Uitspraak
202405065/1/A2.
Datum uitspraak: 24 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
I. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister),
II. [appellant sub II], handelend onder de naam [naam eenmanszaak], wonend in Arnhem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 juli 2024 in zaak nr. 23/1925 en 23/1932 in de gedingen tussen:
[appellant sub II]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 2 augustus 2022 heeft de minister aan [appellant sub II] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00 vanwege zeven overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). Ook heeft de minister besloten om een aantal inspectiegegevens openbaar te maken op de website van Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Inspectie SZW) en via een persbericht.
Bij besluit van 17 februari 2023 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juli 2024 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 februari 2023 vernietigd, het besluit van 2 augustus 2022 herroepen, de boete verlaagd tot € 11.115,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellant sub II] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 november 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. van der Kuil, vergezeld door T.H.A. Venhorst, en [appellant sub II], bijgestaan door mr. M.A.E. Ceelen, advocaat in ’s-Hertogenbosch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub II] is eigenaar van de [eenmanszaak]. In opdracht van CEBE Vastgoed B.V. heeft hij in de periode van 23 augustus 2021 tot 23 september 2021 samen met een via een uitzendbureau ingeleende werknemer renovatiewerkzaamheden in de appartementen aan de Parallelweg 4 en 46 in Wolfheze verricht. Bij deze werkzaamheden zijn asbesthoudende plafonds, ontluchtingsbuizen en beglazingskit verwijderd. Naar aanleiding van een melding heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op 23 september 2021 een inspectie uitgevoerd en aanvullend onderzoek verricht. Daarvan heeft de arbeidsinspecteur op 20 december 2021 een boeterapport opgemaakt.
2. Op grond van dat boeterapport heeft de minister aan [appellant sub II] een boete opgelegd wegens het handelen in strijd met het Arbobesluit.
3. Omdat er tussen de datum van het boeterapport en de boetekennisgeving meer dan een half jaar zit, heeft de minister in de beslissing op bezwaar de boete met 5% gematigd en op € 12.825,00 vastgesteld.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant sub II] artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden, waardoor de minister hiervoor ten onrechte een boete heeft opgelegd. Uit de toelichting op artikel 4.48a van het Arbobesluit (Stb. 2006, 348) volgt dat de doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers pas aan de orde komen wanneer, ondanks het nemen van preventieve maatregelen uit paragraaf 3, de kans aanwezig is dat de wettelijke grenswaarde wordt overschreven. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant sub II] geen preventieve maatregelen uit paragraaf 3 heeft getroffen, waardoor ook geen sprake kan zijn van een overtreding van artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit.
5. De rechtbank is [appellant sub II] niet in zijn betoog gevolgd dat het totale boetebedrag, als gevolg van de cumulatie van boetes, onevenredig hoog is. [appellant sub II] wist dat er asbest in de appartementen aanwezig was. Dat hij, vanwege zijn analfabetisme, niet wist dat hij de asbest niet zelf mocht verwijderen, maakt niet dat hij niet of verminderd verwijtbaar heeft gehandeld. Hij is immers eigenaar van het bedrijf en was verantwoordelijk voor het werk in het appartementencomplex. Het had daarom op zijn weg gelegen om zich te laten adviseren of inlichten over de relevante wet- en regelgeving.
Het hoger beroep van de minister
6. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een overtreding van artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit niet is vast komen te staan. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de verplichting doeltreffende maatregelen te treffen er niet afhankelijk van of de werkgever preventieve maatregelen heeft getroffen, maar ontstaat die verplichting op het moment dat de werkzaamheden in risicoklasse 2(A) worden ingedeeld. Het doel wordt niet bereikt als een werkgever deze aanvullende maatregelen kan omzeilen door simpelweg geen preventieve maatregelen te treffen. Het kan daarom ook niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat de verplichting tot het naleven van artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit kan worden omzeild door artikel 4.45 van het Arbobesluit niet na te leven.
6.1. Ter zitting heeft de minister onder meer verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5456. In deze uitspraak heeft de Afdeling onder 8.1 overwogen dat uit de toelichting op artikel 4.48a van het Arbobesluit volgt dat de aanvullende maatregelen niet zijn gekoppeld aan specifieke (al dan niet door de werkgever verrichte) handelingen, maar moeten worden toegepast op basis van de uitkomst van de risicobeoordeling. Als uit de risicobeoordeling in het asbestinventarisatierapport volgt dat de sanering in risicoklasse 2 valt, is artikel 4.48a van het Arbobesluit dus van toepassing. Volgens de asbestinventarisatierapporten van Invenco van 29 september 2021 vallen de werkzaamheden voor het verwijderen van de asbesthoudende plafondplaten en ontluchtingsbuizen in beide appartementen en de in appartement nummer 46 opgetreden verontreiniging onder risicoklasse 2A. De minister was daarom bevoegd een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit.
7. Het hoger beroep van de minister is gegrond.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub II]
8. [appellant sub II] betoogt dat de boete in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De minister heeft in twee volgens hem vergelijkbare gevallen alleen een boete voor de overtredingen van het eerste en vijfde lid van artikel 4.54d van het Arbobesluit en niet ook voor een overtreding van het zevende lid opgelegd. Hij wijst op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 augustus 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:6070, en een bij de minister onder referentienummer 072305324/03 bekend geval.
8.1. De minister heeft toegelicht dat in de zaak die tot de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 augustus 2023 heeft geleid, het boeterapport geen overtreding van artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit vermeldde, terwijl dat wel had gemoeten. Er is volgens de minister sprake van een omissie of fout. De Afdeling ziet geen reden om daaraan te twijfelen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2792) strekt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat de minister een gemaakte fout moet herhalen.
8.2. Over zaaknummer 072305324/03 heeft de minister toegelicht dat in die zaak de asbesthoudende materialen door één werknemer werden verwijderd. [appellant sub II] heeft samen met een door hem ingeleende werknemer de asbesthoudende materialen verwijderd. Van een vergelijkbaar geval is dan ook geen sprake.
8.3. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
9. De grond die [appellant sub II] in hoger beroep aanvoert over de evenredigheid van de hoogte van de opgelegde boete is zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant sub II] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 13.1.2 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd.
10. [appellant sub II] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is gaan lopen met het boetevoornemen (ook wel de boetekennisgeving genoemd) van 15 juli 2022. Op 21 december 2021 heeft hij namelijk al een brief ontvangen van de Afdeling Boete, Dwangsom en Inning waarin hem is meegedeeld dat de verwerking van het boeterapport mogelijk langer op zich zou kunnen laten wachten. Volgens [appellant sub II] is met die brief bij hem de verwachting ontstaan dat een boete zou kunnen worden opgelegd.
10.1. Volgens vaste rechtspraak gaat de redelijke termijn lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859, onder 2.8.2). Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een handeling verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203, onder 4.1).
10.2. In de brief van 21 december 2021 staat slechts dat de minister het boeterapport van de arbeidsinspecteur heeft ontvangen en dat de behandeling van het boeterapport zo spoedig mogelijk plaatsvindt, maar dat het kan voorkomen dat de in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn niet wordt gehaald. Hieruit kon [appellant sub II] niet de verwachting ontlenen dat de minister hem een boete zou opleggen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de redelijke termijn is gaan lopen met de boetekennisgeving. In boetezaken zoals deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen (zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, onder 4.3). Omdat sinds de boetekennisgeving op 15 juli 2022 tot aan de uitspraak van de rechtbank op 10 juli 2024 nog geen twee jaren zijn verstreken, heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn in beroep.
11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4761, onder 15, toetst de Afdeling in boetezaken steeds ambtshalve of de redelijke termijn in hoger beroep is overschreden. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526, onder 2.4). Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken.
12. Zoals onder 10.1 en 10.2 overwogen is in het geval van [appellant sub II] de redelijke termijn gaan lopen vanaf de boetekennisgeving op 15 juli 2022. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure minder dan vier jaar heeft geduurd en de redelijke termijn niet is overschreden.
13. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub II] is ongegrond.
Conclusie
14. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub II] is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank en verklaart het door [appellant sub II] tegen het besluit van 17 februari 2023 ingestelde beroep ongegrond. Dit betekent dat het besluit van 17 februari 2023, waarbij de minister het bezwaar van [appellant sub II] tegen het boetebesluit ongegrond heeft verklaard, alsnog in stand blijft.
15. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub II] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 juli 2024 in zaak nr. 23/1932;
IV. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Van Loon
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
284-1160