Uitspraak
202100368/1/A2.
Datum uitspraak: 9 maart 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 december 2020 in zaak nr. 20/1606 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bunnik.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juli 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 17 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Aznag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaar van de woning [locatie 1] te Bunnik. Hij heeft gevraag om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van omgevingsvergunningen voor het plaatsen van een condensator en voor het plaatsen van een reclamewerk en ten gevolge van een wijziging van het bestaande bestemmingsplan waardoor een uitbreiding van een supermarkt mogelijk wordt gemaakt. Volgens [appellant] leiden deze besluiten tot waardevermindering van zijn woning, waardoor hij schade lijdt.
2. Het college heeft aan het besluit van 24 juli 2019 een door Thorbecke B.V. opgesteld advies van 21 juni 2019 ten grondslag gelegd. In het advies van Thorbecke is vermeld dat de uitbreiding van de supermarkt mogelijk is gemaakt in het op 5 december 2014 in werking getreden bestemmingsplan "J.F. Kennedylaan e.o. Bunnik" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan).
In het advies is ook vermeld dat aan een slagerij op 24 mei 2018 een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van een condensator aan de achtergevel op de [locatie 2] te Bunnik en op 1 maart 2016 een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van een vleespen met reclametekst op dezelfde locatie. Thorbecke heeft deze omgevingsvergunningen niet bij zijn advies betrokken.
Thorbecke heeft het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met het op 23 augustus 2013 in werking getreden bestemmingsplan "Dorp Bunnik 2012" (hierna: het oude bestemmingsplan). Volgens het advies volgt uit een vergelijking van de maximale bouwmogelijkheden van de beide bestemmingplannen dat [appellant] van de bouwmogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan minder uitzichthinder en schaduwhinder kan ondervinden dan hij kon ondervinden van de bouwmogelijkheden van het oude bestemmingsplan. Uit een vergelijking van de gebruiksmogelijkheden volgt dat de gebruiksmogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan voor [appellant] per saldo nadeliger zijn dan de gebruiksmogelijkheden van het oude bestemmingsplan. Thorbecke heeft geconcludeerd dat het nieuwe bestemmingsplan tot licht planologisch nadeel leidt door toegenomen licht-, geluid- en parkeerhinder en een verminderde situeringswaarde. Thorbecke heeft het planologisch nadeel bepaald op € 4.000,00. Volgens Thorbecke geldt voor [appellant] in deze zaak een normaal maatschappelijk risico van 5%, zijnde een bedrag van € 9.375,00. Thorbecke heeft geadviseerd het verzoek om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen, omdat het planologisch nadeel geheel binnen het normaal maatschappelijk risico valt
3. Het college heeft in het besluit van 10 maart 2020 zijn motivering voor de afwijzing aangevuld. Het college heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunningen van 24 mei 2018 en 1 maart 2016 in overeenstemming met de geldende bestemmingsplannen zijn verleend en geen schadeoorzaken zijn als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
4. De rechtbank heeft overwogen dat in beroep alleen de gronden kunnen worden behandeld die [appellant] heeft aangevoerd tegen de weigering om hem een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van de omgevingsvergunningen toe te kennen. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellant] in zijn beroepschrift van 15 april 2020 en in het aanvullende beroepschrift van 1 juli 2020 alleen gronden over de planschade ten gevolge van de omgevingsvergunningen heeft aangevoerd. [appellant] heeft op 30 oktober 2020, twee weken voor de zitting, een advies van Kraan & De Jong van die datum ingediend over de weigering om hem een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van de planologische verandering toe te kennen. De rechtbank heeft het in strijd met de goede procesorde geacht om zo kort voor de zitting nog een nieuwe beroepsgrond in te dienen. De rechtbank heeft het advies van Kraan & De Jong daarom buiten beschouwing gelaten.
De rechtbank heeft overwogen dat de omgevingsvergunningen voor de condensator en voor de barbecue met vleesspies omgevingsvergunningen zijn voor het bouwen van een bouwwerk. De rechtbank heeft geoordeeld dat dergelijke omgevingsvergunningen geen schadeoorzaak zijn als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat in een planschadeprocedure de verleende vergunningen als uitgangspunt worden genomen. De stelling van [appellant] dat deze omgevingsvergunningen in strijd met het bestemmingsplan zijn verleend, kan daarom in deze planschadeprocedure niet aan de orde kan komen.
Het hoger beroep
5. [appellant] heeft in hoger beroep alleen gronden aangevoerd over de gestelde planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan. Hij betoogt dat hij zijn beroep nooit heeft willen beperken tot uitsluitend de planschade ten gevolge van de twee omgevingsvergunningen. Hij voert aan dat hij vijftig producties aan de rechtbank heeft gezonden en dat daaruit blijkt dat zijn beroep ook betrekking had op de weigering hem een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van de planologische verandering toe te kennen.
6. De Afdeling laat in het midden of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het indienen van het advies van Kraan & De Jong van 30 november 2020 twee weken voor de zitting in strijd was met de goede procesorde. Daarvoor is het volgende van belang.
In de recente uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, heeft de Afdeling het volgende overwogen. Voorheen oordeelde de Afdeling dat een voor het eerst in hoger beroep bij haar aangevoerde grond buiten beschouwing moet blijven, als de belanghebbende die grond redelijkerwijs al bij de rechtbank naar voren had kunnen brengen. Dit wordt wel de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep genoemd. Ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters en om redenen van rechtsbescherming heeft de Afdeling aanleiding gezien de grondentrechter te verlaten, zij het dat zij in het omgevingsrecht een andere benadering zal volgen om recht te doen aan de positie van derden-belanghebbenden. De Afdeling heeft er dus voor gekozen om de grondentrechter alleen te hanteren binnen het omgevingsrecht en niet langer daar buiten, ook niet in zaken over besluiten waarbij belangen van derden betrokken (kunnen) zijn. Omwille van de uitvoerbaarheid en hanteerbaarheid kiest de Afdeling dus voor een onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ enerzijds en alle andere zaken anderzijds. Zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van eveneens 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362.
Hoewel een besluit over planschade gebaseerd is op artikel 6.1 Wro heeft de Afdeling met zaken op het gebied van het omgevingsrecht niet mede het oog gehad op zaken over tegemoetkoming in planschade. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat er geen aanleiding om op dit punt een onderscheid te maken tussen planschadezaken en andere nadeelcompensatiezaken. Net als bij nadeelcompensatiezaken, waarbij het gaat om schade die beweerdelijk is veroorzaakt door een besluit dat niet is gebaseerd op het omgevingsrecht, wordt bij planschadezaken en andere nadeelcompensatiezaken in het omgevingsrecht de grondentrechter verlaten. Er gelden wel enige beperkingen voor het aanvoeren van nieuwe gronden in hoger beroep. Zo zullen gronden die uitdrukkelijk zijn prijsgegeven, buiten beschouwing worden gelaten als zij in hoger beroep (opnieuw) worden aangevoerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 5 januari 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AU9486, en het arrest van de Hoge Raad van 4 december 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG7213). Verder kan op een gegeven instemming met een door de rechter in eerste aanleg gekozen werkwijze in hoger beroep niet worden teruggekomen (uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1317). Deze uitzonderingen doen zich in deze zaak niet voor.
7. De Afdeling zal hieronder ingaan op de gronden die [appellant] over de afwijzing van zijn aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan bij de rechtbank heeft ingediend en beoordeeld wil zien. Gelet op het voorgaande kan [appellant] die gronden in hoger beroep alsnog aan de orde stellen. Daarbij zal de Afdeling het advies van Kraan & De Jong van 30 oktober 2020 betrekken.
Maatstaf
8. De adviseur in planschadezaken is een deskundige persoon of commissie, die geen deel uitmaakt van of werkt onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan dat op de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade beslist. Dat is geregeld in artikel 6.1.1.1, aanhef en onder c, van het Besluit ruimtelijke ordening. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
Beoordeling van de beroepsgronden
Schadefactoren
9. [appellant] betoogt dat het college niet op het advies van Thorbecke mocht afgaan, omdat Thorbecke ten onrechte heeft aangenomen dat hij geen planschade lijdt door toegenomen aantasting van de privacy. Hij voert aan dat in het advies van Kraan & De Jong is vermeld dat voorheen de privacy kon worden aangetast vanuit bergingen, terwijl onder het regime van het nieuwe plan de privacy kan worden aangetast vanuit kantoren en werkplaatsen op de verdiepingen. Volgens Kraan & De Jong behoeft het weinig toelichting dat de aantasting van zijn privacy onder het regime van het nieuwe plan veel ernstiger is. In dat advies is verder vermeld dat Thorbecke ten onrechte alleen inkijk vanaf hoger gelegen verdiepingen in aanmerking heeft genomen, terwijl ook inkijk vanaf eenzelfde verdieping tot aantasting van de privacy kan leiden. Volgens Kraan & De Jong heeft Thorbecke het aspect privacy onjuist beoordeeld en het daarvan ondervonden nadeel onderschat.
9.1. Volgens het advies van Thorbecke kon onder het oude planologische regime vanaf percelen met gestapelde bergingen met een maximale hoogte van 11 m zicht bestaan op de woning van [appellant]. Onder het nieuwe planologische regime mogen alleen op het zuidelijke gedeelte van deze percelen gebouwen met een maximale hoogte van 5 m en 8 m worden gebouwd, waarbij op de verdiepingen kantoren zijn toegestaan. Gelet op de situering bestaat vanuit deze kantoren geen direct zicht op de woning van [appellant]. Het nieuwe bestemmingsplan staat verder een toename van de bebouwing toe direct ten zuiden van de woning van [appellant]. Het directe zicht vanuit deze zuidelijke bebouwing op de woning wordt echter geblokkeerd door de hiervoor vermelde kantoren. Thorbecke heeft op grond hiervan geconcludeerd dat de planologische verandering heeft geleid tot vermindering van de mogelijke aantasting van de privacy van [appellant], wat een planologisch voordeel oplevert.
9.2. Kraan & De Jong zijn in hun advies niet ingegaan op de situering van de nieuwe kantoren die op grond van het nieuwe bestemmingsplan zijn toegestaan op percelen waar voorheen gestapelde bergingen waren toegestaan. In het advies van Kraan & De Jong is niet vermeld dat de beschrijving van de oude en de nieuwe planologische situatie in het advies van Thorbecke, zoals hiervoor onder 7.1 vermeld, onjuist is. Volgens deze beschrijving bestaat vanuit die kantoren en vanuit de extra toegestane zuidelijke bebouwing geen direct zicht op de woning van [appellant], terwijl onder het regime van het oude bestemmingsplan wel direct zicht vanuit de bergingen mogelijk was. Thorbecke heeft met het voorgaande zijn conclusie dat het nieuwe bestemmingsplan tot een verminderde aantasting van de privacy leidt, hetgeen een planologisch voordeel is, deugdelijk en begrijpelijk gemotiveerd. [appellant] heeft met het advies van Kraan & De Jong geen concrete aanknopingspunten gegeven voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van het advies van Thorbecke op dit punt. Het college mocht in zoverre op het advies van Thorbecke afgaan.
9.3. Het betoog slaagt niet.
10. [appellant] betoogt dat het college niet op het advies van Thorbecke mocht afgaan, omdat Thorbecke het planologisch nadeel van de schadefactoren licht- en geluidhinder heeft onderschat. Hij voert aan dat in het advies Kraan & De Jong is vermeld dat onder het regime van het nieuwe bestemmingplan horeca op de begane grond, inclusief terrassen, zijn toegestaan. Uit het advies van Thorbecke blijkt niet dat Thorbecke daarmee rekening heeft gehouden. Evenmin blijkt daaruit dat Thorbecke rekening heeft gehouden met toegenomen geluidhinder van ladende en lossende vrachtwagens en bestelbusjes.
10.1. Zoals op bladzijde 25 van het advies van Thorbecke is vermeld waren gronden met de bestemming "Centrum" in het oude en het nieuwe bestemmingsplan bestemd voor detailhandel, publiekgerichte dienstverlening, horeca uit ten hoogste categorie 1 van de ‘Staat van horeca-activiteiten’ en bij wonen behorende bergingen en toegangen. Onder publiekgerichte dienstverlening wordt verstaan: aan detailhandel verwante dienstverlening, zoals reis- en uitzendbureaus, videotheken, kap- en schoonheidssalons, zonnestudio’s, hypotheekwinkels, baliefuncties van banken en van andere kantoren, en andere vormen van dienstverlening met overwegend een baliefunctie. In het oude bestemmingsplan werd onder horeca uit ten hoogste categorie 1 van de ‘Staat van horeca-activiteiten’ verstaan: bedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds geopend zijn (vooral voor verstrekking van etenswaren en maaltijden) waarbij het hoofddoel niet is gericht op het schenken van alcoholhoudende dranken. Verder waren bijbehorende werkplaatsen, magazijnen, kantoren, ateliers en bergingen toegestaan.
Volgens het advies van Thorbecke zijn voor het gedeelte van het nieuwe plangebied met de bestemming "Centrum" de gebruiksmogelijkheden niet veranderd. In het advies van Thorbecke is verder vermeld dat de grootte van het bouwvlak direct ten zuiden van de woning van [appellant] is toegenomen, zodat [appellant] kan worden geconfronteerd met meer bebouwing binnen de bestemming "Centrum". Verder maakt het nieuwe bestemmingsplan ten westen van de woning van [appellant] detailhandel op de begane grond en kantoren op de verdiepingen mogelijk, terwijl daar voorheen gestapelde bergingen waren toegestaan. Thorbecke komt in zijn advies tot de conclusie dat als gevolg van deze planologische veranderingen het gebruik binnen het plangebied zal intensiveren, waardoor licht- en geluidhinder zullen toenemen. Thorbecke heeft daarbij opgemerkt dat [appellant] ook onder het regime van het oude bestemmingsplan al rekening moest houden met licht- en geluidhinder. Thorbecke heeft in zijn advies op pagina 27 onder het kopje ‘Conclusie’ vermeld dat [appellant] van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel ondervind, onder meer door toegenomen licht- en geluidhinder.
10.2. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het voorgaande dat Thorbecke bij de planvergelijking is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van de bestemming "Centrum" van het nieuwe bestemmingsplan voor de gronden nabij de woning van [appellant]. Dat [appellant] volgens Kraan & De Jong van deze bestemming onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan meer licht- en geluidhinder zal ondervinden dan waarvan Thorbecke is uitgegaan, betekent niet dat het advies van Thorbecke op dit punt onjuist is. Daarbij is mede van belang dat Kraan & De Jong deze conclusie in hun advies niet deugdelijk hebben gemotiveerd. [appellant] heeft met het advies van Kraan & De Jong geen concrete aanknopingspunten gegeven voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van het advies van Thorbecke op dit punt. Het college mocht in zoverre op het advies van Thorbecke afgaan.
10.3. Het betoog slaagt niet.
11. [appellant] betoogt dat het college niet op het advies van Thorbecke mocht afgaan, omdat wat in het advies van Thorbecke is vermeld over verkeershinder onbegrijpelijk is. Hij voert aan dat volgens Kraan & De Jong in het advies van Thorbecke ten onrechte is vermeld dat het extra verkeer door de uitbreiding van de supermarkt zal opgaan in het bestaande verkeer, zodat er geen extra verkeershinder zal optreden. Kraan & De Jong wijzen er daarbij op dat in de toelichting van het bestemmingsplan is vermeld dat voorheen de verkeersdruk op de J.F. Kennedylaan en de Van Hardenbroeklaan al op de grens lag wat deze wegen kunnen verwerken en dat de bevoorrading van winkels in de huidige situatie al tot knelpunten en stremmingen leidt. Volgens Kraan & De Jong is het daarom onbegrijpelijk dat Thorbecke op dit punt tot de conclusie komt dat het nieuwe bestemmingsplan per saldo niet zal leiden tot een merkbare toename van verkeershinder.
11.1. Volgens het advies van Thorbecke lag de woning van [appellant] voorheen al in een centrumgebied met woningen, winkels en druk verkeer. Het nieuwe bestemmingsplan leidt tot een intensivering van het gebruik van het plangebied en een verdergaande verkeersaantrekkende werking van de supermarkt. Thorbecke acht het daarom aannemelijk dat het nieuwe bestemmingsplan tot een toename van de hoeveelheid verkeer in het plangebied zal leiden. Volgens Thorbecke zal het toegenomen verkeer echter opgaan in het bestaande al drukke verkeer ter plaatse, zodat van het nieuwe bestemmingsplan geen extra verkeershinder valt te verwachten.
Anders dan [appellant] acht de Afdeling deze conclusie van Thorbecke niet onbegrijpelijk. Enige toename van verkeer in een druk centrumgebied leidt immers niet steeds tot een toename van verkeershinder in gevallen waarin de bestaande verkeershinder al groot is. Dat in de toelichting bij het bestemmingsplan is vermeld dat de verkeersdruk op de J.F. Kennedylaan en de Van Hardenbroeklaan voorheen al hoog was, bevestigt slechts dat de verkeershinder in het centrumgebied voorheen al groot was. Kraan & De Jong motiveren in hun advies ook niet waarom de toegenomen hoeveelheid verkeer in dit geval tot toegenomen verkeerhinder zal leiden. [appellant] heeft daarom ook voor de schadefactor verkeershinder met het advies van Kraan & De Jong geen concrete aanknopingspunten gegeven om aan de juistheid van het advies van Thorbecke te twijfelen. Het college mocht in zoverre op het advies van Thorbecke afgaan.
11.2. Het betoog slaagt niet.
12. [appellant] betoogt dat het college niet op het advies van Thorbecke mocht afgaan, omdat in het advies van Thorbecke ten onrechte is vermeld dat de situeringswaarde van zijn woning niet is afgenomen. In het advies van Thorbecke is vermeld dat de nieuwe bestemming centrumgebied tot een aanzienlijke intensiever gebruik van de betrokken gronden leidt. Hij voert aan dat het volgens Kraan & De Jong aannemelijk is dat potentiële kopers van zijn in een centrumgebied gelegen woning de in het oude bestemmingsplan geregelde ligging bij bergingen meer zouden hebben gewaardeerd dan de in het nieuwe bestemmingsplan geregelde ligging met aan alle zijden een druk centrumgebied. Volgens Kraan & De Jong maakt het voor deze schadefactor niet uit dat de woning van [appellant] onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan door minder bebouwing is omsloten.
12.1. Volgens Thorbecke wijzigt de situeringswaarde van de woning van [appellant] niet door het nieuwe bestemmingsplan. De woning blijft immers in een centrumgebied met detailhandel liggen. In het nieuwe bestemmingsplan is bovendien de bebouwingsdichtheid op gronden ten westen van de woning verminderd. Dit leidt tot een planologisch voordeel, omdat de woning hierdoor aan de westzijde minder ingebouwd kan komen te ligging.
Dat Kraan & De Jong de ligging van de woning onder het regime van het oude en het nieuwe bestemmingsplan anders waardeert dan Thorbecke heeft gedaan, betekent niet dat het advies van Thorbecke onjuist is. Kraan & De Jong hebben hun stelling dat potentiële kopers de ligging van de woning ten opzichte van het westelijke gebied onder het regime van het oude bestemmingsplan prefereren boven die ligging onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan niet toereikend gemotiveerd. De redenering in het advies van Thorbecke over de situeringswaarde acht de Afdeling begrijpelijk. Deze redenering kan de conclusie dat de situeringswaarde van de woning door het nieuwe bestemmingsplan niet is gewijzigd, dragen. [appellant] heeft met het advies van Kraan & De Jong geen concrete aanknopingspunten gegeven om op dit punt aan de juistheid of volledigheid van het advies van Thorbecke te twijfelen. Het college mocht ook in zoverre op dat advies afgaan.
12.2. Het betoog slaagt niet.
Tussenconclusie schadefactoren
13. De conclusie is dat het college voor de planvergelijking, de waardering van de schadefactoren en de op grond daarvan bepaalde omvang van de planschade mocht afgaan op het advies van Thorbecke.
Normaal maatschappelijk risico
14. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zijn planologisch nadeel geheel binnen het voor hem geldende normaal maatschappelijk risico valt. Volgens [appellant] is het college ten onrechte op grond van het advies van Thorbecke uitgegaan van een normaal maatschappelijk risico van 5%. Hij voert aan dat volgens Kraan & De Jong uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat een normaal maatschappelijk risico van 5% alleen gerechtvaardigd is op grond van bijzondere omstandigheden. Volgens Kraan & De Jong is een hoger normaal maatschappelijk risico dan het forfait van 2% wel gerechtvaardigd in deze zaak, maar is 5% te hoog, omdat de nieuwe planologische ontwikkeling dichtbij de woning van [appellant] mogelijk is gemaakt en omdat die ontwikkeling niet geheel binnen het in een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke planologische beleid past. Kraan & De Jong wijzen erop dat Thorbecke in zijn overwegingen over het normaal maatschappelijk risico onder meer naar een distributie planologisch onderzoek (dpo) uit 2009 heeft verwezen, maar dat een dpo geen beleidsdocument is. Kraan & De Jong wijst er verder op dat in de toelichting op het nieuwe bestemmingsplan is vermeld dat er een eerder plan is geweest voor de realisering van appartementen in het plangebied. Volgens Kraan & De Jong kan gezien het voorgaande niet worden gezegd dat uitbreiding van een supermarkt geheel in de lijn der verwachtingen lag.
14.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 onder 5.6, ECLI:NL:RVS:2016:2581, heeft artikel 6.2, eerste lid, van de Wro zelfstandige betekenis. Niet mag worden volstaan met een beoordeling of bijzondere omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan een groter deel dan twee procent van de waarde van de onroerende zaak als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro voor rekening van aanvrager blijft.
Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dus niet dat een normaal maatschappelijk risico van meer dan 2% alleen gerechtvaardigd is in geval van bijzondere omstandigheden.
14.2. Het vaststellen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil op grond van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normaal maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is, met inachtneming van het bepaalde in het tweede lid van artikel 6.2 van de Wro. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 8.10.
14.3. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 5.9 en 5.10.
14.4. Bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, is een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort. Zie de aanvullende overzichtsuitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 onder 7.14, ECLI:NL:RVS:2021:2402.
14.5. In de aanvullende overzichtsuitspraak van 3 november 2021 heeft de Afdeling onder 7.15, de volgende handvatten gegeven voor het bepalen van de hoogte van het normaal maatschappelijk risico. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro aangewezen.
14.6. In het advies van Thorbecke is terecht vermeld dat de uitbreiding van een supermarkt in een centrumgebied een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Een dergelijke ontwikkeling komt immers geregeld voor in Nederland. In het advies van Thorbecke is verder terecht vermeld dat de uitbreiding van het centrumgebied, waaronder de uitbreiding van de supermarkt, naar aard en omvang past binnen de structuur van de omgeving, zijnde een bestaand centrumgebied met een relatief hoge bebouwingsdichtheid.
14.7. Thorbecke heeft ter beantwoording van de vraag of de nieuwe planologische ontwikkelingen passen in het in een reeks van jaren gevoerde planologisch beleid verwezen naar de toekomstvisie Bunnik uit 2004 en het structuurplan Bunnik 2007-2015. Hierover is in het advies van Thorbecke verder het volgende vermeld. In de toekomstvisie en het structuurplan is in z’n algemeenheid aangegeven dat het in stand houden van het dorpse karakter een belangrijk uitgangspunt van beleid is. Verder zal rekening worden gehouden met het noodzakelijke draagvlak en de bereikbaarheid van winkelvoorzieningen. Ook zal de gemeente behoeften vanuit de markt faciliteren. Thorbeceke verwijst verder naar een distributieplanologisch onderzoek (dpo) uit 2009, waarin is vermeld dat het winkelaanbod in Bunnik, vergeleken met vergelijkbare situaties, als fors is te kwalificeren. In de dagelijkse sector is er een opvallend zeer ruim en compleet vers speciaal aanbod, maar er is slechts één supermarkt. Volgens het dpo is de huidige oppervlakte van de supermarkt niet toekomstbestendig. Vergroting van de supermarkt is nodig om tot een courante winkelmaat te komen. Thorbecke heeft uit het dpo afgeleid dat de uitbreiding van de supermarkt binnen het in de toekomstvisie en het structuurplan vermelde beleid past. Thorbecke komt tot de conclusie dat de nieuwe planologische ontwikkelingen passen in het in een reeks van jaren gevoerde planologisch beleid.
Thorbecke heeft op grond van het voorgaande aangenomen dat voor [appellant] in deze zaak een normaal maatschappelijk risico geldt van 5% van de waarde van zijn woning voor het ontstaan van de schade. Het planologisch nadeel van [appellant] valt daarom geheel binnen zijn normaal maatschappelijk risico.
14.8. Naar het oordeel van de Afdeling is in het advies van Thorbecke niet toereikend gemotiveerd dat de nieuwe planologische ontwikkelingen geheel passen binnen het in een reeks van jaren gevoerde planologisch beleid. Bij het in stand houden van het dorpse karakter en de wens winkelvoorzieningen bereikbaar te houden past uitbreiding van de enige supermarkt in het dorpscentrum, zoals in het nieuwe bestemmingsplan mogelijk is gemaakt. Het nieuwe bestemmingsplan maakt in het centrum echter ook omvangrijke nieuwe bebouwing mogelijk. Uit het advies van Thorbecke blijkt niet dat deze laatste planologische ontwikkeling past in het gedurende een reeks van jaren gevoerde planologisch beleid. Naar het oordeel van de Afdeling passen de nieuwe planologische ontwikkelingen gedeeltelijk in het in een reeks van jaren gevoerde planologisch beleid.
14.9. Hiervoor is onder 11.6 geoordeeld dat de planologische ontwikkelingen die het nieuwe bestemmingsplan mogelijk maakt geheel passen binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Onder 11.8 is geoordeeld dat de nieuwe planologische ontwikkelingen gedeeltelijk passen in het door de gemeente in een reeks van jaren gevoerde planologisch beleid. Het voorgaande betekent dat de planologische ontwikkelingen die het nieuwe bestemmingsplan mogelijk maakt gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lagen.
Gezien het voorgaande en gelet op de hiervoor onder 11.5 gegeven handvatten acht de Afdeling in deze zaak een normaal maatschappelijk risico van 4% redelijk.
14.10. Waar leidt dit toe? Volgens het advies van Thorbecke lijdt [appellant] een planologisch nadeel van € 4.000,00. Dat is slechts 2,13% van de waarde van de woning van [appellant] voor het ontstaan van de schade en dus minder dan het normaal maatschappelijk risico van 4% dat de Afdeling in deze zaak gerechtvaardigd acht. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het planologisch nadeel dat [appellant] van het nieuwe bestemmingsplan lijdt geheel binnen zijn normaal maatschappelijk risico valt en heeft dus terecht geen planschade aan [appellant] toegekend. Daaraan doet niet af, dat het college er daarbij in navolging van Thorbecke ten onrechte van is uitgegaan, dat een normaal maatschappelijk risico van 5 % gerechtvaardigd was en het college dus 4 % redelijk had moeten achten. De conclusie van het college in navolging van Thorbecke dat het door [appellant] geleden planologisch nadeel van 4000 euro (zijnde 2,13%) geheel valt binnen het normale maatschappelijk risico, dat dus op 4% moet worden gesteld, is immers juist.
14.11. Het betoog slaagt niet.
Slotsom
15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
16. Het college hoeft geen proceskosten te betalen
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Oranje
griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022
507