit kan in ieder geval worden afgeleid dat voor de te gebruiken bronnen bij het onderzoek geen onderscheid wordt gemaakt tussen het onderzoek voorafgaand aan het aanwijzen van een land als veilig land van herkomst en het onderzoek voorafgaand aan een herbeoordeling. Dat is een eerste indicatie dat er, zoals de vreemdeling betoogt, maar één manier van beoordelen is en dat het herbeoordelingsonderzoek dus aan dezelfde eisen moet voldoen als het onderzoek voor de aanwijzing.
7.5. De doelstelling en geschiedenis van de totstandkoming van de Pri bieden vervolgens nog meer duidelijkheid over de manier waarop de staatssecretaris moet herbeoordelen. In punt 48 van de considerans staat het volgende:
Om ervoor te zorgen dat de 'veilig land'-begrippen correct en op basis van actuele informatie worden toegepast, moeten de lidstaten de situatie in die landen regelmatig evalueren op basis van een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie van andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
Hieruit kan worden afgeleid dat het herbeoordelen tot doel heeft om het 'veilig land'-begrip in de Unie consistent te blijven toepassen, na de eerste beoordeling.
7.6. Dit blijkt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Pri (zie het Commissievoorstel COM (2009) 554 definitief, blz. 8). Daaruit volgt namelijk dat de destijds voorgestelde wijzigingen in de Pri moesten leiden tot een meer samenhangende toepassing door de lidstaten van het begrip ‘veilig land van herkomst'. 'Gemeenschappelijke materiële vereisten', 'het regelmatig opnieuw onderzoeken van de situatie in als veilig aangemerkte derde landen' en 'procedurele waarborgen die op uniforme wijze worden toegepast in alle lidstaten die voor dit instrument hebben gekozen', werden genoemd als middelen om deze meer samenhangende toepassing van het begrip te bereiken.
7.7. Zoals de vreemdeling terecht betoogt, volgt dus uit de algemene opzet, context, doelstellingen en totstandkoming van de geschiedenis van de Pri dat het 'veilig land van herkomst'-begrip steeds zo consistent mogelijk moet worden uitgelegd. Dit impliceert dat de herbeoordeling een onderzoek moet inhouden waarbij de staatssecretaris, net als bij het onderzoek waaruit de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst is voortgevloeid, opnieuw moet beoordelen of op dat moment aan alle vereisten voor zo'n aanwijzing is voldaan.
De eisen: hoe vaak moeten lidstaten 'opnieuw onderzoeken'?
7.8. De tweede vraag is wat 'regelmatig opnieuw onderzoeken' als bedoeld in artikel 37, tweede lid, van de Pri betekent. Ook dit is niet in de Pri of in de Nederlandse implementatie daarvan geconcretiseerd. Er is geen termijn voorgeschreven waarbinnen moet worden herbeoordeeld.
7.9. Een vergelijking tussen de verschillende taalversies van de Pri levert ook hier geen duidelijkheid op. Ook in de Franse, Engelse en Duitse taalversies van artikel 37, tweede lid, van de Pri staat slechts dat de herbeoordelingen regelmatig moeten plaatsvinden, zonder dat wordt geconcretiseerd wat onder 'regelmatig' moet worden verstaan.
7.10. Uit punt 48 van de considerans van de Pri, gelezen in samenhang met artikel 37 van Pro de Pri, blijkt dat met de herbeoordeling wordt beoogd het begrip 'veilig land' correct en op basis van actuele informatie toe te passen. Ook moeten lidstaten tussen de periodieke herbeoordelingen door de situatie in als veilige landen van herkomst aangemerkte landen in de gaten houden. De herbeoordelingen en het voortdurend monitoren zijn dus bedoeld om zo snel mogelijk te kunnen signaleren of de situatie in een veilig land van herkomst mogelijk verslechtert (zie punt 28 van het arrest van het Hof van Justitie van 25 juli 2018, C-404/17, A., ECLI:EU:C:2018:588).
7.11. Uit de systematiek, doelstellingen en geschiedenis van de totstandkoming van de Pri (zie hiervoor onder 7.3.-7.6.) volgt dat met de gekozen termijn voor het regelmatig uitvoeren van de herbeoordelingen moet kunnen worden gewaarborgd dat landen niet ten onrechte op de lijst van veilige landen van herkomst blijven staan en dat het 'veilig land'-begrip zo consistent mogelijk wordt toegepast. Dat wil zeggen dat het 'veilig land'-begrip zo gelijk mogelijk wordt toegepast in alle lidstaten, onafhankelijk van de vraag of het gaat om een land dat voor het eerst wordt aangewezen als veilig land van herkomst of om een land waarvan de situatie in dat land wordt herbeoordeeld. Hoewel aan de lidstaten enige ruimte wordt gelaten om in te vullen hoe vaak de periodieke herbeoordelingen nodig zijn, moet met de gekozen termijn worden gewaarborgd dat verslechteringen in de situatie in een land zo snel mogelijk worden opgemerkt.
De eisen: tussenconclusie
7.12. Uit de algemene opzet, context, doelstellingen en totstandkoming van de geschiedenis van de Pri volgt dat het begrip 'veilig land van herkomst' steeds zo consistent mogelijk moet worden uitgelegd. Het herbeoordelingsonderzoek moet daarom voldoen aan dezelfde eisen als het onderzoek voorafgaand aan de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. Daarmee wordt ook bereikt dat landen op een uniforme wijze herbeoordelen en het 'veilig land'-begrip toepassen.
7.13. Om het 'veilig land'-begrip consistent toe te passen, moeten lidstaten ervoor zorgen dat zij eventuele verslechteringen zo snel mogelijk opmerken zodat landen niet ten onrechte als veilig land van herkomst aangewezen blijven. Hieronder zal de Afdeling beoordelen of de snelle herbeoordeling, die de staatssecretaris nu als standaard werkwijze voor de herbeoordelingen hanteert, aan de in de Pri gestelde vereisten voldoet.
Voldoet de snelle herbeoordeling op basis van de gehanteerde criteria aan de Pri?
8. De Afdeling heeft in de uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, onder 3.4.1., uitgelegd waaraan het onderzoek dat de staatssecretaris moet verrichten, moet voldoen voordat hij een land kan aanwijzen als veilig land van herkomst. Vereist is dat de staatssecretaris onderzoekt of, gelet op de toepasselijke regelgeving in het land, algemeen gezien en op duurzame wijze geen vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag of behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM plaatsvindt. Hij moet hierbij de juridische en feitelijke situatie in het land onderzoeken. Het herbeoordelingsonderzoek moet, zoals hiervoor is overwogen, aan dezelfde eisen voldoen.
8.1. De staatssecretaris moet niet alleen onderzoeken of er wet- en regelgeving is die vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM verbiedt en het voor de autoriteiten in dat land mogelijk maakt om hiertegen bescherming te bieden, maar hij moet ook onderzoeken of de wet- en regelgeving in de praktijk wordt toegepast en bescherming ook daadwerkelijk wordt geboden (zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 7 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1838, onder 9., over de aanwijzing van Georgië als veilig land van herkomst).
8.2. Dat de staatssecretaris als uitgangspunt heeft dat hij een snelle herbeoordeling uitvoert aan de hand van de acht criteria, genoemd onder 4.1., is op zichzelf niet in strijd met artikel 37, tweede lid, van de Pri, dat is geïmplementeerd in artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000. Door te onderzoeken of er wijzigingen plaatsvinden op het gebied van ‘democratisch bestuur’, ‘bescherming van het recht op vrijheid en veiligheid van de persoon’, ‘vrijheid van meningsuiting’, ‘vrijheid van godsdienst en vereniging’, ‘bescherming tegen discriminatie en vervolging door derden’, ‘toegang tot onafhankelijk onderzoek’, ‘toegang tot een onafhankelijke rechterlijke macht en toegang tot rechtsmiddelen’, kan de staatssecretaris de vereiste volledige heroverweging maken of een land nog steeds voldoet aan de eisen om als veilig land van herkomst te worden aangemerkt.
8.3. De criteria zijn zo geformuleerd dat de staatssecretaris zich hiermee in het algemeen een zorgvuldig beeld kan vormen van de relevante ontwikkelingen in een land op het gebied van de mensenrechtensituatie en de bescherming die de autoriteiten van dat land bieden tegen vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM. Zoals de staatssecretaris in de antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting heeft uitgelegd, wordt met deze manier van herbeoordelen ook voldoende oog gehouden voor mogelijk kwetsbare groepen en regio's binnen een land. Dit heeft er bij de afgelopen herbeoordelingen ook meerdere keren toe geleid dat groepen zijn uitgezonderd of zijn aangewezen als groepen die onder verhoogde aandacht staan. Anders dan de vreemdeling aanvoert, is de snelle herbeoordeling als zodanig niet in strijd met artikel 37, tweede lid, van de Pri.
8.4. Dat de staatssecretaris opnieuw onderzoek moet verrichten, betekent niet dat hij daarbij het eerder verrichte onderzoek naar de situatie in een land niet als uitgangspunt van zijn onderzoek kan nemen en daarnaar kan verwijzen. Ook als de staatssecretaris nagaat wat er is veranderd ten opzichte van het eerdere onderzoek, kan hij het vereiste onderzoek verrichten en de vereiste motivering geven waarom het land nog steeds een veilig land van herkomst is. Wel moet worden gewaarborgd dat de informatie die de staatssecretaris gebruikt recent is en dateert van na dat eerdere onderzoek (zie punt 48 van de considerans van de Pri). Verder is vereist dat de staatssecretaris de herbeoordeling inzichtelijk motiveert om te verzekeren dat een vreemdeling daartegen kan opkomen en dat deze daadwerkelijk, effectief en zonder terughoudendheid door de bestuursrechter kan worden getoetst. Dit met het oog op de belangen die het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van Pro het EVRM beogen te beschermen.
8.5. De staatssecretaris moet dus ook over het nieuwe onderzoek, dat ten grondslag ligt aan de herbeoordeling, een kenbare en deugdelijke verantwoording afleggen. Hij moet een motivering geven over de door hem bij de aanwijzing gebruikte informatie en hoe hij daaruit de conclusie heeft getrokken dat een land in het licht van de maatstaven van artikel 3.37f van het VV 2000 een veilig land van herkomst blijft (vergelijk de vorengenoemde Afdelingsuitspraak van 14 september 2016, onder 3.5.).
8.6. Als de staatssecretaris zich op het standpunt stelt dat er sinds de aanwijzing of eerdere herbeoordeling zich geen aanmerkelijke wijzigingen in de situatie in dat land hebben voorgedaan, zal hij bij de herbeoordeling in veel gevallen kunnen volstaan met een korte uitleg onder verwijzing naar de door hem daarvoor gebruikte bronnen (zie hierover hierna onder 9.1.-9.2. meer) en een verwijzing naar de aanwijzing of eerdere herbeoordeling. Als er indicaties zijn dat er wel relevante en wezenlijke wijzigingen in de veiligheidssituatie hebben plaatsgevonden, dan zal de motivering van de staatssecretaris uitgebreider moeten zijn en meer inzicht moeten bieden in de manier waarop hij het onderzoek naar die ontwikkelingen heeft verricht en aan de hand van welke bronnen hij dit heeft gedaan.
8.7. Omdat het de staatssecretaris is die een vreemdeling in een concrete zaak tegenwerpt dat het land van herkomst veilig is, komt het voor zijn risico als de snelle herbeoordeling in een concreet geval niet voldoet aan de eisen die het recht daaraan stelt. De vreemdeling kan bestrijden dat de herbeoordeling aan deze eisen voldoet. Verder heeft hij de in de vorengenoemde Afdelingsuitspraak van 14 september 2016, onder 3.13.-3.13.3., genoemde mogelijkheid om het standpunt van de staatssecretaris over de veiligheidssituatie in zijn land van herkomst in het kader van het onderzoek naar en beoordeling van zijn asielmotieven te bestrijden en actuele informatie over de voor hem relevante veiligheidssituatie aan te voeren (zie ook de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2040, in punt 5.12). Hierbij kan hij ook gemotiveerd betogen dat de staatssecretaris de aanwijzing van zijn land van herkomst als veilig ten onrechte niet heeft opgeschort, terwijl recente ontwikkelingen in dat land daartoe wel dwingen.
8.8. Zoals de Afdeling in de vorengenoemde uitspraak van 14 september 2016, onder 3.7.2., heeft overwogen is het de staatssecretaris toegestaan in een concrete zaak in een schriftelijk stuk, bijvoorbeeld het voornemen of het besluit, een nadere toelichting te geven op de situatie in het als veilig aangemerkte land van herkomst van de vreemdeling, zonder dat daarmee de rechtmatigheid van de aanwijzing of herbeoordeling als zodanig wordt aangetast. Daarbij moet de staatssecretaris zich ervan verzekeren dat andere vreemdelingen uit dat land in vergelijkbare situaties op dezelfde manier worden behandeld. Ook is vereist dat een vreemdeling zich over de band van het aan hem gerichte afwijzende besluit daadwerkelijk kan verweren tegen een nadere toelichting. Dat wil zeggen dat die vreemdeling in staat moet worden gesteld het onderzoek en de beoordeling in zijn zaak in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter die daadwerkelijk, effectief en zonder terughoudendheid kan toetsen.
Informatiebronnen
9. Voor de snelle herbeoordeling geldt dat de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht dat hij daarvoor de onder 4.5.-4.6. weergegeven bronnen gebruikt, namelijk de landenrapporten van het US State Department en de rapporten van Freedom House. Pas als de snelle herbeoordeling daartoe aanleiding geeft, breidt de staatssecretaris zijn herbeoordelingsonderzoek uit naar een volledig bronnenonderzoek aan de hand van de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde reeks bronnen, namelijk de informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
9.1. Deze handelwijze strookt niet met artikel 37, derde lid, en punt 48 van de considerans van de Pri, zoals geïmplementeerd in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000. Zoals onder 7.3.-7.4. is overwogen, kan uit de opzet van artikel 37 van Pro de Pri worden afgeleid dat de staatssecretaris ook voor de herbeoordeling de in het derde lid genoemde bronnen moet gebruiken. Bovendien volgt dit, anders dan de staatssecretaris betoogt, ook uit punt 48 van de considerans. De tekst en bedoeling van de bepalingen in de Pri over de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst komen in dit opzicht overeen met de toepasselijke regelgeving voor de herbeoordelingen. De Afdeling sluit aan bij de overwegingen uit haar uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:209, waarin zij heeft overwogen welke informatiebronnen de staatssecretaris volgens artikel 37, derde lid, van de Pri, zoals geïmplementeerd in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 moet gebruiken bij zijn onderzoek dat ten grondslag ligt aan de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst.
9.2. Zoals de Afdeling in die uitspraak onder 5.3.-5.6. heeft overwogen, moet de staatssecretaris de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde informatiebronnen bij zijn onderzoek betrekken, voor zover deze informatie beschikbaar is. Als van die bronnen geen informatie beschikbaar is, dan moet de staatssecretaris dat toelichten. Als hij dat doet, dan kan hij zijn beoordeling ook baseren op relevante informatie van andere gezaghebbende internationale organisaties. Het US State Department en Freedom House moeten naar het oordeel van de Afdeling als zodanig worden beschouwd. Een herbeoordeling die mede is gebaseerd op informatie uit deze twee informatiebronnen is dus niet in strijd met de Pri. De staatssecretaris moet echter de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde bronnen, zoals informatie uit andere lidstaten, gebruiken als deze beschikbaar zijn. Voor zover een of meer van die bronnen niet beschikbaar zijn, moet de staatssecretaris uitleggen en motiveren waarom de wel beschikbare informatie de conclusie kan dragen dat een land nog steeds als veilig land van herkomst is aan te merken.
De frequentie van het herbeoordelen
10. Uit wat onder 7.8.-7.11. is overwogen, volgt dat in artikel 37, tweede lid, van de Pri enige ruimte aan de lidstaten wordt gelaten om te bepalen hoe vaak moet worden herbeoordeeld, zolang wordt gewaarborgd dat het 'veilig land'-begrip zo consistent mogelijk en op basis van actuele informatie wordt toegepast en dat wordt verzekerd dat landen niet ten onrechte op de lijst van veilige landen van herkomst blijven staan.
10.1. Zoals de staatssecretaris in de antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting heeft toegelicht, streeft hij ernaar de situatie in landen die als veilig land zijn aangemerkt binnen anderhalf à twee jaar te herbeoordelen. Daarnaast monitort hij de situatie in die landen tussentijds, mede aan de hand van het onderzoek en de beoordeling van individuele asielaanvragen van vreemdelingen afkomstig uit deze landen.
10.2. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris in ieder geval eenmaal in de twee jaar een herbeoordeling moet uitvoeren. Hoewel de Pri geen frequentie voorschrijft, moeten lidstaten er voor zorgen dat het 'veilig land'-begrip op basis van actuele informatie wordt toegepast. Door eens in de twee jaar een herbeoordeling uit te voeren en daarnaast de situatie in een land tussentijds te monitoren en zo nodig een aanwijzing als veilig land van herkomst te wijzigen of te schrappen, kan dit zoveel mogelijk worden gewaarborgd. Een verdere verruiming van de frequentie tot langer dan twee jaar zou het risico met zich brengen dat verslechteringen in een land te laat worden gesignaleerd, waardoor onvoldoende kan worden gewaarborgd dat landen niet ten onrechte op de lijst van veilige landen van herkomst blijven staan. De door de staatssecretaris gekozen werkwijze is op dit moment op dit punt echter in overeenstemming met artikel 37, tweede lid, van de Pri. Een vreemdeling kan de aanwijzing bovendien ter toetsing aan de bestuursrechter voorleggen. In dat kader wijst de Afdeling op het volgende.
10.3. De staatssecretaris heeft in antwoord op de door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting benadrukt dat hij de mogelijkheid heeft om landen, groepen of regio's tijdelijk van de lijst van veilige landen te halen (de aanwijzing 'op te schorten') als hij meer tijd nodig heeft om de situatie te onderzoeken en dat hij van die mogelijkheid ook een aantal keer gebruik heeft gemaakt. Zo'n opschorting van de aanwijzing is voor vreemdelingen redelijkerwijs kenbaar, omdat de staatssecretaris dit in een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer bekendmaakt en hierover uitleg geeft (vergelijk de Afdelingsuitspraak van 8 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3232, onder 6.1.). Zie ook wat de Afdeling hierover onder 8.6.-8.7. heeft overwogen.
10.4. Tot slot acht de Afdeling van belang dat, zoals zij ook heeft overwogen in de uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, onder 3.13.-3.13.3., het voor een vreemdeling steeds mogelijk is om tussentijds een standpunt van de staatssecretaris over de veiligheidssituatie in zijn land van herkomst te bestrijden in het kader van het onderzoek naar en de beoordeling van zijn asielmotieven. Dit brengt mee dat de staatssecretaris dit standpunt op de in asielzaken gebruikelijke manier nader moet en kan motiveren, tegen de achtergrond van een aanwijzing of herbeoordeling.
10.5. De staatssecretaris zal daarbij datgene wat de vreemdeling aanvoert over de huidige, voor hem relevante veiligheidssituatie moeten onderzoeken en hierop gemotiveerd moeten ingaan. Ook als wijzigingen in een land geen reden waren om over te gaan tot een tussentijdse herbeoordeling, kan het betekenen dat de staatssecretaris besluiten in individuele gevallen extra zorgvuldig moet onderzoeken en motiveren. De bestuursrechter zal dit onderzoek en die motivering indringend toetsen (zie de Afdelingsuitspraken van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890, en 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, onder 3.5.) zodat effectieve bestuursrechtelijke rechtsbescherming is verzekerd.
Prejudiciële vragen
11. De hiervoor beschreven uitleg van artikel 37, tweede lid, van de Pri en daarmee artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000, is in overeenstemming met de algemene opzet, context, doelstelling en de geschiedenis van de totstandkoming van de Pri. Omdat er gelet hierop redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vraag over het betrokken Unierechtelijke begrip moet worden beantwoord, bestaat er geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen (zie punt 16 van het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335).
Tussenconclusie over de algemene overwegingen
12. De Afdeling is samenvattend van oordeel dat de staatssecretaris bij de herbeoordeling, net als bij de beoordeling voor de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst, moet onderzoeken of en motiveren dat een land nog steeds aan alle vereisten voldoet om als veilig te worden aangemerkt. Anders dan de vreemdeling betoogt, kan dit aan de hand van de onder 4.1. en 8.2. opgesomde criteria. Hiermee kan de staatssecretaris onderzoeken en beoordelen of er in een land in het algemeen en op duurzame wijze geen vervolging of behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM plaatsvindt en of het voor de autoriteiten mogelijk is om, zowel juridisch als feitelijk, hiertegen bescherming te bieden.
12.1. De Pri staat er niet aan in de weg om een aanwijzing of eerdere herbeoordeling als uitgangspunt te nemen voor het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de nieuwe herbeoordeling. Daarbij moet de staatssecretaris deugdelijk motiveren waarom er volgens hem geen aanmerkelijke wijzigingen hebben plaatsgevonden, zodat de vreemdeling de gelegenheid heeft om daarover te procederen en de bestuursrechter dat standpunt kan toetsen. Ook moet de staatssecretaris de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde bronnen aan zijn herbeoordelingsonderzoek ten grondslag leggen of motiveren waarom dit niet mogelijk is.
12.2. De staatssecretaris moet in ieder geval een keer in de twee jaar een herbeoordeling uitvoeren die aan deze vereisten voldoet. Daarnaast moet hij ook voortdurend monitoren of er signalen zijn dat er verslechteringen plaatsvinden in een als veilig land van herkomst aangewezen land. Als die verslechteringen er zijn dan moet hij een land van de lijst van veilige landen van herkomst schrappen, de aanwijzing tijdelijk opschorten, of een groep of regio uitzonderen. Ook kan dit betekenen dat de staatssecretaris in individuele zaken nader moet motiveren of en waarom hij nog steeds uitgaat van de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst.
Herbeoordeling Mongolië
13. In de overwegingen hierna gaat de Afdeling in op de vraag of de herbeoordeling van de situatie in Mongolië zorgvuldig en deugdelijk is gemotiveerd en of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Mongolië nog steeds, ook voor lhbti en de vreemdeling persoonlijk, als veilig land van herkomst is aan te merken.
14. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de situatie in Mongolië sinds de aanwijzing als veilig land van herkomst niet aanmerkelijk is gewijzigd. Mongolië blijft daarom aangemerkt als veilig land van herkomst, zonder dat er uitzonderingen zijn gemaakt voor regio's of groepen, zoals lhbti. In het voornemen en de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep heeft de staatssecretaris nader toegelicht waarom Mongolië nog steeds kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst. Zoals onder 8.8. is overwogen, zijn zulke toelichtingen in een concrete zaak mogelijk, zonder dat de rechtmatigheid van de aanwijzing als zodanig wordt aangetast. Vereist is dan wel dat een vreemdeling voldoende in de gelegenheid is op de toelichting te reageren en de staatssecretaris moet zich ervan verzekeren dat andere vreemdelingen uit Mongolië in vergelijkbare situaties op dezelfde manier worden behandeld.
15. Hoewel de schriftelijke uiteenzetting laat, namelijk acht dagen voor de zitting bij de Afdeling, is ingebracht, betrekt de Afdeling dit in haar oordeel, omdat de vreemdeling ter zitting bij de Afdeling kenbaar heeft gemaakt voldoende in de gelegenheid te zijn geweest om zich hiertegen effectief te verweren. Ook is het voor vreemdelingen uit Mongolië die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, mogelijk om op dezelfde manier behandeld te worden, doordat zij zich op de overwegingen van de Afdeling over de rechtmatigheid van de herbeoordeling van Mongolië, die hierna volgen, kunnen beroepen.
Herbeoordeling Mongolië: de frequentie
16. Anders dan de vreemdeling betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de enkele omstandigheid dat de staatssecretaris de situatie in Mongolië anderhalf jaar voor de zitting bij de rechtbank voor het laatst heeft herbeoordeeld, niet maakt dat hij in strijd met artikel 37, tweede lid, van de Pri, zoals geïmplementeerd in artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000 heeft gehandeld (zie onder 10.-10.5.). Ook heeft de vreemdeling niet aannemelijk gemaakt dat veranderingen in de veiligheidssituatie in Mongolië door het tijdsverloop tussen de herbeoordelingen te laat zijn gesignaleerd en dat de staatssecretaris ten onrechte niet eerder is overgegaan tot herbeoordelen. Dit staat los van de vraag of de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen aanmerkelijke wijzigingen hebben plaatsgevonden en dat Mongolië dus nog steeds kan worden aangemerkt als veilig land van herkomst, ook voor lhbti. Die vraag behandelt de Afdeling hierna.
Herbeoordeling Mongolië: de informatiebronnen
17. Zoals blijkt uit de bijlagen van de brieven van 11 juni 2018 en van 30 september 2020, heeft de staatssecretaris zijn herbeoordeling van de situatie in Mongolië gebaseerd op de informatie uit de recente landenrapporten van het US State Department en het Freedom House. Daarnaast betrekt de staatssecretaris in de in het voornemen gegeven nadere toelichting ook informatie van vóór de aanwijzing van Mongolië als veilig land van herkomst, en dus van ruim voor de herbeoordeling. Deze informatie kan de staatssecretaris dus niet gebruiken om te onderbouwen dat na de aanwijzing van Mongolië als veilig land van herkomst geen aanmerkelijke wijzigingen in dat land hebben plaatsgevonden.
17.1. In de nadere toelichting in het verweerschrift betrekt hij een aantal door de vreemdeling overgelegde stukken, zoals de door de vreemdeling gegeven interviews aan verschillende mediaplatformen zoals de South China Morning Post. De vreemdeling heeft terecht aangevoerd dat de staatssecretaris op die manier bij de herbeoordelingen en in de nadere toelichtingen niet de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde bronnen heeft betrokken.
17.2. Zoals overwogen onder 9.-9.2. moet de staatssecretaris deze bronnen echter wel betrekken of hij moet motiveren waarom deze niet beschikbaar waren. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling naar voren gebracht dat er geen informatie over Mongolië van het EASO beschikbaar is, maar hij heeft niet toegelicht waarom hij in zijn motivering niet kenbaar gebruik heeft gemaakt van de andere informatiebronnen, zoals informatie van andere lidstaten. Omdat deze motivering ontbreekt, klaagt de vreemdeling terecht dat de rechtbank ten onrechte de herbeoordeling als rechtmatig heeft beoordeeld. De vreemdeling betoogt terecht dat deze in strijd is met artikel 37, tweede lid, van de Pri, zoals geïmplementeerd in artikel 3.105ba, tweede lid, van de het Vb 2000.
17.3. Hoewel uit het vorenstaande al volgt dat de grieven slagen en dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen, bespreekt de Afdeling hierna wat de vreemdeling verder in hoger beroep heeft aangevoerd. Dit doet zij uit het oogpunt van rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in algemene zin en de actualiteitswaarde van deze uitspraak (zie ook onder 1.5.).
Herbeoordeling Mongolië: de juridische en feitelijke situatie
18. De staatssecretaris moet, zoals overwogen onder 8.-8.3., ook bij de herbeoordeling aantonen dat aan de vereisten voor de aanwijzing als veilig land van herkomst is voldaan. De staatssecretaris moet, aan de hand van actuele, beschikbare informatie van de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde bronnen, de juridische en feitelijke situatie onderzoeken en in verband met eventueel te verwachten veranderingen in die situatie acht slaan op de algemene politieke omstandigheden.
19. Hoewel niet in geschil is dat er in Mongolië wetten zijn die bescherming moeten bieden tegen vervolging en behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM, waaronder ook regelgeving die bescherming moet bieden tegen discriminatie van lhbti, klaagt de vreemdeling terecht dat de staatssecretaris onvoldoende de feitelijke situatie in Mongolië heeft onderzocht en onvoldoende heeft gemotiveerd dat Mongolië, ook voor lhbti, nog steeds een veilig land van herkomst is. Uit de overgelegde landeninformatie blijkt dat de rechtsstaat in Mongolië door recente hervormingen van de rechterlijke macht onder druk staat. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat vooralsnog niet valt vast te stellen dat de rechterlijke macht dermate is aangetast dat burgers geen effectieve rechtsgang meer hebben, maar hij heeft dit standpunt onvoldoende gemotiveerd.
20. Uit de overgelegde landeninformatie blijkt dat lhbti in veel gevallen meer moeite moeten doen om in Mongolië bescherming te krijgen tegen problemen die zij in het dagelijks leven ondervinden en dat klachten bij de autoriteiten vaak worden afgewezen als het slachtoffer tot de lhbti-gemeenschap behoort. De staatssecretaris heeft onvoldoende gemotiveerd dat er in Mongolië, ook voor lhbti, daadwerkelijk effectieve beschermingsmogelijkheden zijn, en dus ook dat Mongolië in het algemeen en voor lhbti in het bijzonder nog als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt.
21. Gelet op alle overgelegde informatie en wat de vreemdeling zelf heeft meegemaakt, had de staatssecretaris nader onderzoek moeten doen naar de vraag of van de vreemdeling nog steeds kon worden verwacht dat hij voor de problemen die hij in Mongolië heeft ondervonden bescherming bij de (hogere) autoriteiten en de rechtspraak vraagt. Omdat de staatssecretaris dat niet heeft gedaan, is het besluit ondeugdelijk gemotiveerd en heeft de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten.
Conclusie over Mongolië en de vreemdeling
22. De herbeoordeling van de situatie in Mongolië voldoet, uit het oogpunt van zorgvuldigheid en motivering, waaronder ook het bronnengebruik, niet aan de in artikel 37, tweede lid, van de Pri omschreven vereisten zoals geïmplementeerd in artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, artikel 3.105ba van het Vb 2000 en artikel 3.37f van het VV 2000.
23. Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris zijn standpunt dat voor de vreemdeling persoonlijk niet is gebleken dat Mongolië geen veilig land van herkomst is, onvoldoende gemotiveerd. Hij heeft bij zijn standpunt dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij geen effectieve bescherming kon krijgen tegen zijn problemen, onvoldoende kenbaar de algemene informatie over de beschermingsmogelijkheden in Mongolië betrokken. Daarnaast is de staatssecretaris, zoals de vreemdeling terecht betoogt, onvoldoende ingegaan op de overige incidenten die hij naast de incidenten in 2012 en 2018 stelt te hebben meegemaakt.
24. De grieven slagen.
Conclusie
25. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 oktober 2019 in stand blijven. Dit betekent dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van de vreemdeling.
26. Als de staatssecretaris Mongolië wil blijven aanmerken als veilig land van herkomst, dan zal hij dat moeten doen met inachtneming van deze uitspraak van de Afdeling. Hij moet hierbij in het bijzonder oog hebben voor de situatie van lhbti, voor de recente ontwikkelingen op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de feitelijke mogelijkheid voor lhbti om effectieve rechtsbescherming te krijgen. Daarbij moet hij de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde bronnen, voor zover beschikbaar, kenbaar betrekken of motiveren waarom dit niet mogelijk is. Ook moet de staatssecretaris opnieuw beoordelen en motiveren of Mongolië voor de vreemdeling persoonlijk een veilig land van herkomst is.
27. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden. Dat zijn in dit geval de kosten die de vreemdeling heeft gemaakt in verband met het hoger beroep.
Samenvatting
28. Deze uitspraak gaat over de vraag of de manier waarop de staatssecretaris de situatie in als veilige landen van herkomst aangewezen landen herbeoordeelt in overeenstemming is met de Pri en het Vb 2000.
29. De staatssecretaris verricht zijn herbeoordelingsonderzoek in beginsel aan de hand van een aantal criteria. Dit is volgens de Afdeling in principe niet in strijd met de regelgeving. Volgens die regelgeving moet het herbeoordelingsonderzoek aan dezelfde eisen voldoen als het onderzoek voorafgaand aan de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst. Het herbeoordelingsonderzoek voldoet aan die eisen, omdat de staatssecretaris zich met zijn onderzoek een deugdelijk beeld vormt van de ontwikkelingen in een land van herkomst.
30. Bij de herbeoordeling moet de staatssecretaris in ieder geval de in artikel 37, derde lid, van de Pri genoemde bronnen gebruiken of hij moet motiveren waarom hij dit niet kan doen. Bijvoorbeeld omdat de bronnen niet beschikbaar of niet actueel zijn. In dat geval moet de staatssecretaris zijn herbeoordeling baseren op relevante, actuele informatie van andere gezaghebbende internationale organisaties. Op dit moment doet de staatssecretaris dat nog niet op de goede manier. Volgens de Afdeling voldoet de manier van herbeoordelen daarom op dit punt nog niet aan de in de Pri gestelde eisen.
31. Volgens de Afdeling moet de staatssecretaris de herbeoordelingen in ieder geval eens in de twee jaar uitvoeren, om zeker te zijn dat de landen van herkomst nog steeds veilig zijn. Daarnaast moet de staatssecretaris constant in de gaten houden of er geen verslechteringen plaatsvinden. Als die verslechteringen in een land wel plaatsvinden, moet de staatssecretaris zorgen dat vreemdelingen uit dat land (tijdelijk) worden behandeld alsof zij niet afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst. Dit kan op twee manieren. Ten eerste kan de staatssecretaris de aanwijzing van een land als veilig land van herkomst tijdelijk opschorten en nader onderzoek doen naar dat land. Ten tweede kan hij het land helemaal van de lijst van veilige landen van herkomst schrappen of een groep uit of regio van dat land uitzonderen.
32. De staatssecretaris moet de herbeoordeling van een land dus steeds zorgvuldig onderzoeken. Als hij tot de conclusie komt dat een land nog steeds een veilig land van herkomst is, moet hij dit goed motiveren. Dat wil zeggen dat hij de bronnen noemt waarop zijn onderzoek is gebaseerd en dat hij uitlegt hoe hij tot zijn conclusies komt. Het moet namelijk voor een vreemdeling mogelijk zijn om over de herbeoordeling te procederen en de bestuursrechter moet dit standpunt van de staatssecretaris effectief kunnen toetsen.
33. Omdat duidelijk is hoe artikel 37, tweede lid, van de Pri moet worden uitgelegd, hoeft over de vragen die in deze uitspraak worden behandeld geen prejudiciële vraag te worden gesteld aan het Hof van Justitie.
34. De herbeoordeling van Mongolië als veilig land van herkomst voldoet niet aan de in de Pri en het Vb 2000 omschreven vereisten. De staatssecretaris heeft voor de herbeoordeling namelijk niet de juiste bronnen gebruikt en hij heeft ook niet uitgelegd waarom hij die bronnen niet kon gebruiken. Ook heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd dat Mongolië in het algemeen, maar ook meer in het bijzonder voor lhbti, een veilig land van herkomst is. Uit de motivering van de staatssecretaris blijkt namelijk niet of er in Mongolië daadwerkelijk voldoende bescherming wordt geboden aan burgers, in het bijzonder lhbti, die bescherming vragen bij de overheid. Als de staatssecretaris Mongolië wil blijven aanmerken als veilig land van herkomst, zal hij de situatie in Mongolië zorgvuldig moeten onderzoeken aan de hand van de in artikel 37 van Pro de Pri genoemde bronnen. Ook moet hij zijn conclusies, die volgen uit dat onderzoek, vervolgens goed motiveren.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 1 mei 2020 in zaak nr. NL19.24748, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 oktober 2019 in stand blijven;
III. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.335,00 (zegge: dertienhonderdvijfendertig euro), geheel toe te rekenen aan een door derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Bosma, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021
572-897.
BIJLAGE 1 - Wettelijk kader
Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn)
(48) Om ervoor te zorgen dat de „veilig land"-begrippen correct en op basis van actuele informatie worden toegepast, moeten lidstaten de situatie in die landen regelmatig evalueren op basis van een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie van andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties. Wanneer lidstaten zich er rekenschap van geven dat de mensenrechtensituatie in een door hen als veilig aangemerkt land een ingrijpende wijziging ondergaat, moeten zij ervoor zorgen dat die situatie zo spoedig mogelijk wordt geëvalueerd en dat indien nodig het aanmerken dat land als veilig opnieuw wordt onderzocht.
Artikel 37
1. De lidstaten kunnen voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming wetgeving handhaven of invoeren met het oog op de nationale aanmerking, overeenkomstig bijlage I, van veilige landen van herkomst.
2. De lidstaten onderzoeken de situatie in derde landen die overeenkomstig dit artikel als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt, regelmatig opnieuw.
3. De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is overeenkomstig dit artikel dient te stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
4. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de landen die overeenkomstig dit artikel als veilige landen van herkomst worden aangemerkt.
Bijlage I van de Procedurerichtlijn
Aanmerking van veilige landen van herkomst voor de toepassing van artikel 37, lid 1
Een land wordt als veilig land van herkomst beschouwd wanneer op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging in de zin van artikel 9 van Pro Pri 2011/95/EU, noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.
Bij deze beoordeling wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door middel van:
a) de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast;
b) de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en/of het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en/of het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, lid 2, van voornoemd Europees Verdrag zijn toegestaan;
c) de naleving van het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het Verdrag van Genève;
d) het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijke rechtsmiddelen tegen schendingen van voornoemde rechten en vrijheden.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 30b
1. Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan Pro worden afgewezen als kennelijk ongegrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van de Procedurerichtlijn, indien:
(…)
b) de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn;
(…)
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de toepassing van het eerste lid.
(…)
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.105ba
1. Bij ministeriële regeling kan een lijst worden opgesteld van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn.
2. De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is dient te stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO), de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
3. Onze Minister onderzoekt de situatie in derde landen die zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst als bedoeld in het eerste lid regelmatig opnieuw.
Voorschrift Vreemdelingen 2000
Artikel 3.37f
1. Een land wordt als veilig land van herkomst beschouwd als bedoeld in artikel 30b, eerste lid, onder b, van de Wet, wanneer op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging, noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.
2. Bij de beoordeling of een land als veilig land van herkomst wordt beschouwd, wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door middel van:
a) de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast;
b) de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het EVRM en/of het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en/of het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, lid 2, van het EVRM zijn toegestaan;
c) de naleving van het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag;
d) het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijke rechtsmiddelen tegen schendingen van voornoemde rechten en vrijheden.
3. Met inachtneming van het eerste en het tweede lid zijn als veilige landen van herkomst als bedoeld in artikel 3.105ba, eerste lid, van het Besluit aangewezen de landen die zijn opgenomen in bijlage 13 bij deze regeling.
Bijlage 13, behorend bij artikel 3.37f, derde lid, van het VV 2000 (veilige landen van herkomst)
Lidstaten van de EER
Albanië
Algerije
Andorra
Armenië
Australië
Bosnië-Herzegovina
Brazilië
Canada
Georgië
Ghana
India
Jamaica
Japan
Kosovo
Marokko
Monaco
Mongolië
Montenegro
Nieuw-Zeeland
Noord-Macedonië
Oekraïne
San Marino
Senegal
Servië
Trinidad en Tobago
Tunesië
Vaticaanstad
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland
Verenigde Staten
Zwitserland
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf C2/7.2
In deze paragraaf zijn beleidsregels opgenomen die een uitwerking zijn van de volgende artikelen:
- artikel 30b, eerste lid, onder b, Vw;
- artikel 3.105b, Vb;
- artikel 3.105ba, Vb;
- artikel 3.106b, Vb;
- artikel 3.37f, VV.
Bij de vraag of een veilig land van herkomst voor de individuele vreemdeling als veilig moet worden beschouwd, vormt het relaas van de vreemdeling het uitgangspunt. De IND weegt mee of het betreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft. De IND kan de presumptie van veilig land van herkomst niet handhaven wanneer de vreemdeling aannemelijk maakt dat het betreffende land van herkomst in zijn specifieke geval niet als veilig land kan worden beschouwd. In dat geval beoordeelt de IND op de gebruikelijke wijze of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming.
In dat geval verklaart de IND een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd niet kennelijk ongegrond op grond van artikel 30b, eerste lid, onder b, Vw.
De IND kan een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd alleen kennelijk ongegrond verklaren op grond van artikel 30b, eerste lid, onder b, Vw, als het land voorkomt op een lijst van landen die als bijlage bij het VV is opgenomen.
Bij de beantwoording van de vraag of het land van herkomst van de vreemdeling ten aanzien van hem als veilig kan worden aangemerkt, geldt een tussen de IND en de vreemdeling gedeelde bewijslast, namelijk:
• de IND onderzoekt of het land van herkomst van de vreemdeling als veilig kan worden aangemerkt; en
• de vreemdeling moet onderbouwen dat het land van herkomst van de vreemdeling in zijn geval niet als veilig kan worden aangemerkt.
De IND neemt in ieder geval aan dat een land van herkomst niet als veilig kan worden aangemerkt wanneer op dat land een besluitmoratorium als bedoeld in artikel 43 Vw Pro van toepassing is.
BIJLAGE 2 - De door de Afdeling gestelde vragen voor zitting
De manier van herbeoordelen veilige landen van herkomst
1. In artikel 37, tweede lid, van de Procedurerichtlijn en artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000 staat dat de situatie in landen die zijn aangemerkt als veilig land van herkomst regelmatig opnieuw moet worden onderzocht.
a) Wat wordt er verstaan onder 'opnieuw onderzoeken'?
b) Kunt u daarbij toelichten of een herbeoordeling steeds op dezelfde manier moet plaatsvinden als een eerste beoordeling of een land als veilig land van herkomst kan worden aangewezen?
c) Kunt u toelichten wat dit betekent voor de manier van herbeoordelen die de staatssecretaris gebruikt en die wordt genoemd in voormelde brieven van 11 juni 2018 en 30 september 2020?
d) Hoe gaat men in andere landen van de Europese Unie te werk, wordt met die andere landen afgestemd welke landen als veilige landen van herkomst worden aangemerkt en wordt de beoordeling door die andere landen betrokken bij het 'opnieuw onderzoeken'?
2. In de voormelde brieven staat dat een herbeoordeling in eerste instantie een ‘snelle beoordeling’ aan de hand van een aantal criteria is. Alleen als er in een land een aanmerkelijke achteruitgang wordt geconstateerd op het gebied van 'democratisch bestuur', 'bescherming van het recht op vrijheid en veiligheid van de persoon' of 'vrijheid van meningsuiting' of op een meerderheid van alle criteria, volgt een uitgebreide beoordeling van dat land.
a) Hoe verhoudt zich deze werkwijze tot de eis in de Procedurerichtlijn dat de situatie regelmatig 'opnieuw' moet worden onderzocht'?
b) Wordt op deze manier gewaarborgd dat voldoende oog is voor mogelijk kwetsbare groepen en/of regio's in een land (vergelijk in dit opzicht de Afdelingsuitspraken van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:210 en van 7 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1838, over de aanwijzing van Marokko respectievelijk Georgië als veilige landen van herkomst)?
c) Als daarbij de conclusie wordt getrokken dat bepaalde kwetsbare groepen voortaan verhoogde aandacht krijgen, zoals de staatssecretaris in voormelde brieven heeft aangekondigd, hoe verhoudt dat zich dan tot de mogelijkheid om zo'n groep als uitzonderingsgroep aan te wijzen?
d) Hoe gaat men in andere landen van de Europese Unie te werk?
3. In de Afdelingsuitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, onder 3.4.2. (aanwijzing veilig land van herkomst), staat dat de staatssecretaris gemiddeld eens per jaar de situatie in als veilige landen van herkomst aangewezen landen herbeoordeelt.
a) Kunt u toelichten wat met 'regelmatig onderzoeken’, bedoeld in artikel 37, tweede lid, van de Procedurerichtlijn en artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000, wordt bedoeld?
b) Geldt eens per jaar herbeoordelen als ‘regelmatig onderzoeken’?
c) Geldt dat gemiddelde voor alle landen die zijn aangewezen als veilig land van herkomst, of zijn daartussen verschillen aan te wijzen? Zo ja, wat is daarvoor de reden?
d) Maakt het voor de manier van herbeoordelen uit hoeveel tijd is verstreken sinds de laatste (her)beoordeling?
e) Hoe gaat men in andere landen van de Europese Unie te werk?
4. In artikel 37, derde lid, van de Procedurerichtlijn en artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 worden de bronnen genoemd die de staatssecretaris - voor zover beschikbaar - moet gebruiken bij zijn beoordeling of een land als veilig land van herkomst kan worden aangewezen.
a) Welke informatiebronnen moeten worden gebruikt bij het herbeoordelen van veilige landen van herkomst?
b) Moet hierbij aansluiting worden gezocht bij artikel 37, derde lid, van de Procedurerichtlijn en artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000?
c) Maakt het antwoord op de (deel)vragen onder punten 1 tot en met 3 daarvoor nog uit?
5. Wordt in algemene zin of anderszins gemonitord hoe het teruggekeerde vreemdelingen uit veilige landen van herkomst, van wie de aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel in Nederland is afgewezen, vergaat en wordt dit betrokken bij de herbeoordeling van die landen? Hoe gaat dit in andere landen van de Europese Unie?
Mongolië als veilig land van herkomst
6. Kunt u aan de hand van algemene informatie toelichten of Mongolië als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt? Kunt u daarbij ook specifiek ingaan op de positie van mogelijk kwetsbare groepen?