Uitspraak
202101149/1/A3.
Datum uitspraak: 4 mei 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Nieuwegein,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 januari 2021 in zaak nr. 20/2466 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein.
Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2020 heeft het college het verzoek van [appellante] om haar identiteitsgegevens in de basisregistratie personen (hierna: brp) te wijzigen, afgewezen.
Bij besluit van 28 mei 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. K.L. Sett, advocaat te Vleuten, en drs. K.C.C. Huang, tolk, en het college, vertegenwoordigd door A. Stoel, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De voor deze zaak relevante bepalingen van de Wet basisregistratie personen (hierna: de Wet brp) zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellante] is op 27 september 1993 naar Nederland gekomen. Zij is op 28 mei 1995 in de brp geregistreerd als [persoon 1], geboren op [geboortedatum] 1970 te Quang Dong, China. Deze identiteitsgegevens zijn ontleend aan een door [appellante] onder ede afgelegde verklaring als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet brp. Bij brief van 27 mei 2019 heeft [appellante] een aanvraag ingediend om deze gegevens te wijzigen in [persoon 2], geboren op [geboortedatum] 1972 te Guangzhou, China. Daarnaast heeft zij gevraagd haar oudergegevens te registreren. De gegevens die [appellante] wil wijzigen, vallen onder artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onder a, 1°, van de Wet brp. Bij haar aanvraag heeft zij de volgende stukken overgelegd:
-een Chinees paspoort, afgegeven op 12 oktober 2018 door de Chinese ambassade te Den Haag op naam van [persoon 2], geboren op [geboortedatum] 1972 te Guangdong (hierna: het paspoort);
-een op 18 juni 2018 afgegeven Nederlandse verblijfsvergunning, op naam van [persoon 1], geboren op [geboortedatum] 1970 te Quang Dong;
-een Chinese gelegaliseerde hukou in de vorm van een verklaring van het Public Security Bureau van 25 januari 2019 (hierna: de PSB-verklaring van 25 januari 2019);
-een Chinese gelegaliseerde notariële verklaring van 7 maart 2019, waarin staat dat [persoon 2] is geboren op [geboortedatum] 1972 in Guangzhou en dat [naam vader] haar vader en [naam moeder] haar moeder is;
-een Chinese identiteitskaart, afgegeven op 31 december 1988 onder nummer [...], met vertaling, op naam van [persoon 2], geboren [geboortedatum] 1972 te Guangzhou, die door Bureau Documenten echt is bevonden (hierna: de identiteitskaart);
-een rapport van een verwantschapsonderzoek van 20 mei 2019 van Verilabs, waarin staat dat op basis van DNA-onderzoek praktisch bewezen is dat [naam vader] en [naam moeder] de biologische ouders van [persoon 1] zijn;
-een rapport van eerste gehoor van de IND van 15 november 1993;
-een Chinees medisch geboortecertificaat, niet gelegaliseerd of vertaald (hierna: het geboortecertificaat);
-een Chinese agrarische hukou, niet gelegaliseerd of vertaald;
-een rapport van een gezichtsvergelijkend onderzoek van het Nationaal Forensisch Onderzoeksbureau van 25 september 2019.
Na de uitspraak van de rechtbank heeft [appellante] nog de volgende stukken overgelegd:
-de vertaling en legalisatie van de agrarische hukou;
-de vertaling en legalisatie van het geboortecertificaat;
-een PSB-verklaring van 1 februari 2021, gelegaliseerd en vertaald;
-een relatieverklaring van 10 maart 2021 van het Hannan Villagers' Committee, gelegaliseerd en vertaald.
3. Het college heeft te kennen gegeven dat het niet twijfelt aan de echtheid van de overgelegde stukken. Het heeft de aanvraag afgewezen, omdat uit de inhoud van de overgelegde documenten niet onomstotelijk blijkt dat de persoonsgegevens in de brp feitelijk onjuist zijn. [appellante] heeft bovendien niet aangetoond dat zij dezelfde persoon is als de in die documenten genoemde persoon met andere persoonsgegevens.
Oordeel rechtbank
4. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1145, overwogen dat in beginsel van de juistheid van een door de Chinese autoriteiten afgegeven paspoort moet worden uitgegaan. Volgens de rechtbank heeft het college zich echter terecht op het standpunt gesteld dat onduidelijk is op basis van welke brondocument de Chinese autoriteiten het paspoort hebben afgegeven. [appellante] had een brondocument van het paspoort moeten overleggen, bijvoorbeeld een eerder afgegeven paspoort. Omdat zij dit niet heeft gedaan, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat aan het paspoort niet de door [appellante] gewenste waarde toekomt. Ook aan de notariële verklaring van 7 maart 2019, waarin staat dat [persoon 2] is geboren op 1 januari 1972 in Guangzhou en dat haar vader [naam vader] en haar moeder [naam moeder] is, komt niet de door [appellante] gewenste waarde toe. Het college heeft namelijk niet kunnen vaststellen waarop de notaris zijn verklaring ten aanzien van de gegevens van de vader heeft gebaseerd. [appellante] heeft geen brondocumenten overgelegd waarin de gegevens van de vader staan. De PSB-verklaring van 25 januari 2019 bevat uitsluitend de geboortegegevens van [persoon 2], van haar moeder en die van haar grootvader. Aan die PSB-verklaring komt bovendien niet de door [appellante] gewenste waarde toe. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet duidelijk is waarop deze verklaring is gebaseerd. De stelling van [appellante] dat deze verklaring is gebaseerd op gegevens uit de agrarische hukou en het geboortecertificaat, heeft het college buiten beschouwing mogen laten, omdat deze hukou en dit certificaat niet zijn vertaald en niet zijn gelegaliseerd. De rechtbank heeft verder overwogen dat met de uitkomst van het DNA-onderzoek onvoldoende verband kan worden gelegd tussen de overgelegde documenten en [appellante]. Verder is met het gezichtsvergelijkend onderzoek niet onomstotelijk komen vast te staan dat [persoon 2] dezelfde persoon is als [persoon 1]. Bij dit onderzoek is namelijk onder meer de foto op de identiteitskaart betrokken. Het identiteitsnummer dat op deze identiteitskaart is vermeld, wijkt echter af van het identiteitsnummer dat vermeld wordt op de overige documenten die [appellante] ter onderbouwing van haar aanvraag heeft overgelegd.
Hoger beroep
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan het paspoort niet de door haar gewenste waarde toekomt. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat het overgelegde paspoort een brondocument is. Er is in haar geval geen reden om te twijfelen aan de juistheid van dat paspoort, aldus [appellante].
Het bestaande toetsingskader
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2799), moet voorop worden gesteld dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Voor de gegevens over de burgerlijke staat die niet aan de Nederlandse burgerlijke stand kunnen worden ontleend, heeft de wetgever in artikel 2.8 van de Wet brp een rangorde aangegeven in de geschriften waaraan deze gegevens mogen worden ontleend. Aan een "lager" document mogen gegevens worden ontleend wanneer op het tijdstip van inschrijving in redelijkheid geen "hoger" document kan worden overgelegd. Dit doet niet af aan de plicht van de burger om eventueel ook na de inschrijving alsnog zo sterk mogelijke documenten te leveren (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 126). Het bewijs dat eenmaal in de brp opgenomen gegevens onjuist zijn, kan alleen worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. Volgens deze rechtspraak zal voor het wijzigen van eenmaal in de brp geregistreerde gegevens, gelet op het systeem van de Wet brp, onomstotelijk moeten vaststaan dat deze feitelijk onjuist zijn.
Nuancering toetsingsmaatstaf
5.2. Bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:1198 heeft de Afdeling deze rechtspraak genuanceerd, in die zin dat voor wijziging van geregistreerde gegevens niet langer is vereist dat onomstotelijk vaststaat dat de eerder geregistreerde gegevens feitelijk onjuist zijn. Zoals de Afdeling heeft overwogen in die uitspraak, moet voortaan worden beoordeeld of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. Als dat het geval is, en het brondocument van een hogere orde is dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving heeft plaatsgevonden, wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd.
Wat zijn brondocumenten en welke bewijswaarde hebben deze brondocumenten?
5.3. In die uitspraak van vandaag heeft de Afdeling, ook ten behoeve van de rechtspraktijk, verduidelijkt wat brondocumenten zijn als bedoeld in 5.1, en wat het toetsingskader is voor de beoordeling van de bewijswaarde van zulke documenten. Zij heeft hierover het volgende overwogen.
5.4. Het begrip brondocument wordt in de Wet brp niet gedefinieerd of genoemd. In de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 38, 126 en 127) staat het volgende:
"De betrouwbaarheid van de opgenomen gegevens wordt in hoge mate bepaald door de toepassing van de regels omtrent de bronnen waaraan gegevens mogen worden ontleend en de procedures voor opneming van gegevens uit die bronnen in de basisregistratie (de zogenaamde bronregels). Met het oog op het gebruik van de gegevens door tal van overheidsorganen, welk gebruik voor een groot deel in beginsel zelfs dwingend is voorgeschreven, is in het wetsvoorstel nauwkeurig bepaald op grond van welke brondocumenten de gegevens kunnen worden opgenomen."
De bedoelde bronregels zijn opgenomen in de artikelen 2.8 tot en met 2.25 van de Wet brp. Welke van deze regels van toepassing is, hangt af van de beantwoording van de vraag welke van de in artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet brp bedoelde gegevens aan de orde zijn. In artikel 2.8, tweede lid, onder a tot en met e, van de Wet brp staan bronregels die gelden voor het opnemen van gegevens over de burgerlijke staat, voor zover het gaat om feiten die zich buiten Nederland hebben voorgedaan. Hierover staat in de MvT het volgende:
"In het tweede lid wordt geregeld aan de hand van welke brondocumenten gegevens over de burgerlijke staat in de basisregistratie worden opgenomen over feiten die zich hebben voorgedaan in het buitenland. Hierbij worden vijf categorieën van brondocumenten onderscheiden. Deze documenten zijn in voorkeursvolgorde opgesomd, met dien verstande dat de onderdelen b en c (zie hierna) een gelijke rangorde kennen. Een gegeven mag slechts aan een bepaald brondocument worden ontleend wanneer een volgens deze opsomming sterker document op het moment van ontlening niet aanwezig is."
5.5. Hieruit kan worden afgeleid dat de wetgever bedoeld heeft dat de in artikel 2.8, tweede lid, onder a tot en met e, van de Wet brp omschreven documenten, brondocumenten zijn op grond waarvan de in dat lid bedoelde gegevens over de burgerlijke staat mogen worden opgenomen in de brp. Hiervoor moet het betreffende document wel voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in dat tweede lid. De meeste geschillen over het wijzigen van in de brp geregistreerde gegevens, gaan over de documenten die zijn omschreven in het tweede lid, onder c en d. Ook in deze zaak gaat het geschil hierover.
Brondocumenten in de zin van artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp
5.6. Een buiten Nederland opgemaakte akte is een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, als deze overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt en ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat.
Als het college gemotiveerd betwist dat een door de aanvrager overgelegd geschrift overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, of gemotiveerd stelt dat het niet kan vaststellen of een overgelegd geschrift aan deze vereisten voldoet, moet in beginsel de aanvrager aannemelijk maken dat dit geschrift wel aan deze vereisten voldoet. Een aanvrager kan dit bijvoorbeeld doen door legalisatie van het geschrift, als bedoeld in artikel 2 van Pro het Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie van buitenlandse openbare akten, of door het verkrijgen van een apostille, als bedoeld in artikel 4 van Pro dat verdrag. Een aanvrager kan dit ook doen met een deskundigenrapport over de echtheidskenmerken van de betreffende akte of een verklaring van de bevoegde autoriteit waarin wordt bevestigd dat de akte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. In voorkomende gevallen, in het bijzonder indien de aanvrager aannemelijk maakt dat in het herkomstland geen legalisatiemogelijkheden bestaan en ook alternatieve vormen van nadere bewijsverkrijging, zoals het overleggen van een deskundigenverklaring, niet beschikbaar of onevenredig bezwarend zijn, kan een redelijke bewijslastverdeling met zich brengen dat (ook) het college moet onderzoeken of de akte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. Daarbij kan, indien uitvoerbaar, bijvoorbeeld worden gedacht aan het initiëren van een deskundigenonderzoek naar de echtheidskenmerken van de betreffende akte of het via de tussenkomst van het ministerie van Buitenlandse Zaken initiëren van een onderzoek door de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging ter plaatse naar in hoeverre de betreffende akte inderdaad overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door de daarin genoemde bevoegde instantie is afgegeven.
Of een akte ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat, wordt bepaald aan de hand van het recht van de staat die de akte heeft afgegeven of volgt in voorkomende gevallen uit informatie in de akte zelf. Gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het in beginsel aan de aanvrager om te onderbouwen dat de akte volgens het recht van de afgevende staat ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat. Als de aanvrager aannemelijk maakt dat het hem ondanks bewezen inspanningen niet lukt om hierover informatie te verkrijgen, dan kan een redelijke bewijslastverdeling met zich brengen dat het college zelf tracht zulke informatie in te winnen, bijvoorbeeld via de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging ter plaatse.
Een veel voorkomende vorm van bewijs die verzoekers van wijzigingen in de brp overleggen ter onderbouwing van hun verzoek is de notariële verklaring, al dan niet samen met het document waar deze verklaring op ziet. In het rechtsverkeer van bepaalde landen wordt veel gebruik gemaakt van dergelijke notariële verklaringen. Veelal zijn deze opgesteld door zogenaamde notary publics. Zulke notariële verklaringen en de eventueel daarbij gevoegde documenten kunnen aktes zijn als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:641).
5.7. Dat een akte een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2891). Bij het beoordelen of deze feiten moeten worden verwerkt, moet ook rekening worden gehouden met de relevante bepalingen uit paragraaf 3 van Afdeling 1 van Hoofdstuk 2 van de Wet brp. Zo is van belang dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, 128). Van strijd met de openbare orde in processuele zin kan sprake zijn als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2285).
Als het college stelt dat er kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden, moet het college dit concreet onderbouwen. Het in algemene zin uiten van twijfels over de afgiftepraktijk van het betreffende brondocument in de afgevende staat, bijvoorbeeld door te wijzen op frauduleuze praktijken die zich incidenteel hebben voorgedaan, is hiervoor onvoldoende. Aan de individuele aanvraag te relateren omstandigheden kunnen, eventueel in samenhang met twijfels over de algemene afgiftepraktijk, hiervoor wel voldoende zijn. Hierbij kan worden gedacht aan de omstandigheid dat de verklaringen van de aanvrager over de wijze waarop en de documenten waarmee hij het betreffende brondocument heeft verkregen, niet consistent zijn of niet stroken met de inhoud van het betreffende document, of niet overeenkomen met wat in algemene bronnen staat over de afgifte van een dergelijk document. Verder kan worden gedacht aan de omstandigheid dat aannemelijk is dat de documenten waarmee de aanvrager het desbetreffende brondocument heeft verkregen, niet betrouwbaar zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3255). Om het college in staat te stellen hierover een standpunt in te nemen, mag het van de aanvrager verlangen dat hij die documenten overlegt, tenzij de aanvrager aannemelijk maakt dat hij dit niet kan en dat hem dit niet kan worden verweten. Ook kan worden gedacht aan de omstandigheid dat de gegevens die in het brondocument worden vermeld, niet overeenkomen met gegevens die worden vermeld in andere documenten die de aanvrager ten grondslag heeft gelegd aan zijn aanvraag. Als uit de door het college aangevoerde feiten of omstandigheden blijkt dat voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden, is het aan de aanvrager om het tegendeel aannemelijk te maken. De aanvrager kan hiervoor bewijs leveren vanuit andere bronnen dan brondocumenten. Bij de beoordeling of de aanvrager in zijn bewijslevering is geslaagd, wordt mede betrokken in hoeverre de eerder dan wel later verstrekte gegevens zijn ontleend aan als objectief te beschouwen bewijsbronnen (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 maart 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO6079, en 11 mei 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA6091).
Brondocumenten in de zin van artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp
5.8. Een geschrift waarin het feit is vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat, is een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, als dit overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. Een paspoort waarin het desbetreffende feit wordt vermeld, kan zo'n geschrift zijn (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 127). In een beperkt aantal uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat een paspoort geen brondocument kan zijn omdat dit wordt verleend op grond van andere documenten. De Afdeling verlaat deze lijn, omdat daarmee een te enge uitleg van het begrip brondocument werd aangehouden.
Als het college gemotiveerd betwist dat een door de aanvrager overgelegd geschrift overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, of gemotiveerd stelt dat het niet kan vaststellen of een overgelegd geschrift aan deze vereisten voldoet, moet in beginsel de aanvrager aannemelijk maken dat dit geschrift wel aan deze vereisten voldoet. Een aanvrager kan dit bijvoorbeeld doen door legalisatie van het geschrift, als bedoeld in artikel 2 van Pro het Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie van buitenlandse openbare akten, of door het verkrijgen van een apostille, als bedoeld in artikel 4 van Pro dat verdrag. Een aanvrager kan dit ook doen met een deskundigenrapport over de echtheidskenmerken van het betreffende geschrift of een verklaring van de bevoegde autoriteit waarin wordt bevestigd dat het geschrift overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. In voorkomende gevallen, in het bijzonder indien de aanvrager aannemelijk maakt dat in het herkomstland geen legalisatiemogelijkheden bestaan en ook alternatieve vormen van nadere bewijsverkrijging, zoals het overleggen van een deskundigenverklaring, niet beschikbaar of onevenredig bezwarend zijn, kan een redelijke bewijslastverdeling met zich brengen dat (ook) het college moet onderzoeken of het geschrift overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. Daarbij kan, indien uitvoerbaar, bijvoorbeeld worden gedacht aan het initiëren van een deskundigenonderzoek naar de echtheidskenmerken van het betreffende geschrift of het via de tussenkomst van het ministerie van Buitenlandse Zaken initiëren van een onderzoek door de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging ter plaatse naar in hoeverre het betreffende geschrift inderdaad overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door de daarin genoemde bevoegde instantie is afgegeven.
Aan paspoorten wordt in het internationale rechtsverkeer een belangrijke bewijsfunctie toegekend. Als het door de aanvrager overgelegde geschrift een paspoort is en het college betwist dat dit overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, zal het in de regel ter onderbouwing van deze betwisting een deskundigenadvies moeten overleggen. Dit kan een advies zijn over de echtheidskenmerken van het paspoort. Het college moet zich ingevolge artikel 3:2 van Pro de Awb ervan vergewissen dat het deskundigenadvies, naar wijze van totstandkoming, zorgvuldig en, naar inhoud, inzichtelijk en concludent is. De aanvrager kan een contra-expertise overleggen.
5.9. Dat een geschrift een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:702). Bij het beoordelen of deze feiten moeten worden verwerkt, moet ook rekening worden gehouden met de relevante bepalingen uit paragraaf 3 van Afdeling 1 van Hoofdstuk 2 van de Wet brp. Zo is van belang dat artikel 2.10, derde lid, van de Wet brp bepaalt dat aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d en e, geen gegevens worden ontleend, als aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn. Verder is van belang dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, 128). Van strijd met de openbare orde in processuele zin kan sprake zijn als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2285). Wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 5.7, is van overeenkomstige toepassing.
Wat de Afdeling in de vorige alinea heeft overwogen, geldt ook als het door de aanvrager overgelegde geschrift een paspoort is. Wel geldt dat in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door de bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet worden uitgegaan (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1626, overweging 4.2). Hieruit volgt dat niet elke daadwerkelijke of veronderstelde administratieve tekortkoming in het afgifteproces van de afgevende vreemde staat volstaat om in het geval van een paspoort strijd met de openbare orde in processuele zin aan te nemen. Een voorbeeld waarbij die strijd met de openbare orde wel kan worden aangenomen, is wanneer blijkt dat een paspoort gekocht is.
De bewijswaarde van kopieën, afschriften of uittreksels
5.10. Als regel zal van de aanvrager mogen worden verlangd dat hij brondocumenten en andere documenten in origineel overlegt. In voorkomende gevallen zal het echter niet mogelijk zijn om originele documenten over te leggen, omdat bijvoorbeeld het originele (bron)document onder de registerhouder of burgerlijke stand van een land moet blijven en slechts een uittreksel of afschrift daarvan verkregen kan worden. Bij notariële aktes komt het in voorkomende gevallen voor dat deze zien op een onderliggend document dat niet als origineel overgelegd kan worden. In deze gevallen kan om die reden een kopie, afschrift of uittreksel niet buiten beschouwing worden gelaten, om alleen de reden dat het niet het originele brondocument in enge zin betreft. Welke bewijswaarde vervolgens aan een kopie, afschrift of uittreksel moet worden toegekend zal onder meer afhankelijk zijn van de vraag in hoeverre die kopie voldoet aan de eventueel daaraan gestelde eisen met betrekking tot waarmerking en legalisatie, alsook van de uitkomst van eventueel verricht nader verificatie-, authenticiteits- of andersoortig onderzoek. Als een document zowel door de buitenlandse als de Nederlandse autoriteiten - en dus dubbel - is gelegaliseerd, kan in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van dat document (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1145). Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:641, vullen een notariële akte en een certified copy (gewaarmerkte kopie) elkaar aan en kunnen zij samen voldoende zekerheid bieden om in Nederland als volwaardig brondocument gebruikt te worden. Daarvoor zal echter wel informatie bekend moeten zijn over de wijze van opmaken en de betrouwbaarheid van het onderzoek daarbij. De Afdeling concludeert, het voorgaande in ogenschouw nemende, dat kopieën dus niet per definitie uitgesloten zijn als bewijsmiddel (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2880). Het blijft wel de plicht van de burger om zo mogelijk documenten met een zo sterk mogelijke bewijskracht in te brengen.
Het verband tussen brondocumenten en de aanvrager
5.11. Als het college gemotiveerd betwist dat het brondocument dat de aanvrager ten grondslag legt aan zijn wijzigingsverzoek betrekking heeft op hem, bijvoorbeeld door te wijzen op verschillen tussen uiterlijke kenmerken van de aanvrager en foto’s die voorkomen op die documenten, moet de aanvrager concreet onderbouwen dat dit wel het geval is. Dit is mogelijk met alle daartoe dienstige bewijsmiddelen. Dit kan bijvoorbeeld door overlegging van de uitkomst van een DNA-onderzoek waaruit volgt dat een verband kan worden gelegd tussen het brondocument en de aanvrager (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:233) of een fotovergelijking waaruit dit volgt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2910). Indien het brondocument geen paspoort is en de aanvrager een authentiek paspoort heeft overgelegd, waarvan de daarin opgenomen gegevens overeenkomen met die in het brondocument, dan geldt als regel dat dient te worden aangenomen dat dit brondocument op aanvrager betrekking heeft (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:611). Het is dan aan het college om een eventuele betwisting daarvan concreet te onderbouwen. Zoals eerder is overwogen wordt er namelijk in beginsel van uitgegaan dat er voorafgaand aan de afgifte van het paspoort een behoorlijk onderzoek door de bevoegde autoriteit heeft plaatsgevonden, ook naar de aanvrager van het paspoort.
5.12. Concluderend wordt overwogen dat in zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de brp dus eerst de vraag beantwoord moet worden of de verzoeker brondocumenten heeft weten over te leggen die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend beantwoord kan worden, wordt toegekomen aan de vraag of het verband tussen de verzoeker en de persoon op de documenten kan worden gelegd. Bij positieve beantwoording van deze vragen zal vervolgens worden beoordeeld of aan de toetsingsmaatstaf omschreven onder 5.2 is voldaan. Is dat het geval, dan wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd.
Is het door [appellante] overgelegde paspoort een brondocument?
5.13. In het overgelegde paspoort worden de naam, de geboorteplaats en de geboortedatum vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat. Het college twijfelt niet aan de echtheid van het paspoort. Het paspoort moet in dit geval daarom worden aangemerkt als een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp. Dat [appellante] niet een eerder afgegeven paspoort heeft overgelegd, is hierbij niet relevant.
Welke bewijswaarde komt toe aan het door [appellante] overgelegde paspoort?
5.14. Dat in het Algemeen ambtsbericht China van 2020 staat dat het mogelijk is om door middel van omkoping aan paspoorten te komen die op een valse identiteit zijn gebaseerd, is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de afgifte van het paspoort.
Ook de verklaringen van [appellante] over de wijze waarop zij het paspoort heeft verkregen, bieden geen grond voor dit oordeel. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor het paspoort van [appellante] de aanvraagprocedure gold die is beschreven in het Algemeen ambtsbericht China van december 2012 (hierna: het ambtsbericht) onder 'Chinese onderdanen in het buitenland/reis- en identiteitspapieren'. Daarin staat dat Chinese onderdanen die in het buitenland verblijven bij de Chinese diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen een nieuw paspoort kunnen krijgen. Zij moeten hiervoor een kopie van een eerder paspoort overleggen, of een ander origineel document waaruit de Chinese nationaliteit en identiteit van de aanvrager blijkt. Als voorbeelden worden hierbij een hukou, identiteitskaart, een geboorteakte of een verklaring omtrent gedrag genoemd. In het ambtsbericht staat verder dat de ambassade contact opneemt met de instantie in China die het oude paspoort heeft afgegeven. De wijze waarop [appellante] stelt het paspoort te hebben verkregen, lijkt te stroken met deze informatie uit het ambtsbericht. [appellante] heeft namelijk toegelicht dat zij het paspoort bij de Chinese ambassade in Den Haag heeft aangevraagd, dat zij daarvoor de hukou heeft overgelegd waarin zij staat geregistreerd, samen met de op 31 december 1988 afgegeven identiteitskaart, dat de ambassade deze documenten heeft ingenomen en deze ongeveer een maand later heeft teruggegeven. Het college heeft deze gang van zaken niet weersproken.
De Afdeling volgt het college ook niet in zijn standpunt dat de door [appellante] overgelegde stukken inconsistenties bevatten en dat hieruit blijkt dat kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de afgifte van het paspoort. Weliswaar is in de PSB-verklaring van 25 januari 2019 een afwijkend identiteitsnummer vermeld - het nummer op de identiteitskaart eindigt op -512 en het nummer op de PSB-verklaring eindigt op -152 - maar de Afdeling vindt het aannemelijk dat dit een verschrijving is. Het verschil is daarom geen reden om de door Bureau Documenten echt bevonden identiteitskaart, die [appellante] heeft gebruikt om het paspoort te verkrijgen, niet betrouwbaar te achten. Dat de namen van de moeder en vader van [persoon 2] in de vertaling van het geboortecertificaat afwijken van de namen die worden vermeld in de vertaling van de overige documenten die [appellante] heeft overgelegd, kan reden zijn om aan dat geboortecertificaat niet de door [appellante] gewenste waarde te hechten. Dit is echter onvoldoende om het standpunt te kunnen dragen dat kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden bij de afgifte van het paspoort. De reden hiervoor is dat de namen van de ouders van [persoon 2] in alle overige documenten wel met elkaar overeenkomen. Van belang is bovendien dat de namen van de ouders niet worden vermeld in het paspoort.
5.15. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de rechtbank, gelet op de nuancering van de vaste lijn zoals deze hiervoor is uiteengezet, ten onrechte heeft overwogen dat aan het paspoort niet de door [appellante] gewenste waarde toekomt.
Het betoog slaagt.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onduidelijk is waarop de in de notariële verklaring van 7 maart 2019 opgenomen verklaring, dat [naam vader] de vader is van [persoon 2], is gebaseerd. De rechtbank heeft weliswaar terecht geconstateerd dat de gegevens van de vader niet worden vermeld in de PSB-verklaring van 25 januari 2019, maar deze gegevens staan wel vermeld in het overgelegde geboortecertificaat. Dit geboortecertificaat is origineel en had bij de beoordeling moeten worden betrokken.
6.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:435, rusten de bewijslast en het bewijsrisico om de onjuistheid van de in de brp opgenomen gegevens aan te tonen op de verzoeker. [appellante] heeft in de bestuurlijke fase en in de beroepsfase geen vertaling overgelegd van het geboortecertificaat. Alleen al daarom heeft de rechtbank aan dat certificaat terecht niet de door [appellante] gewenste waarde toegekend.
In hoger beroep heeft [appellante] deze vertaling alsnog overgelegd. Deze vertaling ondersteunt het standpunt van [appellante] niet. De naam van de vader in het geboortecertificaat, te weten [persoon 3], komt namelijk niet overeen met de naam zoals vermeld in de notariële verklaring van 7 maart 2019, te weten [naam vader]. Dat de Hannan Villagers' Committee in de relatieverklaring van 10 maart 2021 stelt dat beide namen dezelfde persoon betreffen, leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat deze stelling niet is toegelicht.
Het betoog faalt.
7. [appellante] stelt dat er concrete aanknopingspunten zijn dat zij een andere identiteit heeft dan die is opgenomen in de brp. In dat verband kon ook het door Verilabs uitgevoerde verwantschapsonderzoek (DNA-onderzoek) als aanvullend bewijs dienen. De rechtbank heeft, volgens [appellante], dat niet onderkend.
7.1. Uit het rapport van Verilabs blijkt dat het Nederlandse consulaat-generaal te Guangzhou bij de vermeende vader en moeder van [appellante] lichaamsmateriaal (wangslijmvlies) heeft afgenomen en dat die vermeende ouders daarbij zijn geïdentificeerd aan de hand van hun Chinese paspoorten. [appellante] zelf heeft zich bij Verilabs te Gouda geïdentificeerd met de Nederlandse verblijfsvergunning en daar wangslijmvlies afgestaan. In het rapport wordt geconcludeerd dat het praktisch bewezen is dat de personen, geïdentificeerd als [naam vader] en [naam moeder], respectievelijk de biologische vader en moeder zijn van de persoon die door Verilabs is geïdentificeerd als [appellante]. Hiermee heeft [appellante] echter nog niet gestaafd dat zij [persoon 2] is. Daarvoor moet zij documenten overleggen waarin in ieder geval staat dat [persoon 2] de dochter is van [naam vader] en [naam moeder]. Uit het geboortecertificaat, de notariële verklaring van 7 maart 2019, of uit een van de andere overgelegde documenten blijkt echter niet eenduidig wie de ouders van [persoon 2] zijn. Gelet hierop heeft [appellante] met het onderzoek niet aannemelijk gemaakt dat zij en [persoon 2] dezelfde persoon zijn, zoals de rechtbank terecht overwogen heeft.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat met de uitkomst van het gezichtsvergelijkend onderzoek een verband kan worden gelegd tussen haar en de door haar overgelegde documenten. Dat het nummer dat wordt vermeld op de identiteitskaart die is betrokken in het gezichtsvergelijkend onderzoek, afwijkt van het nummer dat wordt vermeld op de PSB-verklaring van 25 januari 2019, doet hieraan niet af, aldus [appellante].
8.1. In het gezichtsvergelijkend onderzoek is de foto op de Nederlandse verblijfsvergunning van [appellante] vergeleken met de foto op de identiteitskaart, de foto op de notariële verklaring van 7 maart 2019 en de foto op het paspoort. Het Nationaal Forensisch Onderzoeksbureau heeft geconcludeerd dat de resultaten van deze vergelijking veel waarschijnlijker zijn wanneer de foto op de verblijfsvergunning van dezelfde persoon is als de persoon die is afgebeeld op de foto's op de andere documenten, dan wanneer dat niet zo is.
8.2. De vermelding van een afwijkend identiteitsnummer op de PSB-verklaring van 25 januari 2019 is naar het oordeel van de Afdeling geen reden om aan het gezichtsvergelijkend onderzoek geen waarde te hechten. Zoals hiervoor is overwogen onder 5.14, vindt de Afdeling het aannemelijk dat sprake is van een kennelijke verschrijving. Daar komt bij dat deze afwijking de conclusie van het gezichtsvergelijkend onderzoek van de foto's op het paspoort en op de notariële verklaring van 7 maart 2019 niet raakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom niet deugdelijk gemotiveerd waarom het rapport over het gezichtsvergelijkend onderzoek onvoldoende bewijs biedt voor de stelling van [appellante] dat zij dezelfde persoon is als de persoon die is afgebeeld op het paspoort en op de notariële verklaring van 7 maart 2019.
Het betoog slaagt.
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 28 mei 2020 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het college opnieuw moet beslissen op het door [appellante] gemaakte bezwaar, met inachtneming van wat hiervoor is overwogen. Het college moet er daarbij van uitgaan dat het paspoort een brondocument is. Verder moet het college opnieuw ingaan op de vraag in hoeverre het gezichtsvergelijkend onderzoek voldoende bewijs biedt voor de stelling van [appellante] dat zij dezelfde persoon is als de persoon die is afgebeeld op het paspoort. Vervolgens moet het college de door [appellante] overgelegde documenten in samenhang bezien en, rekening houdend met wat hiervoor is overwogen, beoordelen of de juistheid van de bij de aanvraag tot wijziging verstrekte vervangende gegevens buiten redelijke twijfel is komen vast te staan.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 januari 2021 in zaak nr. 20/2466;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein van 28 mei 2020, kenmerk 0820093;
V. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld op 25 april 2022 door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2022
753.
BIJLAGE
Wet basisregistratie personen
Artikel 2.3.
[…]
2. Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, d of e, alsmede artikel 2.8, derde lid, worden geen gegevens ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de in deze geschriften vermelde feiten.
3. Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d en e, worden geen gegevens ontleend, indien aannemelijk is dat de gegevens onjuist zijn.
[…]
Artikel 2.7.
1. In de basisregistratie worden over de ingeschrevene uitsluitend de volgende gegevens opgenomen:
a. algemene gegevens:
1°gegevens over de burgerlijke staat waar het betreft de naam, de geboorte, het geslacht, de ouders, het huwelijk, dan wel geregistreerd partnerschap en eerdere huwelijken of eerder geregistreerde partnerschappen, de echtgenoot dan wel geregistreerd partner en eerdere echtgenoten of geregistreerde partners, de kinderen en het overlijden;
[…]
Artikel 2.8.
1. De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich in Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a en bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b:
a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de burgerlijke stand in Nederland;
b. een door de ambtenaar van de burgerlijke stand opgemaakte akte, een besluit, een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke uitspraak of een notariële akte, over het desbetreffende feit.
De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:
a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de Nederlandse burgerlijke stand;
b. een in Nederland gedane rechterlijke uitspraak over het desbetreffende feit die in kracht van gewijsde is gegaan;
c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Pro Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;
d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;
e. een verklaring over het desbetreffende feit die betrokkene ten overstaan van een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend.
3 De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich in Nederland hebben voorgedaan en waarvan een in Nederland geaccrediteerde consulaire ambtenaar van een ander land bevoegd een akte heeft opgemaakt die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, ontleend aan die akte.