ECLI:NL:RVS:2026:1651 - Raad van State - Prejudicieel verzoek over de kwalificatie van voedingssup...

Uitspraak

202203114/1/A3, 202300412/1/A3, 202301224/1/A3, 202306765/1/A3, 202306766/1/A3 en 202405435/1/A3.

Datum uitspraak: 25 maart 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Verwijzingsuitspraak op de hoger beroepen van:

1. de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg),

2. [appellante sub 2], gevestigd in [plaats],

3. [appellante sub 3], gevestigd in [plaats],

4. [appellante sub 4], gevestigd in [plaats],

5. [appellante sub 5], gevestigd in [plaats],

appellanten,

tegen de uitspraken van

- de rechtbank Oost-Brabant van 25 maart 2022 in zaak nr. 21/1096 in het geding tussen [bedrijf A] en de minister;

- de rechtbank Amsterdam van 6 december 2022 in zaak nr. 21/3457 in het geding tussen [appellante sub 2] en de minister;

- de rechtbank Rotterdam van 10 januari 2023 in zaak nr. 21/3837 in het geding tussen [appellante sub 3] en de minister;

- de rechtbank Amsterdam van 21 september 2023 in zaak nr. 22/28 in het geding tussen [appellante sub 4] en de minister;

- de rechtbank Amsterdam van 21 september 2023 in zaak nr. 21/3156 in het geding tussen [appellante sub 5] en de minister; en

- de rechtbank Gelderland van 18 juli 2024 in zaak nr. 21/4047 in het geding tussen [bedrijf B] en de minister.

Procesverloop

Bij zes afzonderlijke besluiten van 6 november 2020, 15 januari 2021, 6 november 2020, 14 mei 2021, 15 januari 2021 en 26 februari 2021 heeft de minister aan onderscheidenlijk [bedrijf A], [appellante sub 2], [appellante sub 3], [appellante sub 4], [appellante sub 5] en [bedrijf B] (hierna tezamen: de online verkopers) bestuurlijke boetes opgelegd voor overtreding van artikel 40, tweede lid, en artikel 84, eerste lid, van de Geneesmiddelenwet (hierna: Gnw).

Bij zes onderscheidenlijke besluiten van 24 maart 2021, 18 mei 2021, 28 mei 2021, 25 november 2021, 2 juni 2021 en 22 juli 2021 heeft de minister de door de online verkopers daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

De online verkopers hebben daartegen afzonderlijke beroepen ingesteld. Bij zes afzonderlijke uitspraken is op die beroepen beslist.

De minister heeft tegen alle zes uitspraken hoger beroep ingesteld. Enkele online verkopers hebben (incidenteel) hoger beroep ingesteld. De zaken zijn onder de volgende nummers geregistreerd:

- zaak nr. 202203114/1/A3: [bedrijf A]

- zaak nr. 202300412/1/A3: [appellante sub 2]

- zaak nr. 202301224/1/A3: [appellante sub 3]

- zaak nr. 202306765/1/A3: [appellante sub 4]

- zaak nr. 202306766/1/A3: [appellante sub 5]

- zaak nr. 202405435/1/A3: [bedrijf B].

In alle zes zaken hebben partijen schriftelijke uiteenzettingen en nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zes zaken ter zitting behandeld op 3 juli 2025, waar zijn verschenen:

- de minister, vertegenwoordigd door mr. I.C.M. Nijland, mr. L.J.J.G. Verhaeg en M. Kooijman,

- [bedrijf A], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. E.H. Hoogenraad, mr. L.S.N. Steenbergen en mr. M. Teeuw, allen advocaat in Amsterdam,

- [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. E.H. Hoogenraad, mr. L.S.N. Steenbergen en mr. M. Teeuw voornoemd,

- [appellante sub 3], vertegenwoordigd door mr. A.I. Tsheichvili, advocaat in Amsterdam,

- [appellante sub 4] en [appellante sub 5], beiden vertegenwoordigd door mr. S.F. Knoop, advocaat in Amsterdam, en

- [bedrijf B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.H. Hoogenraad, mr. L.S.N. Steenbergen en mr. M. Teeuw voornoemd.

Partijen hebben, zoals op de zitting was afgesproken, binnen één week na de zitting een reactie gegeven op de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 13 maart 2025, C-589/23, Klosterfrau, en van 26 juni 2025, C-618/23, Salus.

De Afdeling heeft het onderzoek heropend en partijen schriftelijk medegedeeld dat zij overweegt om het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen. De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld om op het voornemen om prejudiciële vragen te stellen en op de conceptvragen te reageren.

Verschillende partijen hebben hierop gereageerd.

Overwegingen

I. INLEIDING

1. De online verkopers verkopen verschillende producten, die volgens hen moeten worden aangemerkt als voedingssupplementen. Inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) hebben geconstateerd dat de online verkopers de Gnw hebben overtreden, omdat zij de producten op hun websites hebben gepresenteerd als geneesmiddel zonder de daarvoor benodigde handelsvergunning. Ook zouden de online verkopers hebben gehandeld in strijd met het verbod in de Gnw om reclame te maken voor geneesmiddelen waarvoor geen handelsvergunning geldt. De minister heeft daarom aan de online verkopers boetes opgelegd voor overtreding van artikel 40, tweede lid, en artikel 84, eerste lid, van de Gnw. De totale boetes in de zes zaken varieerden van € 7.500 tot € 255.000.

2. Deze verwijzingsuitspraak gaat over de uitleg van artikel 1, zesde lid, van de Gnw in het licht van artikel 2 van Pro Richtlijn 2001/83/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2004/27/EG (de Geneesmiddelenrichtlijn; hierna: Gnrl) en overweging 7 van de considerans bij Richtlijn 2004/27/EG. In deze zaken verschillen de minister en de online verkopers namelijk van mening of de voedingssupplementenregels of de geneesmiddelenwetgeving van toepassing is.

II. LEESWIJZER

3. De Afdeling zal eerst onder III. de feiten in de zes zaken uiteenzetten. Vervolgens zijn de relevante bepalingen van het Unierecht en nationaal recht (onder IV.) opgenomen. In V. bespreekt de Afdeling een tweetal nationaalrechtelijke voorvragen, die niet relevant zijn voor de prejudiciële verwijzing. Deze overwegingen 11-13 hoeven niet vertaald te worden. Daarna zal de Afdeling haar verzoek om een prejudiciële beslissing (onder VI.) motiveren. Tot slot worden de prejudiciële vragen (onder VII.) geformuleerd.

III. UITEENZETTING ZAKEN

Zaak nr. 202203114/1/A3 ([bedrijf A])

4. Uit het rapport van bevindingen leidt de Afdeling af dat [bedrijf A] op haar website [naam website] de volgende vier producten te koop heeft aangeboden en daarbij de volgende uitingen heeft gedaan:

1. ‘Resveratrol+ vitamine C 100mg 60 vegicaps 30g’ in combinatie met een afbeelding van een man met zijn handen in het haar en een mondkapje voor zijn mond;

2. ‘Immuun versterk-pakket’, bestaande uit ‘Jodium tabletten 800mcg + Q10’, ‘Vitamine C capsules 900mg puur’ en ‘Para-Tinctuur druppels’, in combinatie met een afbeelding van een man die een afwerend gebaar maakt tegen een rode bol met stekels (die werd gebruikt voor het Covid 19-virus).

3. ‘Boswellia puur vegicaps’ en ‘Collageen +Chondroitine + Glucosamine + MSM + Vitamines’, in combinatie met een afbeelding van een oudere man en vrouw samen springend op een bed met de tekst: "soepele gewrichten" en onder meer de tekst: "Er zijn verschillende hulpmiddelen die ervoor kunnen zorgen dat de gewrichten weer soepeler worden en je de dag pijnloos en zonder stijfheid kunt doorbrengen. Zo zijn er diverse vitaminen, mineralen en voedingsmiddelen die een gunstig effect hebben op onze gezondheid en de beweeglijkheid van ons lichaam [...]".

4. ‘Echinacea 450 mg Puur, 60 capsules’, in combinatie met een aanklikbare categorie ‘verkoudheid’.

4.1. De minister heeft aan [bedrijf A] voor de twee vermeende overtredingen van de Gnw een bestuurlijke boete van in totaal € 7.500 opgelegd. Het door [bedrijf A] daartegen gemaakte bezwaar heeft de minister ongegrond verklaard.

4.2. Bij uitspraak van 25 maart 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:1109) heeft de rechtbank OostBrabant het door [bedrijf A] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2021 vernietigd en het besluit van 6 november 2020 herroepen.

4.3. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

Zaak nr. 202300412/1/A3 ([appellante sub 2])

5. [appellante sub 2] heeft op haar website www.hollandandbarrett.nl het product ‘Lucovitaal, Glucosamine Chondroïtine (150 Tabletten)’ te koop aangeboden. Op de specifieke productpagina stonden blijkens het rapport van bevindingen onder meer de volgende reviews van consumenten:

- […] uit Almere: "Excellent product. Ik koch[t] vorige week en ik ben tevreden. Ik heb minder pijn (5 sterren)";

- Anoniem uit Leidschendam: "Voel mij er goed bij. Ik gebruik dit product al een tijd en ben ervan overtuigd dat ik mij er beter door voel. Ik heb minder last van mijn gewrichten en zijn ook soepeler. (5 sterren)";

- […] uit Son: "Goed product. Het lijkt dat pijn in gewrichten afgenomen is, mede door dit product. Wacht nog verdere verbetering af na langer gebruik. Nu 2 weken. (5 sterren)";

- […] uit Maastricht: "Met Glucosamine Chondriotine geen pijn meer in heu[p]. Ik gebruik al jaren Lucovitaal Glucosamine met Chondroitine om zonder pijn in mijn heupgewrichten te kunnen slapen. (5 sterren)".

5.1. De minister heeft aan [appellante sub 2] een bestuurlijke boete van in totaal € 255.000 opgelegd voor overtreding van artikel 40, tweede lid, en artikel 84, eerste lid, van de Gnw. De minister heeft het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

5.2. Bij uitspraak van 6 december 2022 (ECLI:NL:RBAMS:2022:7416) heeft de rechtbank Amsterdam het door [appellante sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 mei 2021 vernietigd, het besluit van 15 januari 2021 herroepen en zelf voorziend de totale boete voor de overtredingen vastgesteld op € 191.250.

5.3. Tegen deze uitspraak hebben zowel de minister als [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.

Zaak nr. 202301224/1/A3 ([appellante sub 3])

6. [appellante sub 3] heeft de voedingssupplementen ‘Davitamon Compleet Weerstand 100 dragees’ en ‘Davitamon Compleet Weerstand 400 dragees’, die verschillende vitaminen, waaronder vitamine C bevatten, in haar online webshop [naam website] aangeboden. Uit het rapport van bevindingen volgt dat deze producten konden worden gekocht door middel van doorklikken vanaf de homepagina. Een pushbutton met een afbeelding van een, met een mondkapje, afgeschermde onderkant van een gezicht en de tekst "WAT TE DOEN TEGEN CORONA, BEKIJK ONZE SPECIALE PAGINA" leidde naar een speciale corona-webpagina met aanklikbare vlakken met de woorden "DESINFECTIE" en "HANDZEEP", maar ook "VITAMINE C". Op die pagina stond ook de tekst "Wat kun je doen om jezelf extra te beschermen tegen het virus? Wanneer je bang bent om het virus op te lopen, kun je een aantal dingen doen om jezelf extra te beschermen. (...) Bang dat je weerstand erg laag is? Slik dan vitaminepillen of voedingssupplementen om je lichaam een handje te helpen." Een andere pushbutton op de homepagina, met de tekst "Bescherm jezelf tegen Corona!", leidde naar een weblog met onder meer de teksten "Sinds eind 2019 is het Corona virus actief. Het is een variant op eerdere virussen, namelijk SARS en MERS. Het nieuwe virus verspreidt zich wereldwijd en heeft inmiddels al duizenden mensen getroffen." en "Benieuwd welke producten nog meer kunnen helpen bij zelfbescherming tegen het virus? Bekijk dan hier alle producten!" Doorklikken leidde naar de hiervoor genoemde speciale corona-webpagina. Doorklikken op het vlak "VITAMINE C" leidde naar de webpagina "Corona-vitamine-c", waaronder onder meer de producten "Davitamon Compleet Vitamine Weerstand Tabletten, 100 stuks" en "Davitamon Compleet Weerstand, 400 stuks" te koop werden aangeboden met de vermelding "[…] extra energie en weerstand".

6.1. De minister heeft aan [appellante sub 3] een bestuurlijke boete van in totaal € 27.000 opgelegd voor de twee vermeende overtredingen van de Gnw. Hij heeft het door [appellante sub 3] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

6.2. Bij uitspraak van 10 januari 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:75) heeft de rechtbank Rotterdam het door [appellante sub 3] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 mei 2021 vernietigd, het besluit van 15 januari 2021 herroepen voor zover het betreft de hoogte van de opgelegde boete en zelf voorziend de totale boete voor de overtredingen vastgesteld op € 10.000.

6.3. Tegen deze uitspraak hebben zowel de minister als [appellante sub 3] hoger beroepen ingesteld.

Zaak nr. 202306765/1/A3 ([appellante sub 4])

7. In het rapport van bevindingen in deze zaak staat dat vanaf de homepagina van [appellante sub 4] [naam website] naar de blogpagina [naam] kon worden geklikt. Eén van de blogs, genaamd "Aandacht voor…. zo ondersteun je je immuunsysteem", ging over het ondersteunen en versterken van het immuunsysteem. In de blog werd onder andere uitleg gegeven over de werking van het immuunsysteem en witte bloedcellen. Onder meer stonden in het blog de volgende teksten: "Deze witte bloedcellen produceren antilichamen die zich hechten aan een bepaalde bacterie, virus of toxine en daarbij diens chemische werking onschadelijk maken. Een sterk immuunsysteem is dus heel belangrijk." en "Ondersteun je immuunsysteem op deze 10 manieren […] 1. Gebruik echinacea en astragalus bij de eerste symptomen van verkoudheid of griep […] 3. Voedingssupplementen zoals selenium en vitaminen A, C en E (anti-oxidanten) en ook zink en magnesium kunnen soms een gunstige invloed hebben bij verkoudheid." Via de knop "Kruiden" in de balk bovenaan de homepagina werd een overzicht met kruiden getoond, waar kon worden doorgeklikt op de knop "Echinacea". Op de pagina "Echinacea" stond dat Echinacea "in de kruidengeneeskunde gebruikt wordt vanwege enkele weerstand verhogende eigenschappen. Van oudsher wordt het al gebruikt om bacteriën en virussen te bestrijden bij infecties. Tegenwoordig wordt Echinacea vooral gebruikt om de duur van een verkoudheid of griep te verkorten en om de symptomen, zoals hoesten, keelpijn en koorts te verminderen." En ook: "[naam website] heeft de onderstaande Echinacea producten in het assortiment". Daaronder stond onder meer het product ‘Lamberts Echinacea 1000mg met zink en vitamine C, 60 tabletten’.

7.1. De teamleider team Bestuurlijke maatregelen 2 VWS van de NVWA heeft namens de minister voor Medische Zorg aan [appellante sub 4] een bestuurlijke boete van in totaal € 12.750 opgelegd voor overtreding van artikel 40, tweede lid, en artikel 84, eerste lid, van de Gnw. Het Hoofd van de Divisie Juridische Zaken van de NVWA heeft namens de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport het door [appellante sub 4] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

7.2. Bij uitspraak van 21 september 2023 (niet op rechtspraak.nl gepubliceerd) heeft de rechtbank Amsterdam het door [appellante sub 4] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 november 2021 vernietigd, het besluit van 14 mei 2021 herroepen voor zover het betreft de hoogte van de opgelegde boete en zelf voorziend de totale boete voor de overtredingen vastgesteld op € 6.375.

7.3. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld en heeft [appellante sub 4] incidenteel hoger beroep ingesteld.

Zaak nr. 202306766/1/A3 ([appellante sub 5])

8. Op de website van [appellante sub 5], [naam website], stond volgens het rapport van bevindingen op de homepagina een afbeelding van een paar handen die een knie vasthielden, met daaronder de tekst "gewrichten". Doorklikken op deze afbeelding leidde naar de webpagina "Botten en gewrichten". Daar stond de tekst "Met het stijgen van de leeftijd neemt de botdichtheid langzamerhand af en bewegen je gewrichten minder soepel. Dit leidt tot klachten variërend van nauwelijks tot pijnlijke klachten. […] Deze onderstaande producten ondersteunen de gezondheid van sterke botten en gewrichten." Tot die producten behoorde het product '[appellante sub 5] Calpro (100 tabletten calcium 100 mg met K2 D3)'. Doorklikkend naar de productpagina van [appellante sub 5] Calpro viel te lezen: "[naam appellante sub 5] Calpro is voor iedereen die strekte botten wil houden en niet veel of geen zuivel consumeert." […] "Om onze botten sterk te houden hebben de osteoblasten een continue toevoer van calcium nodig." Via de afbeelding van een winkelwagentje kon het product worden besteld en afgerekend.

8.1. De teamleider team Bestuurlijke maatregelen 2 VWS van de NVWA heeft namens de minister voor Medische Zorg aan [appellante sub 5] een bestuurlijke boete van in totaal € 13.500 opgelegd voor overtreding van artikel 40, tweede lid, en artikel 84, eerste lid, van de Gnw. Het Hoofd van de Divisie Juridische Zaken van de NVWA heeft namens de minister voor Medische Zorg het door [appellante sub 5] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

8.2. Bij uitspraak van 21 september 2023 (niet op rechtspraak.nl gepubliceerd) heeft de rechtbank Amsterdam het door [appellante sub 5] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 juni 2021 vernietigd, het besluit van 15 januari 2021 herroepen voor zover het betreft de hoogte van de opgelegde boete en zelf voorziend de totale boete voor de overtredingen vastgesteld op € 6.000.

8.3. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld en heeft [appellante sub 5] incidenteel hoger beroep ingesteld.

Zaak nr. 202405435/1/A3 ([bedrijf B])

9. [bedrijf B] heeft blijkens het rapport van bevindingen op haar website www.gezondheidaanhuis.nl onder meer het product "AOV 1121 Glucosamine Chondroïtine, 180 capsules" aangeboden. Daarbij stond de volgende uiting vermeld: "Belangrijke eigenschappen van AOV 1121 Glucosamine Chondroïtine: Vermindert zwelling en verlicht pijn." Ook stond bij het product dat het geschikt is voor ouderen en sporters. Onder het kopje ‘reviews’ stond onder meer een review uit 2013 met de tekst: "Kunnen uw gewrichten het niet meer aan, dan ruimt Glucosamine Chondroïtine de baan. Effectieve verbetering bij mijn kniegewrichten." Onder partijen is deze review bekend komen te staan als de zogenoemde ‘rijmreview’.

9.1. De minister heeft aan [bedrijf B] voor de twee vermeende overtredingen een bestuurlijke boete van in totaal € 37.500 opgelegd. Het daartegen gemaakte bezwaar heeft hij ongegrond verklaard. De minister heeft in het besluit op bezwaar zowel de uiting als de review ten grondslag gelegd aan zijn oordeel dat bij het product een verboden claim is gemaakt.

9.2. In de tussenuitspraak van 6 maart 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:3032) heeft de rechtbank Gelderland de minister in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.

Bij uitspraak van 18 juli 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:4667) heeft de rechtbank Gelderland het door [bedrijf B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juli 2021 vernietigd en het besluit van 26 februari 2021 herroepen.

9.3. Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.

IV. TOEPASSELIJKE BEPALINGEN VAN UNIE- EN NATIONAAL RECHT

10. De toepasselijke bepalingen van Unie- en nationaal recht volgen hierna.

A. Unierecht

Verordening (EU) 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Algemene Levensmiddelenverordening)

Artikel 2 Definitie Pro van "levensmiddel"

In deze verordening wordt verstaan onder "levensmiddel" (of "voedingsmiddel"): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd.

[…].

Onder deze definitie vallen niet:

[…];

d) geneesmiddelen in de zin van Richtlijn 65/65/EEG ( 1 ) en Richtlijn 92/73/EEG ( 2 ) van de Raad;

[…].

Verordening (EC) 1924/2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (Claimsverordening)

Artikel 13 (Gezondheidsclaims die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan)

1. Gezondheidsclaims die het volgende beschrijven of waarin naar het volgende wordt verwezen:

a) de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de functies van het lichaam, of

b) psychologische functies of gedragsfuncties, of

c) onverminderd Richtlijn 96/8/EG, het afslankende of het gewichtsbeheersende effect, een vermindering van het hongergevoel, een versterking van het gevoel van verzadiging, of beperking van de in de voeding beschikbare energie,

en die staan vermeld op de in lid 3 bedoelde lijst, zijn toegestaan zonder dat zij aan de in de artikelen 15 tot en met 19 bedoelde procedures hoeven te worden onderworpen, indien zij:

i) zijn gebaseerd op algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs, en

ii) door de gemiddelde consument goed begrepen worden.

[…]

3. Na raadpleging van de Autoriteit, stelt de Commissie, volgens de in artikel 25, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing, uiterlijk op 31 januari 2010 een communautaire lijst, die niet-essentiële onderdelen van deze verordening beoogt te wijzigen door haar aan te vullen, vast van toegestane claims als bedoeld in lid 1 en van alle noodzakelijke voorwaarden voor het gebruik van deze claims.

[…].

Verordening (EU) 1169/2011 betreffende voedselinformatie aan consumenten (Vic-verordening)

Artikel 2 Definities Pro

1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:

a) de definities van "levensmiddel", "levensmiddelenwetgeving", "levensmiddelenbedrijf", "exploitant van een levensmiddelenbedrijf", "detailhandel", "in de handel brengen" en "eindverbruiker" in artikel 2 en Pro in artikel 3, punten 1), 2), 3), 7), 8) en 18), van Verordening (EG) nr. 178/2002;

[…]

Artikel 7 Eerlijke Pro informatiepraktijken

1. Voedselinformatie mag niet misleidend zijn, met name niet:

a) ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie;

b) door aan het levensmiddel effecten of eigenschappen toe te schrijven die het niet bezit;

c) door te suggereren dat het levensmiddel bijzondere kenmerken vertoont terwijl alle soortgelijke levensmiddelen dezelfde kenmerken bezitten, met name door nadrukkelijk te wijzen op het ontbreken of aanwezig zijn van bepaalde ingrediënten en/of voedingsstoffen;

d) door via de presentatie, beschrijving of afbeelding de aanwezigheid van een bepaald levensmiddel of ingrediënt te suggereren terwijl het in werkelijkheid een levensmiddel betreft waarin een van nature aanwezig bestanddeel of normaliter gebruikt ingrediënt is vervangen door een ander bestanddeel of een ander ingrediënt.

2. Voedselinformatie is nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen.

3. Behoudens de afwijkingen waarin wordt voorzien in de wetgeving van de Unie betreffende natuurlijk mineraalwater en voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen, mag de voedselinformatie aan levensmiddelen geen eigenschappen toeschrijven inzake het voorkómen, behandelen of genezen van een menselijke ziekte, noch toespelingen maken op dergelijke eigenschappen.

4. De leden 1, 2 en 3 gelden ook voor:

a) reclame;

b) de wijze van aanbieding van de levensmiddelen en met name de vorm of het uiterlijk van de levensmiddelen, en de verpakking, het gebruikte verpakkingsmateriaal, de wijze waarop de levensmiddelen worden gepresenteerd, alsmede de omgeving waarin zij worden uitgestald.

Verordening (EC) 432/2012 tot vaststelling van een lijst van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan

Artikel 1 Toegestane Pro gezondheidsclaims

1. De lijst van gezondheidsclaims voor levensmiddelen, als bedoeld in artikel 13, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1924/2006, wordt vastgesteld in de bijlage bij deze verordening.

2. De in lid 1 bedoelde gezondheidsclaims kunnen worden gedaan voor levensmiddelen overeenkomstig de in de bijlage vastgestelde voorwaarden.

Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik (Geneesmiddelenrichtlijn) (zoals gewijzigd door Richtlijn 2004/27/EG)

Artikel 1

Voor de doeleinden van de onderhavige richtlijn wordt verstaan onder:

[…]

2. Geneesmiddel :

a) elke enkelvoudige of samengestelde substantie, aangediend als hebbende therapeutische of profylactische eigenschappen met betrekking tot ziekten bij de mens; of

b) elke enkelvoudige of samengestelde substantie die bij de mens kan worden gebruikt of aan de mens kan worden toegediend om hetzij fysiologische functies te herstellen, te verbeteren of te wijzigen door een farmacologisch, immunologisch of metabolisch effect te bewerkstelligen, hetzij om een medische diagnose te stellen.

[…]

Artikel 2

1. Deze richtlijn is van toepassing op geneesmiddelen voor menselijk gebruik, bestemd om in de lidstaten in de handel te worden gebracht, die industrieel of door middel van een industrieel procédé worden vervaardigd.

2. In geval van twijfel, wanneer een product, rekening houdend met alle kenmerken ervan, aan de definitie van een geneesmiddel en aan de definitie van een product dat onder de toepassing van andere communautaire wetgeving valt, beantwoordt, zijn de bepalingen van deze richtlijn van toepassing.

[…]

Richtlijn 2002/46/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen

Artikel 1

1. Deze richtlijn is van toepassing op voedingssupplementen die als voedingsmiddel op de markt worden gebracht en ook als zodanig worden aangeboden. Deze producten worden alleen voorverpakt aan de eindverbruiker aangeboden.

2. Deze richtlijn is niet van toepassing op geneesmiddelen als omschreven in Richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 november 2001 tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik.

Artikel 2

In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a) "voedingssupplementen": als aanvulling op de normale voeding bedoelde voedingsmiddelen die een geconcentreerde bron van een of meer nutriënten of andere stoffen met een nutritioneel of fysiologisch effect vormen en in voorgedoseerde vorm op de markt worden gebracht, namelijk als capsules, pastilles, tabletten, pillen, en soortgelijke vormen, zakjes poeder, ampullen met vloeistof, druppelflacons, en soortgelijke vormen van vloeistoffen en poeders bedoeld voor inname in afgemeten kleine eenheidshoeveelheden;

b) "nutriënten": de volgende stoffen:

i) vitaminen

ii) mineralen.

Artikel 6

1. […].

2. In de etikettering, presentatie en reclame mag aan voedingssupplementen niet de eigenschap worden toegeschreven dat zij ziekten bij de mens voorkomen, behandelen of genezen, noch mogen daarin op dergelijke eigenschappen toespelingen worden gemaakt.

3. […].

Richtlijn 2004/27/EG (wijziging Geneesmiddelenrichtlijn)

Overweging 7 van de considerans

Met name wegens de wetenschappelijke en technische vooruitgang moeten de definities en de werkingssfeer van Richtlijn 2001/83/EG worden verduidelijkt, teneinde te waarborgen dat de kwaliteit, de veiligheid en de werkzaamheid van geneesmiddelen voor menselijk gebruik van een hoog niveau zijn. Om rekening te houden met de opkomst van nieuwe behandelingen en het toenemend aantal producten dat zich bevindt in het grensgebied tussen de geneesmiddelensector en andere sectoren, dient de definitie van "geneesmiddel" te worden gewijzigd, teneinde iedere twijfel omtrent de toepasbare wetgeving uit te sluiten ingeval een product weliswaar volledig onder de definitie van geneesmiddel valt, maar mogelijk ook binnen de definitie van andere gereguleerde producten valt. In deze definitie moet worden aangegeven welk soort effect het geneesmiddel uitoefent op fysiologische functies. De aldus te vermelden effecten dienen zich ook uit te strekken tot geneesmiddelen zoals gentherapie, radiofarmacologische producten, alsmede sommige geneesmiddelen voor lokaal gebruik. In dergelijke gevallen moet, gezien de kenmerken ervan, de geneesmiddelenwetgeving van toepassing zijn. Ook dient, opnieuw duidelijkheidshalve, bij twijfel over de vraag of een bepaald product onder de definitie van geneesmiddel valt, terwijl dat product mogelijk tevens onder de definitie van andere gereguleerde producten valt, ter wille van de rechtszekerheid uitdrukkelijk te worden gestipuleerd aan welke bepalingen dat product dient te voldoen. Indien een product duidelijk onder de definitie van andere productcategorieën valt, met name voeding, voedingssupplementen, medische hulpmiddelen, biociden of cosmetische producten, is deze richtlijn niet van toepassing. In dit verband is het ook nuttig de terminologische samenhang in de geneesmiddelenwetgeving te verbeteren.

B. Nationaal recht

Geneesmiddelenwet

Artikel 1

1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. Onze Minister: Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport;

b. geneesmiddel: een substantie of een samenstel van substanties die bestemd is om te worden toegediend of aangewend voor dan wel op enigerlei wijze wordt gepresenteerd als zijnde geschikt voor:

1°.het genezen of voorkomen van een ziekte, gebrek, wond of pijn bij de mens,

2°.het stellen van een geneeskundige diagnose bij de mens, of

3°.het herstellen, verbeteren of anderszins wijzigen van fysiologische functies bij de mens door een farmacologisch, immunologisch of metabolisch effect te bewerkstelligen;

[…]

6 Indien een product, voor zover het zijn kenmerken betreft, zowel voldoet aan de definitie van geneesmiddel als aan de definitie van een product in een andere wettelijke regeling, is deze wet onverminderd van toepassing ten aanzien van dat product.

Artikel 40

1 […].

2 Het is verboden een geneesmiddel waarvoor geen handelsvergunning geldt, in voorraad te hebben, te koop aan te bieden, te verkopen, af te leveren, ter hand te stellen, in te voeren, uit te voeren of anderszins binnen of buiten het Nederlands grondgebied te brengen.

[…]

Artikel 84

1 Reclame voor dan wel gunstbetoon met betrekking tot een geneesmiddel waarvoor geen handelsvergunning is verleend, is verboden.

2 Andere gegevens dan die, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van richtlijn 2001/83, worden niet in reclame voor homeopathische geneesmiddelen als bedoeld in artikel 42, derde lid, gebruikt. Alle aspecten van reclame voor andere geneesmiddelen dan die, bedoeld in de eerste volzin, zijn in overeenstemming met de gegevens die in de samenvatting van de productkenmerken van het desbetreffende geneesmiddel zijn opgenomen.

3 Reclame die het rationele gebruik van een geneesmiddel niet bevordert wegens het ontbreken van een objectieve voorstelling van zaken, is verboden.

4 Misleidende reclame is verboden.

Artikel 100

1 Behoudens hoofdstuk 2 en bepalingen waarin uitsluitend taken en bevoegdheden aan het College zijn toegekend, zijn met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens deze wet bepaalde belast de ambtenaren van de Inspectie gezondheidszorg en jeugd en de ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.

[…]

Artikel 101

1 Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste het bedrag van de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht ter zake van een overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel […], 40, […], tweede […] lid, […], 84, […].

[…].

Warenwetbesluit voedingssupplementen

Artikel 1

1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…];

b. voedingssupplementen: eet- of drinkwaren die:

1°bedoeld zijn als aanvulling op de normale voeding;

2°een geconcentreerde bron vormen van één of meer microvoedingsstoffen of van andere stoffen met een voedingskundig of fysiologisch effect; en

3°verhandeld worden in voor inname bestemde afgemeten kleine eenheidshoeveelheden;

[…].

2 Dit besluit is niet van toepassing op geneesmiddelen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Geneesmiddelenwet.

Warenwetregeling voedingssupplementen

Artikel 1

Bij de bereiding van voedingssupplementen wordt uitsluitend gebruik gemaakt van de in bijlage I bij richtlijn 2002/46/EG genoemde vitaminen en mineralen, in de in bijlage II bij die richtlijn genoemde vormen.

V. NATIONAALRECHTELIJKE ASPECTEN (voor de vertaling: dit hoofdstuk hoeft niet te worden vertaald)

11. Voordat kan worden toegekomen aan de te stellen prejudiciële vragen, moet de Afdeling twee aspecten van het geschil beoordelen dat van belang is voor de nationale procedure, maar niet relevant is voor het stellen en beantwoorden van de prejudiciële vragen. De beoordeling van die nationale aspecten volgt in de overwegingen 12 tot en met 13.1.

Ontvankelijkheid [appellante sub 3]

12. De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende over de ontvankelijkheid van het hoger beroep van [appellante sub 3].

[appellante sub 3] is op 27 mei 2022, hangende het beroep bij de rechtbank, failliet verklaard. Uit artikel 8:22, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat in geval van faillissement de artikelen 25, 27 en 31 van de Faillissementswet van overeenkomstige toepassing zijn. De Afdeling is, anders dan voorheen, van oordeel dat in bestuurlijke boetenzaken geen toepassing moet worden gegeven aan artikel 8:22 van Pro de Awb. De genoemde bepalingen van de Awb en de Faillissementswet zien niet op de oplegging van strafrechtelijke en daarmee gelijk te stellen sancties zoals in dit geval aan de orde. De Afdeling sluit zich hiermee aan bij de rechtspraak van de Hoge Raad (beschikking van 12 april 2019, ECLI:NL:HR:2019:589, overweging 3.5) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (uitspraak van 22 april 2025, ECLI:NL:CBB:2025:262, overweging 6.4). Omdat het hoger beroep is ingesteld door [appellante sub 3] zelf, en niet door de curator, is het ontvankelijk.

Bevoegdheid

13. [appellante sub 4] en [appellante sub 5] betogen in hun incidenteel hogerberoepschriften dat de minister voor Medische Zorg niet bevoegd was de boetes op te leggen. Deze minister wordt niet in de Gnw aangewezen. Handhaving van de Gnw behoort volgens [appellante sub 4] en [appellante sub 5] bovendien niet tot het werkterrein van de NVWA. De Mandaatregeling VWS en het Besluit verlenen ondermandaat en ondermachtiging aan divisie Juridische Zaken van de NVWA bieden daarom onvoldoende grondslag voor het nemen van de besluiten.

13.1. [appellante sub 4] en [appellante sub 5] herhalen in zoverre in wezen letterlijk hun gronden die zij in de beroepsfase aanvoerden. De rechtbank heeft in haar uitspraken van 21 september 2023, AMS 21/34156 en 22/28 overwogen waarom het niet nodig is dat in de Gnw specifiek de minister voor Medische Zorg is genoemd. [appellante sub 4] en [appellante sub 5] hebben geen redenen aangevoerd waarom de rechtbank dat onjuist of onvolledig zou hebben gedaan. De herhaling van wat in beroep is aangevoerd kan daarom niet leiden tot vernietiging van de genoemde aangevallen uitspraken..

Het betoog slaagt niet.

VI. UNIERECHTELIJKE ASPECTEN

Uitspraken van de rechtbanken

14. De rechtbanken Oost-Brabant en Gelderland hebben in de zaken van [bedrijf A] en [bedrijf B] het begrip ‘geneesmiddel’ als bedoeld in artikel 1 van Pro de Gnw geïnterpreteerd in het licht van de Gnrl en overweging 7 van de considerans bij Richtlijn 2004/27/EG. Zij hebben overwogen dat als een product duidelijk uitsluitend een voedingssupplement is, op dat product de Gnrl niet van toepassing is. In zo’n geval moet artikel 1 van Pro de Gnw richtlijnconform worden uitgelegd, wat meebrengt dat op het product de Gnw niet van toepassing is. In de gevallen van [bedrijf A] en [bedrijf B] is er volgens de rechtbanken Oost-Brabant en Gelderland geen twijfel over dat de producten die zij verhandelen naar hun inhoud uitsluitend moeten worden aangemerkt als voedingssupplementen en niet ook als geneesmiddelen. Dat betekent volgens deze rechtbanken dat de Gnrl en de Gnw niet van toepassing zijn. Volgens de rechtbanken is ook niet relevant of de producten gelet op de presentatie of aandiening ervan toch als geneesmiddelen kunnen worden aangemerkt. De rechtbank wijst erop dat Verordening nr. 1169/2011 over voedselinformatie aan consumenten (hierna: Vic-verordening) voorschriften bevat voor voedingssupplementen zoals [bedrijf A] en [bedrijf B] verhandelen, onder meer over verboden medische claims voor deze supplementen. Omdat de boetes zijn gebaseerd op een onjuiste wettelijke grondslag, hebben de rechtbanken Oost-Brabant en Gelderland de aan [bedrijf A] en [bedrijf B] opgelegde boetes herroepen.

14.1. De rechtbanken Amsterdam en Rotterdam hebben in de zaken [appellante sub 2] en [appellante sub 3] overwogen dat, in twijfelgevallen of een product een ‘geneesmiddel’ is, of een ‘voedingssupplement’ op grond van artikel 2, tweede lid, van de Gnrl de bepalingen van die richtlijn van toepassing zijn. In beide gevallen is geoordeeld dat de producten onder de definitie van `geneesmiddel' vallen, omdat zij als zodanig op de websites werden gepresenteerd. Volgens de rechtbanken is aan het aandieningscriterium voldaan, omdat de suggestie werd gewekt dat te koop aangeboden producten een bijdrage konden leveren aan het voorkomen of genezen van een ziekte of het tegengaan van pijn. Specifiek voor de zaak [appellante sub 2] geldt dat de rechtbank heeft geoordeeld dat in de online reviews van gebruikers een verband wordt gelegd tussen het product en het voorkomen van pijn en van last in de gewrichten. De producten waren daarom volgens de rechtbanken een geneesmiddel in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, van de Gnw. Op grond van artikel 1, zesde lid, van de Gnw prevaleert de Gnw boven andere regelingen, zoals de Vic-verordening) en Verordening nr. 1924/2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (hierna: Claimsverordening).

14.2. De rechtbank Amsterdam heeft in de zaken van [appellante sub 4] en [appellante sub 5] overwogen dat op de betrokken websites een verband wordt gelegd tussen het product en het verkorten van de duur van een verkoudheid of griep of het voorkomen van pijnlijke klachten. Volgens de rechtbank kan dit bij een gemiddelde consument de indruk wekken dat het product een gelijke werking heeft als dat van een geneesmiddel. De producten zijn daarmee gepresenteerd als geneesmiddelen naar aandiening. De rechtbank heeft niet onderzocht of vastgesteld of de producten een voedingssupplement zijn en ook niet of er twijfel is of de producten mogelijk tot een andere productcategorie behoren. Omdat de geneesmiddelen te koop zijn aangeboden en daarvoor reclame is gemaakt, concludeert de rechtbank Amsterdam in deze gevallen dat de artikelen 40, tweede lid, en 84, eerste lid, van de Gnw zijn overtreden.

Betogen in hoger beroep

15. De minister kan zich niet met de uitspraken van de rechtbanken Oost-Brabant en Gelderland, zoals hiervoor onder 14 weergegeven, verenigen. Hij betoogt dat de voedingssupplementen moeten worden aangemerkt als een geneesmiddel naar aandiening. Uit de arresten van het Hof van 15 november 2007, C-319/05, Commissie/Duitsland ("Knoflook"), ECLI:EU:C:2007:678 en van 30 november 1983, C-227/82, Van Bennekom ECLI:EU:C:1983:354, en de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1175 (Biodent), moet worden afgeleid dat een substantie alleen al als geneesmiddel kan worden aangemerkt op basis van haar presentatie. Dit is het geval als het middel zo wordt gepresenteerd dat het een ziekte, gebrek, wond of pijn bij de mens geneest of voorkomt. Het oordeel van de rechtbank maakt het aandieningscriterium zinledig, omdat dit criterium per definitie ziet op producten die naar hun inhoud geen geneesmiddelen zijn. De rechtbank is ten onrechte niet toegekomen aan de vraag of de producten in dit geval als geneesmiddelen zijn aangediend. Over de overwegingen van de rechtbank over de Vic-verordening stelt de minister dat die onverlet laten dat producten op grond van de hiërarchiebepaling in artikel 1, zesde lid, van de Gnw onder de Gnw moeten worden beoordeeld. De minister verzoekt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien.

15.1. [appellante sub 2] en [appellante sub 3] kunnen zich niet met de uitspraken van de rechtbanken Amsterdam en Rotterdam, zoals hiervoor onder 14.1 weergegeven, verenigen. [appellante sub 2] betoogt dat het product duidelijk een voedingssupplement is. Dit volgt uit de toepasselijke Unierechtelijke regelgeving. Zij stelt dat ook volgens rechtspraak van het Hof eerst moet worden beoordeeld of het product voldoet aan de definitie van ‘levensmiddel’ of ’voedingssupplement’. Pas daarna moet worden onderzocht welk rechtsregime van toepassing is. Verder heeft de rechtbank ten onrechte niet andere belangrijke kenmerken dan de verschijningsvorm van het product - een pot met pillen - in het oordeel betrokken. Op basis van de omvang van de verspreiding van het product, de bekendheid van de consument met het product, en risico’s van het gebruik van het product, is het product duidelijk een voedingssupplement, en niet een geneesmiddel. Het gaat volgens [appellante sub 2] niet om de presentatie van het product. Zij acht het onjuist om reviews in de beoordeling te betrekken. De consument weet dat dit persoonlijke meningen betreft.

[appellante sub 3] betoogt dat haar producten niet als geneesmiddel zijn aangediend. De verschillende webpagina’s met daarop de producten en teksten staan in een te groot verband voor de consument om te oordelen dat de Davitamon-producten zouden bijdragen aan het voorkomen of genezen van het coronavirus. Het ‘iets doen’ dat op de website stond, staat niet automatisch gelijk aan het voorkomen of genezen, maar kan ook het bestrijden van symptomen bevatten. Gezien de indeling van de website was voor de consument ook voldoende duidelijk dat het ging om zelfhulpmiddelen, en niet geneesmiddelen tegen het coronavirus. [appellante sub 3] stelt dat het in dit geval niet ging om medische claims, maar om gezondheidsclaims die voldoen aan de voorwaarden van de Claimsverordening. Daarbij was het kennisniveau van de gemiddelde consument gelet op alle aandacht voor het coronavirus groot.

15.2. [appellante sub 4] en [appellante sub 5] kunnen zich niet met de uitspraken van de rechtbanken Amsterdam, zoals hiervoor onder 14.2 weergegeven, verenigen. [appellante sub 4] en [appellante sub 5] betogen dat zij de Gnw niet hebben overtreden. Zij hebben geen geneesmiddel te koop aangeboden. Ten onrechte legt de rechtbank, in navolging van de minister, een verband tussen hun producten en het voorkomen of genezen van ziekte, gebrek, wond of pijn van de mens. De klant moet op de website meerdere keren doorklikken. Bovendien is de stelling dat het immuunsysteem en andere normale processen of functies in het lichaam worden ondersteund en geholpen in de natuurlijke afweer van bepaalde ziektes een toegelaten stelling. [appellante sub 5] voegt toe dat haar uitingen zijn toegestaan op grond van artikel 13 van Pro de Claimsverordening en (de bijlage bij) Verordening 432/2012. Het oordeel van de rechtbank zou tot gevolg hebben dat elk voedingssupplement met de vaststelling dat calcium noodzakelijk is voor het onderhouden van gezonde botten, opeens moet worden gekwalificeerd als geneesmiddel. Voor claims bestaat een eigen voedsel- en warenrechtelijk handhavingskader.

16. Samengevat komen de betogen erop neer dat een aantal van de online verkopers en de rechtbanken Oost-Brabant en Gelderland van oordeel zijn dat niet hoeft te worden onderzocht of de producten geneesmiddelen zijn. De online verkopers stellen dat de producten die zij op hun websites verkochten duidelijk voedingssupplementen zijn en dat daarom de Gnw en de Gnrl niet van toepassing zijn. Zij beroepen zich op overweging 7 van de considerans van Richtlijn 2004/27/EG, die artikel 2, tweede lid, in de Gnrl heeft toegevoegd. Daarin staat dat als een product duidelijk onder de definitie van andere productcategorieën valt, met name voeding, voedingssupplementen, medische hulpmiddelen, biociden of cosmetische producten, de Gnrl niet van toepassing is.

De minister is van mening dat wel moet worden onderzocht of de producten geneesmiddelen zijn. Volgens de minister gaat het in dit geval om geneesmiddelen naar aandiening, zoals bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder a, van de Gnrl. Het gaat namelijk om substanties die worden gepresenteerd alsof zij therapeutische of profylactische eigenschappen hebben met betrekking tot ziekten bij de mens. Volgens de minister zijn de Gnrl en de Gnw daarom op de producten van toepassing.

Motivering van het verzoek om prejudiciële vragen

- Inleiding

17. In de voorliggende zaken is het de vraag of de minister terecht handhavend is opgetreden op grond van de Gnw. De Afdeling zal voor de beantwoording van deze vraag de nationale regels moeten uitleggen in het licht van het Unierecht. Daarvoor moet worden vastgesteld of de Gnrl of Richtlijn 2002/46/EG (hierna: de Voedingssupplementenrichtlijn) van toepassing is op de in geding zijnde producten. Beide Unierechtelijke instrumenten bevatten bepalingen over hun reikwijdte en onduidelijk is aan welke bepalingen de nationale rechter in de voorliggende gevallen prioriteit moet geven.

17.1. In deze zaken gaat het in het bijzonder om de uitleg van de voorrangsregel in artikel 2, tweede lid, van de Gnrl, dat is geïmplementeerd in artikel 1, zesde lid, van de Gnw. Die voorrangsregel houdt in dat, als een product, voor zover het zijn kenmerken betreft, zowel voldoet aan de definitie van geneesmiddel als aan de definitie van een product in een andere wettelijke regeling, de Gnw onverminderd van toepassing is ten aanzien van dat product. Daarnaast is artikel 1, tweede lid, van de Voedingssupplementenrichtlijn van belang. Dit is in het nationale recht geïmplementeerd in artikel 1, tweede lid, van het Warenwetbesluit voedingssupplementen.

De voorrangsbepaling in artikel 2, tweede lid, van de Gnrl is ingevoegd door Richtlijn 2004/27/EG. Volgens overweging 7 van de considerans van Richtlijn 2004/27/EG is de Gnrl niet van toepassing "„[i]ndien een product duidelijk onder de definitie van andere productcategorieën valt, met name voeding, voedingssupplementen, medische hulpmiddelen, biociden of cosmetische producten." In punt 32 van het arrest van het Hof van 19 januari 2023, L en H, ECLI:EU:C:2023:34, C-495/21 en C-496/21, heeft het Hof geoordeeld dat "[v]oor een dergelijke uitzondering […] overeenkomstig de bewoordingen van overweging 7 evenwel [is] vereist dat op duidelijke wijze is voldaan aan de in een andere definitie gestelde voorwaarden". Deze uitzondering is niet in het nationale recht geïmplementeerd.

17.2. Voor de toepasselijkheid van de Gnrl of de Voedingssupplementenrichtlijn is dus van belang of de producten een voedingssupplement zijn, of dat zij mogelijk of juist ‘duidelijk’ een geneesmiddel zijn. Tussen partijen staat vast dat de in geding zijnde producten in ieder geval niet geneesmiddelen naar werking zijn, zoals bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder b, van de Gnrl. De voorrangsregel van artikel 2, tweede lid, van de Gnrl geldt niettemin ook voor geneesmiddelen naar aandiening, zoals bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder a, van die richtlijn (zie punt 35 van het arrest L . Wat de voorliggende zaken lastig maakt, is dat de scheidslijn tussen voedingssupplementen en geneesmiddelen naar aandiening dun lijkt.

17.3. Verder heeft de minister in de zaken [appellante sub 2] en [bedrijf B] de boetes (mede) gebaseerd op reviews die kopers op de websites van de online verkopers hebben geplaatst. De vraag is in hoeverre die reviews de online verkopers kunnen worden toegerekend.

- Relevante rechtspraak van het Hof

18. Het Hof heeft verschillende arresten gewezen over de vragen of een product als geneesmiddel naar aandiening moet worden aangemerkt of als een product van een andere productcategorie en of de Gnrl op dat product van toepassing is. De Afdeling noemt hieronder enkele.

In het door de minister genoemde arrest van 15 november 2007, Commissie/Duitsland (Knoflook), overwoog het Hof in punten 38 en 39 dat een product dat beantwoordt aan de definitie van ‘geneesmiddel’ moet worden onderworpen aan de Gnrl, zelfs als het binnen de werkingssfeer van een andere, minder strenge gemeenschapsregeling valt. Daarom moest volgens het Hof om te beginnen worden nagegaan of het in geding zijnde knoflookpreparaat een geneesmiddel in de zin van Gnrl vormde. De aandiening ervan in capsulevorm - het enige aspect dat kon pleiten voor indeling van het product als geneesmiddel naar aandiening - kon niet volstaan en geoordeeld werd dat het product niet kon worden gekwalificeerd als een geneesmiddel naar aandiening in de zin van de Gnrl. In deze zaak behoefde niet te worden onderzocht of het knoflookpreparaat kwalificeerde als voedingssupplement in de zin van artikel 2 van Pro de Voedingssupplementenrichtlijn of als levensmiddel in de zin van artikel 2 van Pro Verordening nr. 178/2002 (punt 84).

Het begrip ‘geneesmiddel naar aandiening’ moet ruim worden uitgelegd, omdat het tot doel heeft de consument te beschermen tegen producten die niet de werkzaamheid hebben die zij ervan mogen verwachten (arrest van het Hof van 13 oktober 2022, M2Beauté Cosmetics, ECLI:EU:C:2022:781, punt 29).

In het in 17.1 genoemde arrest L en H, punten 33 en 34, overwoog het Hof dat in het specifieke geval van de desbetreffende neusspray en neusdruppels niet op duidelijke wijze leek te zijn voldaan aan de voorwaarden die zien op het begrip "medisch hulpmiddel". Het Hof concludeerde dat een product dat beantwoordt aan de definitie van het begrip "geneesmiddel" als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Gnrl dan ook onder de bij deze richtlijn ingevoerde wettelijke regeling viel en bijgevolg niet als "medisch hulpmiddel" in de zin van Richtlijn 93/42 kon worden aangemerkt.

Het Hof heeft in het arrest van 2 maart 2023, Kwizda Pharma, ECLI:EU:C:2023:143, C-760/21, geoordeeld dat voor het onderscheid tussen de begrippen "geneesmiddel" en "voeding voor medisch gebruik" als bedoeld in artikel 1, punt 2, van de Gnrl en artikel 2, tweede lid, onder g), van Verordening 609/2013 moet worden beoordeeld - in het licht van de aard en de kenmerken van het betrokken product - of het gaat om een levensmiddel dat bestemd is om aan bijzondere voedingsbehoeften te voldoen, dan wel om een product dat bestemd is om ziekten bij de mens te voorkomen of te genezen, om fysiologische functies te herstellen, verbeteren of wijzigen door een farmacologisch, immunologisch of metabolisch effect te bewerkstelligen, of om een medische diagnose te stellen, of dat eventueel als zodanig wordt aangeboden.

Het Hof overwoog in het arrest van 26 juni 2025, SALUS, ECLI:EU:C:2025:485, C-618/23 (punten 41 en 45) dat, alleen de specifieke Unierechtelijke bepalingen voor geneesmiddelen van toepassing zijn op een product dat zowel aan de voorwaarden voor kwalificatie als "levensmiddel" als aan die voor kwalificatie als "geneesmiddel" voldoet. Gelet op het exclusieve karakter van de bepalingen van de Gnrl moet een product dat is aan te merken als een traditioneel kruidengeneesmiddel in de zin van deze richtlijn, voldoen aan alle voorschriften van die richtlijn. Het kan niet tegelijkertijd ook onder de werkingssfeer vallen van een andere regeling die niet specifiek is voor geneesmiddelen, zoals die welke voortvloeit uit Verordening 2018/848. Bijgevolg zijn medicinale theeën als die in het hoofdgeding aan de orde zijn, die onder het begrip „geneesmiddelen" in de zin van die richtlijn vallen, uitgesloten van de werkingssfeer van Verordening 2018/848.

In punt 58 van het recente arrest van 4 september 2025, Kwizda Pharma II, ECLI:EU:C:2025:663, C-451/24, heeft het Hof, onder verwijzing naar het arrest van 15 januari 2009, Hecht-Pharma, EU:C:2009:5, C‑140/07, punt 24, overwogen dat artikel 2, tweede lid, van de gewijzigde Gnrl, gelet op overweging 7 van de considerans van Richtlijn 2004/27/EG, uitgaat van de premisse dat de in die bepaling bedoelde producten voldoen aan de voorwaarden om als geneesmiddelen te worden ingedeeld. Verder overweegt het Hof (zie de punten 63-65) dat de voorrangsregel van toepassing is wanneer een product met zekerheid voldoet aan de voorwaarden om te worden aangemerkt als geneesmiddel, maar er twijfel bestaat of dit product ook onder andere door het Unierecht geregelde categorieën producten kan vallen, met name voeding voor medisch gebruik. De voorrangsregel is niet van toepassing wanneer er geen twijfel bestaat over de kwalificatie van een product. Dit geldt om te beginnen in het bijzonder wanneer een product duidelijk beantwoordt aan de definitie van die andere categorieën van gereguleerde producten. Verschillende Unierechtelijke instrumenten met betrekking tot die andere categorieën van gereguleerde producten bevatten regels die geneesmiddelen van hun respectieve werkingssfeer uitsluiten. Hieruit volgt dat deze regels en de voorrangsregel van artikel 2, tweede lid, van gewijzigde Gnrl complementair zijn, aldus het Hof.

18.1. Het Hof heeft zich in het arrest van 28 oktober 1992, Ter Voort, ECLI:EU:C:1992:414, C-219/91, uitgelaten over de vraag wanneer uitingen van derden kunnen worden betrokken bij de vraag of aan het aandieningscriterium wordt voldaan. In dit geval werd een kruidenthee verkocht zonder vermelding van de eventuele therapeutische of profylactische eigenschappen ervan. Een stichting zond de consument op aanvraag folders toe waarin die eigenschappen van de kruidenthee wel werden vermeld. Het Hof overwoog in punten 31, 32 en 39 dat het aan de nationale rechter staat om aan de hand van de omstandigheden van het geval te beoordelen, of een publicatie, zoals een folder, die aanwijzingen over de therapeutische en profylactische eigenschappen van een product bevat, op eigen initiatief en geheel onafhankelijk van de fabrikant of de verkoper van het product tot stand komt. Wanneer dit niet het geval is, moet hij onderzoeken of uit de publicatie, zo de koper van het product deze na de verkoop op aanvraag krijgt toegezonden, blijkt dat de fabrikant of de verkoper de bedoeling heeft bij de met een gemiddeld onderscheidingsvermogen begiftigde consument de indruk te wekken, dat het om een geneesmiddel gaat.

- Is het nodig te bezien of een product een geneesmiddel is als het al duidelijk aan de definitie van een andere productcategorie voldoet?

19. Het Hof heeft nog geen arrest gewezen waarin eerst is onderzocht of een product tot een zogenoemde andere categorie behoorde en vervolgens niet werd toegekomen aan de vraag of het product een geneesmiddel was, omdat het duidelijk om een product in een andere categorie ging. Op het moment dat een product duidelijk beantwoordt aan de definitie van andere categorieën van gereguleerde producten, zoals gesteld in deze zaken de categorie voedingssupplementen, is er geen situatie van twijfel. Volgens de online verkopers is de voorrangsregeling in artikel 2, tweede lid, van de Gnrl dan niet van toepassing. Dat leidt er toe dat de Voedingssupplementenrichtlijn, en niet de Gnrl, van toepassing is op de producten. Volgens de online verkopers heeft de toetsing aan de definitie van ‘geneesmiddel’ dan geen toegevoegde waarde meer.

19.1. De Afdeling ziet steun voor de juistheid van het betoog van de online verkopers in overweging 7 van de considerans van Richtlijn 2004/27/EG. Ook ziet zij daarvoor steun in de hiervoor onder 18 aangehaalde rechtspraak. Op grond daarvan is immers de Gnrl niet van toepassing "wanneer een product duidelijk beantwoordt aan de definitie van die andere categorieën van gereguleerde producten", in dit geval voedingssupplementen.

Steun voor het standpunt van de online verkopers ziet de Afdeling ook in het door hen genoemde artikel 7, derde en vierde lid, van de Vic-verordening en het equivalent daarvan in artikel 6, tweede lid, van de Voedingssupplementenrichtlijn. Daarin staat kort gezegd dat aan levensmiddelen in voedselinformatie, dan wel aan voedingssupplementen in de etikettering, presentatie en reclame, geen eigenschappen mogen worden toegeschreven inzake het voorkómen, behandelen of genezen van een menselijke ziekte, noch op dergelijke eigenschappen toespelingen worden gemaakt. Deze artikelen lijken, zoals de online verkopers hebben betoogd, zinledig als de Gnrl van toepassing zou kunnen zijn op producten die duidelijk aan de definitie van ‘voedingssupplement’ voldoen, maar die mogelijk zijn gepresenteerd alsof zij ziektes voorkomen of genezen, of dat daartoe toespelingen zijn gemaakt. Niet goed valt in te zien waarom het dan alsnog nodig is om voedingssupplementen via het criterium van geneesmiddel naar aandiening onder de werking van de Gnrl te brengen, aangezien medische claims al op grond van de Voedingssupplementenrichtlijn verboden zijn. Om die reden doet de toepassing van de Voedingssupplementenrichtlijn in zo’n geval ook geen afbreuk aan het doel van de Gnrl om de consument te beschermen tegen producten die niet voldoende werkzaam zijn of die niet de werking hebben welke de consument, gezien de wijze van aandiening, ervan mag verwachten (zie het arrest van het Hof van 30 november 1983, Van Bennekom, ECLI:EU:C:1983:354, C-227/82, punt 17). Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister zich overigens ook op het standpunt gesteld dat hij op de naleving van de in deze overweging genoemde overtredingen kan toezien op grond van de Warenwetgeving.

19.2. Volgens de Afdeling is echter ook twijfel mogelijk over deze uitleg. Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Voedingssupplementenrichtlijn is deze richtlijn niet van toepassing op geneesmiddelen als omschreven in de Gnrl. De Afdeling vraagt zich af of de in geding zijnde producten duidelijk aan de in de definitie van "voedingssupplementen" in artikel 2, aanhef en onder a, van de Voedingssupplementenrichtlijn kunnen voldoen als niet eerst is uitgesloten dat zij geneesmiddelen zijn in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Gnrl. Voor deze uitleg vindt de Afdeling steun in het in 18 genoemde arrest Commissie/Duitsland (Knoflook), waarin het Hof om te beoordelen of het in geding zijnde knoflookpreparaat onder de Gnrl viel alleen aan artikel 1, tweede lid, van de Gnrl heeft getoetst en niet aan de definitiebepaling uit de Voedingssupplementenrichtlijn.

19.3. De tekst van de voorrangsregel in artikel 2, tweede lid, van de Gnrl kan ook reden zijn voor twijfel aan bovenstaande uitleg. Volgens de tekst van artikel 2, tweede lid, ziet de voorrangsbepaling namelijk op gevallen van twijfel waarin het product "aan de definitie van een geneesmiddel en aan de definitie van een product dat onder de toepassing van andere communautaire wetgeving valt, beantwoordt" (cursivering door de Afdeling). De Afdeling plaatst hierbij de kanttekening dat de voorrangsregel in de Duitse, Engelse en Franse taalversies minder dwingend is geformuleerd (namelijk: "fallen kann", "may fall", "est susceptible de répondre"). De vraag is of de in die bepaling bedoelde twijfel over de indeling van een product kan worden uitgesloten in de zin van het arrest Kwizda Pharma II, punt 64, wanneer alleen aan de definitie van de andere productcategorie is getoetst en niet aan de definitie van geneesmiddel. Als het niet nodig is om producten ook aan de definitie van de Gnrl te toetsen wordt immers de toepasselijkheid van de voorrangsregel beperkt. Daarmee zou afbreuk kunnen worden gedaan aan het nuttig effect van de voorrangsregel en de strengere eisen die het Unierecht stelt voor het in de handel brengen van geneesmiddelen, en aan de doelstelling van de Gnrl om een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te waarborgen. Zoals de Afdeling al in 19.1 heeft opgemerkt, zijn medische claims echter ook op grond van artikel 6, tweede lid, van de Voedingssupplementenrichtlijn verboden.

19.4. De Afdeling ziet daarom aanleiding tot het stellen van de volgende prejudiciële vraag:

1. Moeten artikel 2, tweede lid, van Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik en artikel 1, tweede lid, van Richtlijn 2002/46/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen, bezien in het licht van overweging 7 van de considerans van Richtlijn 2004/27/EG, zo worden uitgelegd dat eerst wordt bezien of een product duidelijk onder de definitie van voedingssupplement valt, en als dat het geval is, niet meer hoeft te worden bezien of het product een geneesmiddel naar aandiening is omdat Richtlijn 2001/83/EG in dat geval niet van toepassing is?

- Wanneer is "duidelijk" sprake van een voedingssupplement?

20. Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord rijst de vraag wanneer een product ‘duidelijk’ een voedingssupplement is.

20.1. De rechtspraak van het Hof gaat hoofdzakelijk over situaties waarin een product duidelijk een geneesmiddel betrof en niet tegelijkertijd een product van een andere gereguleerde categorie. In enkele andere gevallen in de rechtspraak van het Hof kon er twijfel zijn over de indeling van het product. Als voorbeeld wijst de Afdeling op het arrest L en H, punt 33, waaruit kan worden afgeleid dat de betrokken producten mogelijk voldeden aan de definitie van medisch hulpmiddel. Het Hof heeft echter nog geen arrest gewezen waarin is geconcludeerd dat een product niet een geneesmiddel was, maar "duidelijk" aan de definitie van een andere productcategorie voldeed. De Afdeling weet daarom niet goed wanneer een product "duidelijk" aan definitie van voedingssupplement als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder a, van de Voedingssupplementenrichtlijn voldoet.

20.2. Niet in geschil is dat de in geding zijnde producten als voedingssupplementen bedoeld zijn en als zodanig op de markt zijn gebracht. De minister heeft dat in enkele zaken ook expliciet erkend ([bedrijf A], [appellante sub 2]) en voor het overige niet betwist. De vraag is of nog andere, en zo ja, welke elementen bepalend zijn voor de kwalificatie als voedingssupplement.

20.3. Gelet op het arrest L en H (punt 32) is naar het voorlopig oordeel van de Afdeling vereist dat op duidelijke wijze is voldaan aan de in een andere definitie gestelde voorwaarden, in dit geval artikel 2, aanhef en onder a, van de Voedingssupplementenrichtlijn. Steun daarvoor ziet de Afdeling in het arrest van het Hof van 2 maart 2023, Kwizda Pharma, ECLI:EU:C:2023:143, C-760/21, punten 83-85, waarin werd onderzocht wat het doel is van het betrokken product, wat in het geval van voedingssupplementen het doel is om de normale voeding aan te vullen, hetgeen ook in artikel 2, aanhef en onder a, van de Voedingssupplementenrichtlijn staat. De Afdeling zal de betrokken producten hierna toetsen aan de definitiebepaling.

20.4. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Voedingssupplementenrichtlijn, in Nederland geïmplementeerd in artikel 1 van Pro het Warenwetbesluit voedingssupplementen, wordt onder voedingssupplementen verstaan: "als aanvulling op de normale voeding bedoelde voedingsmiddelen die een geconcentreerde bron van een of meer nutriënten of andere stoffen met een nutritioneel of fysiologisch effect vormen en in voorgedoseerde vorm op de markt worden gebracht, namelijk als capsules, pastilles, tabletten, pillen, en soortgelijke vormen, zakjes poeder, ampullen met vloeistof, druppelflacons, en soortgelijke vormen van vloeistoffen en poeders bedoeld voor inname in afgemeten kleine eenheidshoeveelheden." Volgens de Afdeling is artikel 2, aanhef en onder a, van de Voedingssupplementenrichtlijn op de juiste manier in de nationale bepaling omgezet.

20.5. De Afdeling stelt vast dat het in alle voorliggende gevallen om tabletten, capsules, druppels, of dragees gaat. Gelet op het arrest Commissie/Duitsland (Knoflook) lijkt dit niet een doorslaggevende voorwaarde, juist omdat de aanbiedingsvorm voor voedingssupplementen en geneesmiddelen zo dicht bij elkaar ligt. Verder is duidelijk dat de producten in voorgedoseerde vorm op de markt worden gebracht en dat zij daarmee zijn bedoeld voor inname in afgemeten kleine eenheidshoeveelheden. Verschillende producten waren een bron van nutriënten, zoals bijvoorbeeld vitamine C en mineralen als jodium, calcium en zink, die in bijlage I van de Voedingssupplementenrichtlijn toegestaan zijn. Glucosamine kan, zo begrijpt de Afdeling, worden geschaard onder de zogenoemde ‘andere stoffen met een nutritioneel of fysiologisch effect heeft. In zoverre lijkt op duidelijke wijze te zijn voldaan aan de definitie van voedingssupplement gestelde voorwaarden, zoals genoemd in het arrest L en H.

20.6. Over het doel van de betrokken producten, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling kan aan de hand van het toepasselijke recht, waaronder de considerans van de Voedingssupplementenrichtlijn, en de rechtspraak van het Hof niet opmaken hoe de zinsnede "als aanvulling op de normale voeding bedoelde voedingsmiddelen" in artikel 2, aanhef en onder a, moet worden begrepen. De Afdeling vraagt zich af aan de hand van welke factoren die bedoeling moet worden vastgesteld. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling erkend dat de fabrikanten de producten als voedingssupplementen hebben bedoeld en op de markt hebben gebracht. De Afdeling begrijpt dit standpunt zo dat de minister stelt dat de fabrikanten de producten hebben bedoeld als aanvulling op de normale voeding. Maar volgens de minister is doorslaggevend hoe de producten vervolgens aan de consument worden aangeboden. Nadat producten als voedingssupplementen op de markt zijn gebracht, kunnen verkopers (al dan niet opzettelijk) medische claims doen. Als door die claims aan het aandieningscriterium wordt voldaan, dan verandert volgens de minister het voedingssupplement in juridische zin in een geneesmiddel. De minister stelt dat een uitleg die hieraan in de weg staat afbreuk zou kunnen doen aan het nuttig effect van het aandieningscriterium en het doel van de Gnrl tot bescherming van de volksgezondheid.

De Afdeling meent voorshands dat het voor het vaststellen van het doel van het product - de aanvulling op de normale voeding - genoeg is te onderzoeken hoe de fabrikanten de producten hebben bedoeld en op de markt hebben gebracht. De redenering van de minister volgend kan het zijn dat een product waaraan inhoudelijk niets wijzigt meermaals van productcategorie verandert. Als een ongeoorloofde claim van de website van de online verkoper wordt verwijderd, dan zou het product volgens de redenering van de minister namelijk geen geneesmiddel naar aandiening meer zijn, maar weer een voedingssupplement. En dit kan zich herhalen. De Afdeling aarzelt of de Uniewetgever heeft beoogd om op één en hetzelfde product afwisselend de voedingssupplementenregelgeving en de geneesmiddelenregelgeving van toepassing te laten zijn. Zij acht dit ten nadele van de rechtszekerheid. Het (meermaals) wijzigen van de productcategorie dient ook geen doel, mede gelet op wat de Afdeling hiervoor in 19.1 heeft overwogen.

In het geval dat moet worden onderzocht hoe de fabrikanten de producten hebben bedoeld, ziet de Afdeling zich tot slot nog voor de vraag gesteld aan de hand van welke factoren die bedoeling van de fabrikant met het oog op de aanvulling op de normale voeding moet worden vastgesteld. Hiervoor zal onder meer van belang zijn dat de verkoopbenaming van het product ‘voedingssupplement’ is (zie artikel 6, eerste lid, van de Voedingssupplementenrichtlijn). De Afdeling hoopt hierover meer duidelijkheid van het Hof te krijgen.

20.7. De Afdeling ziet daarom aanleiding tot het stellen van de volgende prejudiciële vragen:

2. Moet de zinsnede "als aanvulling op de normale voeding bedoelde voedingsmiddelen" in artikel 2, aanhef en onder a, van Richtlijn 2002/46/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen zo worden uitgelegd dat alleen bepalend is hoe de fabrikant de producten heeft bedoeld en op de markt heeft gebracht? Aan de hand van welke factoren moet de bedoeling van de fabrikant worden vastgesteld? Is mede of uitsluitend bepalend hoe de verkoper de producten aan de consument aanbiedt?

3. Kan een product, dat (duidelijk) voldoet aan de definitie van een voedingssupplement en dus is onderworpen aan Richtlijn 2002/46/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen, op een later moment worden aangemerkt als geneesmiddel omdat het wordt aangediend als hebbende therapeutische of profylactische eigenschappen met betrekking tot ziekten bij de mens als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik, en als dat ongedaan wordt gemaakt weer een voedingssupplement worden?

- Wat is de betekenis van online reviews?

21. Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, moet (ook) worden onderzocht of er sprake is van een geneesmiddel naar aandiening. In dat geval rijst de vraag wat de betekenis is van online reviews die in twee van de voorliggende zaken door derden op de websites zijn geplaatst.

21.1. In de zaak [appellante sub 2] hebben verschillende kopers van het product ‘Lucovitaal, Glucosamine Chondroïtine (150 Tabletten)’ beoordelingen op de website van [appellante sub 2] achtergelaten. Dit zijn de enige uitingen waarop de minister de overtredingen van de Gnw heeft gebaseerd. In de zaak [bedrijf B] heeft één koper een review bij het product "AOV 1121 Glucosamine Chondroïtine, 180 capsules" geplaatst. De minister heeft in deze zaak, naast een uiting van de verkoper, ook deze review aan de boete ten grondslag gelegd.

21.2. De Afdeling vraagt zich af of het Hof van oordeel is dat het in 18.1 genoemde arrest Ter Voort kan worden toegepast. In het arrest Ter Voort is het niet de fabrikant of verkoper maar een derde die een product presenteert als hebbende therapeutische of profylactische eigenschappen. Het arrest dateert wel van voor het gebruik van het internet door particulieren en bedrijven voor online verkoop en de mogelijkheid online reviews te geven en de voorwaarden in het arrest lijken niet steeds goed toepasbaar op de voorliggende situaties.

21.3. Allereerst vraagt de Afdeling zich af of nog betekenis toekomt aan de zinsnede in punt 39 van het arrest dat de publicatie na verkoop aan de consument wordt toegezonden. Bij online reviews is het doorgaans zo dat de consument de reviews al leest voordat hij tot aankoop overgaat. Ook is niet duidelijk in hoeverre nog relevant is dat een publicatie op aanvraag van de consument wordt toegezonden. Op de website van [appellante sub 2] stonden de reviews direct onder de beschrijving van het product en zonder verdere drempels raadpleegbaar voor eenieder. In die zaak lijken de reviews daarom niet op aanvraag van de consument aangeboden. In de zaak [bedrijf B] stond de desbetreffende review onder een afzonderlijk tabblad "Reviews" dat eerst moest worden aangeklikt om de reviews te kunnen lezen. Denkbaar is dat in zo’n geval de reviews wel op aanvraag van de consument worden weergegeven.

21.4. Bovendien is niet duidelijk is hoe het criterium dat de derde op eigen initiatief en rechtens en feitelijk geheel onafhankelijk van de verkoper handelt in het geval van online reviews moet worden begrepen.

In de zaak [appellante sub 2] staat tussen partijen vast dat de reviews op eigen initiatief van de derden zijn geplaatst. Ook is tussen partijen niet in geschil dat de reviews de onafhankelijke meningen van die derden weergeven. In de zaak [bedrijf B] heeft de rechtbank de omstandigheid dat op de website een review was geplaatst niet relevant geacht. Zij oordeelde daarover dat die omstandigheid zich onafhankelijk van de fabrikant heeft voorgedaan. De Afdeling twijfelt of het arrest Ter Voort zo moet worden uitgelegd dat, als de derde onafhankelijk handelt, het product niet is ‘aangediend’ in de zin van de Gnrl. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de criteria in het arrest Ter Voort bedoeld om te onderzoeken of de fabrikant of de verkoper de bedoeling heeft het product als geneesmiddel te verhandelen (zie punt 26). Uit de gedragingen, initiatieven en handelingen van de fabrikant of verkoper moet die bedoeling blijken. [appellante sub 2] en [bedrijf B] hebben gesteld dat zij alleen platforms bieden voor de meningen van hun klanten. Dit valt volgens hen onder de vrijheid van meningsuiting. Zij bewerken de reviews niet. Zij geven ook geen beloningen voor de reviews. [appellante sub 2] werkt met een geautomatiseerd systeem voor het controleren van de reviews op onder andere medische claims. Ten tijde van belang stonden er 66.000 reviews online en er zijn vier door het geautomatiseerde systeem geglipt. Op de eerste melding van de inspecteur heeft [appellante sub 2] de in geding zijnde reviews offline gehaald. Voor [bedrijf B] geldt dat ten tijde van belang 38.000 producten op haar website stonden. [bedrijf B] stelt dat zij het als haar plicht ziet het om reviews voorafgaand aan plaatsing te modereren op het gebruik van verboden medische claims of niet toegelaten gezondheidsclaims. Net als bij [appellante sub 2] is de desbetreffende review er doorheen geglipt. Onder deze omstandigheden zou kunnen worden geoordeeld dat de online verkopers niet de bedoeling hadden om de indruk te wekken dat het met de in geding zijnde producten om een geneesmiddelen ging. Zij hebben namelijk inspanningen verricht om reviews met medische claims op hun website te voorkomen. [appellante sub 2] heeft de desbetreffende reviews direct verwijderd nadat zij ervan op de hoogte was. Over dit oordeel kan worden getwijfeld. Een andere denkrichting is dat de online verkoper eindverantwoordelijk is voor de reviews. Geoordeeld zou kunnen worden dat als er reviews met medische claims op de website staan, daaruit een kennelijke bedoeling van de online verkoper kan worden afgeleid. Eventuele inspanningen om dit te voorkomen, zouden kunnen worden meegewogen in het kader van het evenredigheidsbeginsel.

21.5. De Afdeling ziet daarom aanleiding tot het stellen van de volgende prejudiciële vraag:

4. Moet de zinsnede "aangediend als" in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik zo worden uitgelegd dat online reviews met medische claims van derden op een platform van de verkoper over een product kunnen meewegen in de beoordeling of sprake is van ‘aandiening’, ook al zijn die reviews onafhankelijk van de fabrikant en verkoper geplaatst? Zo ja, welke gedragingen, initiatieven, handelingen of inspanningen van de fabrikant of verkoper om reviews met medische claims te voorkomen kunnen ertoe leiden dat de reviews toch niet meewegen bij de beoordeling of sprake is van ‘aandiening’?

VII. PREJUDICIËLE VRAGEN AAN HET HOF

22. Gelet op de motivering hiervoor in 17.1 en volgende, ziet de Afdeling dan ook reden om de volgende prejudiciële vragen te stellen:

VIII. SLOT

23. De behandeling van de hoger beroepen zal worden geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:

II. schorst de behandeling van het hoger beroep tot het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak heeft gedaan en houdt iedere verdere beslissing aan.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.

w.g. Daalder

voorzitter

w.g. Konings

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026

612

Prejudicieel verzoek over de kwalificatie van voedingssupplementen en geneesmiddelen in het licht van Europese richtlijnen

Uitspraak