Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2580
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen
Stille maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. B.D. Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 19 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2019. Namens de maatschap zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] (de maten), bijgestaan door de gemachtigde van appellante en [naam 4] (financieel adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] , financieel adviseur RVO.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf.
1.2
Op grond van artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde en zesde lid, en de verhoging van het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, vierde en negende lid, van de wet, verminderd met 8,3 procent. In dit artikel is bepaald dat het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw wordt verminderd met 8,3%. In het tweede lid is bepaald dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.3
De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 2000 een melkveehouderij aan de [adres] te [plaats 2] . Op 1 april 2011 hield appellante 102 stuks melk- en kalfkoeien, 41 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 44 stuks ouder dan 1 jaar. Het bedrijf omvatte ook een akkerbouwtak. De bedrijfsactiviteiten zijn in 2014 gesplitst in de melkveehouderij van appellante en het akkerbouwbedrijf [naam 6] , een eenmansbedrijf van [naam 2] . De bedrijfsvoering is circulair; het voer voor de dieren wordt door appellante verbouwd in het akkerbouwbedrijf en de mest wordt ook daar verwerkt. Appellante doet daarnaast aan landschapsbeheer op (inmiddels) ruim 90 hectare grond. Deze grond is deels in eigendom en deels gepacht.
2.2
Op 15 december 2011 is een melding wijziging bedrijfsvoering geaccepteerd door de gemeente [plaats 1] voor een uitbreiding naar 200 melkkoeien en 115 stuks jongvee in de bestaande gebouwen. Op 19 maart 2012 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor eerder genoemde dieraantallen. In 2012 is er begonnen met investeren in grond. Op 18 december 2014 is appellante bij de [naam 7] een lening aangegaan voor € 2,3 miljoen. Op 11 februari 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de ligboxenstal en het bouwen van een werktuigenberging.
2.3
Op 10 februari 2015 is een offerte uitgebracht voor de uitbreiding van de ligboxenstal voor een bedrag van € 150.524,- en voor de bouw van een werktuigenberging van € 60.016,- . De uitbreiding is gefactureerd en was in juni gereed. Appellante heeft verder in deze periode ontvangen twee facturen voor materiaal voor de uitbreiding van de stal voor € 4234,89, voor grondwerkzaamheden €: 3.560,13 en voor sloop van de stal € 9. 680,-. Op 25 juni 2015 heeft appellante een factuur voor de aanschaf van apparatuur voor de kalveren ontvangen voor
€ 8.167,50 ,- en op 30 juni 2015 heeft appellante een factuur voor een melkrobot van
€ 59.181,10,- ontvangen en is ze een financiële leaseovereenkomst aangegaan voor een voedersysteem van in totaal € 187.432,10, te betalen in 60 maandelijkse termijnen.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.282 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het beroep op de knelgevallenregeling gehonoreerd. Verweerder is daarbij uitgegaan van de dieraantallen op de alternatieve peildatum (6 oktober 2014) en heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.023 kg. De generieke korting is gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het beroep op grondgebondenheid moet worden gehonoreerd. Het uitgangspunt van verweerder dat de op 15 mei 2015 tot het bedrijf behorende grond de grond is die op die datum op één relatienummer staat, is onjuist. Dat er verschillende BRS-nummers zijn, heeft niets te maken met de beschikkingsmacht over die grond. Appellante verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 12 februari 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613). Sinds 2014 zijn er 2 BRS- nummers (één voor het melkveebedrijf en één voor het akkerbouwbedrijf) maar appellante heeft altijd de feitelijke beschikkingsmacht gehad over alle gronden die vanaf 2013 binnen de bedrijven in bezit zijn geweest en gebleven. Het standpunt van verweerder is niet in lijn met de jurisprudentie van het Europees Hof over de wijze waarop grondgebonden bedrijfsvoering moet worden uitgelegd. Appellante stelt dat de verdeling van percelen over twee relatienummers die beide in het bezit zijn van één en dezelfde persoon, bewijs levert dat er sprake is van grondgebonden bedrijfsvoering met feitelijke beschikkingsmacht. Een andere uitleg benadeelt appellante ernstig in de bedrijfsvoering omdat de generieke korting volledig wordt toegepast, terwijl de reden van administratieve splitsing ligt in het willen zorgdragen voor natuurdoelstellingen. Appellante ondervindt op dit moment fors nadeel en dit nadeel was destijds bij de splitsing totaal niet voorzienbaar. In dit kader heeft verweerder bij de beoordeling van de grondgebondenheid ten onrechte geen rekening gehouden met de individuele situatie van het bedrijf. Over de invulling van het criterium "feitelijke beschikkingsmacht" bestaat veel jurisprudentie van het College in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelingen op grond van het GLB. Het College heeft in navolging van het arrest van het Hof van Justitie geoordeeld dat voor de vraag of percelen tot het bedrijf van een landbouwer horen, beslissend is of de landbouwer over een gebruikstitel beschikt die hem de bevoegdheid verleent om de percelen met een zekere autonomie voor de uitoefening van zijn landbouwactiviteiten te gebruiken en of de landbouwer de percelen ook feitelijk daarvoor heeft gebruikt (zie onder meer de uitspraak van 6 juli 2012, ECLI:NL:CBB:BX4913 en die van 18 oktober 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BY1553). Appellante exploiteert een akkerbouwbedrijf (op naam van [naam 2] ) en een melkveebedrijf (maatschap op naam van [naam 2] en [naam 3] ) met nummers BRS [… 1] en BRS [… 2] , beide met vestigingslocatie [adres] in [plaats 2] . Het bedrijf mag dan op papier twee verschillende nummers hebben, in de praktijk (feitelijk) is het één en hetzelfde bedrijf dat een bewust grondgebonden bedrijfsvoering voert met zorg voor de omgeving en behalen van diverse natuurdoelstellingen (synergie akkerbouw, melkvee en natuurbeheer). Appellante heeft in het bezwaarschrift onomstotelijk aangetoond en met bewijsstukken onderbouwd dat zij de feitelijke beschikkingsmacht heeft over de percelen van het akkerbouwbedrijf. Deze percelen staan in het kader van de normale bedrijfsvoering ten dienste van het melkveebedrijf, waarbij het teeltplan en het bemestingsplan op elkaar zijn afgestemd. Het akkerbouwbedrijf neemt alle overtollige mest af en verbouwt het aanvullende voer voor het melkveebedrijf. Hiermee kan het bedrijf bewerkstelligen volledig gesloten te zijn. De bedrijven zijn om reden, die volledig buiten de bedrijfsvoering op de melkveehouderij liggen, gesplitst. De percelen van beide bedrijven zijn in het recente verleden altijd gezamenlijk opgegeven in het kader van de subsidies GLB. In de bezwaarprocedure zijn al deze stukken nog eens overgelegd. Om reden van de aangescherpte natuurdoelstellingsvereisten voor akkerbouw kon dit niet langer.
4.2
Het fosfaatrechtenstelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat flankerende maatregelen ontbreken. Volgens de huidige lijn in de jurisprudentie is sprake van regulering van eigendom waarvoor de individuele en onevenredige schade dient te worden vergoed. Verweerder is gehouden tot schadevergoeding omdat niet aan het proportionaliteitsvereiste wordt voldaan. Het bedrijf stevent af op een fors liquiditeitstekort en gaat failliet. Een maatregel die leidt tot algehele beëindiging van de onderneming, althans tot de onmogelijkheid om op de bestaande bedrijfslocatie of elders de onderneming voort te zetten, heeft te gelden als de facto ontneming van eigendom. Hoe ernstiger de aantasting van het eigendomsrecht, hoe eerder bij ontbrekende of ontoereikende schadevergoeding, een schending van artikel van het 1 EP wordt aangenomen. Deze fair balance ontbreekt.
4.3
Er is sprake van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft niet het individuele geval van appellante getoetst. Appellante is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte en financiële verplichtingen. De mate waarin deze factoren appellante treffen en impact hebben op het bedrijf onderscheidt zich van de gemiddelde melkveehouder. Appellante heeft bovengemiddelde investeringen gedaan (28,89 % van het balanstotaal tegenover 15% gemiddeld, dus 48,23% meer dan gemiddeld). De uitbreidingen en investeringen waren nodig om het bedrijf rendabel te houden en toekomstbestendig te maken. De uitbreiding is vroeg ingezet, namelijk in 2012 en was legaal. In oktober 2014 is begonnen met de bouw, die in juni 2015 gereed was. De terugverdiencapaciteit is berekend op 200 melkkoeien en 115 stuks jongvee. De toegekende fosfaatrechten zijn volstrekt onvoldoende. De forse impact is ontstaan doordat appellante een maand na de peildatum de veestapel heeft vergroot. Op 1 juli 2015 zijn dieren uitgezocht en is de koop overeengekomen met de koper maar nog niet op naam van appellante gezet. De dieren konden nog niet terecht omdat er een derde melkrobot en een automatisch voedersysteem werd geïnstalleerd. Dat kon pas in augustus 2015. Een deel van het jongvee werd uitbesteed voor opfok bij derden. De continuïteit van het bedrijf is in gevaar ten gevolge van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Dit is onderbouwd met een accountantsrapport van Countus van
1 juni 2018 en wordt onderstreept door de brief van de [naam 7] van 29 november 2018, waarbij verdere financiering wordt afgewezen en de brief van 23 oktober 2019 van de Afdeling Bijzonder Beheer, waarbij is gesteld dat de onderneming geen bestaansrecht meer heeft zonder extra fosfaatrechten. Alternatieve aanwending van de bedrijfsmiddelen is niet mogelijk. Het bedrijf is efficiënt en effectief ingeruimd door gebruik van melkrobots en een voerrobot. Alle grond is nodig voor een efficiënte bedrijfsvoering. Verkoop is geen optie aangezien het grootste deel gepacht wordt. Het verkopen van bedrijfsmiddelen geeft onvoldoende financiële ruimte en buitenshuis werken is geen optie met een arbeidsintensief bedrijf. De verdiencapaciteit van het bedrijf met de in bezit zijnde bedrijfsmiddelen, waarvoor forse leningen zijn aangegaan, wordt buitenproportioneel aangetast door de invoering van het fosfaatstelsel. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van de vereiste proportionaliteit wordt gewicht toegekend aan het ondernemersrisico. Appellante meent dat de gevolgen door verweerder ten onrechte volledig op het bedrijf worden neergelegd, omdat als direct gevolg van het fosfaatstelsel de bedrijfsvoering moet worden gestaakt.
Appellante heeft altijd als professionele melkveehouder gehandeld. De uitbreiding is in lijn met de door de Staat gestelde duurzaamheidsdoelen voor de sector. Er is sprake van een vanuit financieel oogpunt volkomen logische en haalbare opschaling, er zijn geen onverantwoorde risico’s genomen, maar wel forse verplichtingen aangegaan om te zorgen dat het bedrijf volledig mee kon gaan in een toekomstbestendige melkveehouderij. Er is binnen de kaders van de wet grondgebonden groei geopereerd, het bedrijf ligt omringd door Natura 2000 gebied, de bedrijfsvoering is aangesloten op de zorgplicht voor de omgeving, de totale uitstoot van het bedrijf is laag, het bedrijf doet aan weidegang en het welzijn van de dieren staat hoog in het vaandel.
Standpunt van verweerder
5.1
Appellante heeft aangegeven dat het bedrijf in 2014 is gesplitst in een melkveebedrijf [naam 1] (BRS nummer: [… 1] ) en akkerbouwbedrijf [naam 2] / [naam 6] (BRS nummer: [… 2] ). De maten van melkveebedrijf [naam 1] zijn [naam 2] en [naam 3] . Het akkerbouwbedrijf staat op naam van [naam 2] . Appellante geeft aan dat zij vanwege contractuele verplichtingen (pacht en Subsidieregeling Natuur en Landschapsbeheer) gebonden is aan een bouwplan met betrekking tot de akkerbouwgronden. Appellante heeft met deze invulling eveneens een bijdrage willen leveren aan natuurinspanningen. Om die reden was het volgens appellante niet meer mogelijk de gronden onder te brengen in het melkveebedrijf. Appellante heeft het melkveebedrijf voor het kalenderjaar 2015 aangemeld voor derogatie.
Verweerder meent dat de generieke korting terecht is toegepast. De bepaling van de omvang van het fosfaatrecht geldt per 'bedrijf' in de zin van de Msw. Gelet op de definitie van bedrijf (artikel 1, eerste lid, sub i, van de Msw) gaat het om een 'geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond'. Er is hier sprake van twee afzonderlijke bedrijven in de zin van de Msw, die afzonderlijk van elkaar opereren in het maatschappelijk verkeer. Maatschap [naam 1] en [naam 6] hebben elk hun eigen bedrijfsregistratienummer en een eigen (mest)administratie. Met de oppervlakte van de grond van de akkerbouw erbij kan niet aan de voorwaarde voor de aan voorwaarde van 80% grasland voldaan worden (artikel 25c van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)).
De bedrijven doen ook afzonderlijk de gecombineerde opgave bij verweerder. Daarin zijn de gronden apart opgegeven. Zo zijn voor de fosfaatrechten de gronden vallende onder de definitie van "bedrijf" van de melkveehouderij van appellante van belang en niet die van haar of een ander bedrijf. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van
8 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:472, onder 6.3) en naar de uitspraak van 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:318), waarin is geoordeeld dat de percelen landbouwgrond van andere bedrijven niet meegenomen kunnen worden bij het vaststellen van de fosfaatruimte.
Deze uitspraak behelst dezelfde situatie als in het geval van appellante.
In het aanvullende beroepschrift wordt door appellante nog verwezen naar twee uitspraken van 6 juli 2017 en 18 oktober 2012 van het College. De betreffende uitspraken hebben betrekking op het vaststellen van de bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006. Dit is een ander toetsingskader omdat het om een subsidieregeling gaat. Bij de bepaling van het aantal fosfaatrechten wordt aangesloten bij het begrip 'bedrijf' in de zin van de Msw.
Uit de gecombineerde opgave 2015 blijkt dat appellante 64,9 hectare landbouwgrond heeft opgegeven en [naam 6] 22,89 hectare. Daarbij is niet aangegeven dat appellante en [naam 6] percelen landbouwgrond van elkaar pachten of in gebruik hebben. Van feitelijke beschikkingsmacht is niet gebleken. Dit betekent dat appellante op 15 mei 2015 niet beschikte over de landbouwgronden van de [naam 6] . De fosfaatruimte kan hierdoor niet door verweerder worden meegenomen in de beoordeling of appellante grondgebonden is. Voorts wijst verweerder nog op de artikelen 24, eerste en tweede lid, jo. 25a, eerste lid van het Uitvoeringsbesluit jo artikel 103b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling en artikel 1 onder Pro il van de Msw en artikel 26 van Pro het Uitvoeringsbesluit. Uit deze artikelen volgt dat de in enig kalenderjaar tot het bedrijf behorende landbouwgrond overeenkomt met de gras en bouwlanden die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoorden. Aangezien de thans aangevoerde extra gronden niet in de gecombineerde opgave 2015 van appellante waren opgenomen, kunnen deze gronden ook niet worden meegenomen bij de beoordeling van het relevante fosfaatrecht. Verweerder heeft terecht de generieke korting van 8,3% toegepast bij de vaststelling van het fosfaatrecht.
5.2
Uit de jurisprudentie volgt dat het fosfaatrechtenstelsel de fair balance toets op het niveau van regelgeving kan doorstaan.
5.3
Verweerder is van mening dat appellante onvoldoende heeft onderbouwd dat de gedane investeringen in het verleden en de invoering van het stelsel van fosfaatrechten, voor haar een individuele last opleveren. Allereerst heeft appellante naast de melding Besluit landbouw milieubeheer en de omgevingsvergunning geen vergunningen verstrekt. Er kan derhalve niet worden vastgesteld of appellante op 2 juli 2015 beschikte over de vergunningen die nodig zijn voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding. Voor een geslaagd beroep op artikel 1 van Pro het EP is dit wel vereist (ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5 en ECLI:NL:CBB:2019:326, onder 4.3).
Daarnaast is in de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) geoordeeld dat de bewijslast voor de gestelde last bij appellante ligt. Appellante heeft getracht dat te doen door middel van het opsturen van bewijsstukken die betrekking hebben op de gedane investeringen. Verweerder is van mening dat de verstrekte financieringsovereenkomst, offertes, facturen en een financiële leasehuurovereenkomst geen inzage geven in de vermogenspositie van appellante.
Tevens heeft appellante op 6 juni 2018 een rapportage van Countus naar verweerder gestuurd. Het door Countus opgestelde rapport is door financiële deskundigen van de afdeling bedrijfsfinanciering Agro van verweerder geanalyseerd. Daaruit blijkt het volgende:
- verweerder heeft in het bestreden besluit de melding bijzondere omstandigheden van
8 februari 2018 beoordeeld en het aantal fosfaatrechten vastgesteld op 6023 kg. De in het rapport opgenomen scenario's 1 en 3 rekenen met 5282 kg. De scenario's 1 en 3 zullen gunstiger uitpakken wanneer met de toegekende 6023 kg fosfaatrechten wordt gerekend;
- de onderneming heeft deels op hetzelfde moment gekozen voor veel grote investeringen tegelijk waarvan bij een aantal van de investeringen de bedrijfseconomische noodzaak niet zozeer aanwezig was in relatie tot de uitbreiding. Een aantal investeringen zijn gedaan na de peildatum van 2 juli 2015 en waren eveneens niet bedrijfseconomisch noodzakelijk;
- de resultaten van de onderneming zijn in alle scenario's dusdanig dat indien rekening wordt gehouden met de feitelijke omstandigheden ook in de beoogde situatie al sprake is van een te grote financiële last;
De problemen op het bedrijf zijn niet veroorzaakt door de invoering van het stelsel van fosfaatrechten, maar zijn er wel door versterkt. Wanneer een bedrijf al in een slechte financiële situatie verkeerde voor de invoering van het stelsel van fosfaatrechten is er in beginsel geen ruimte om een individuele en buitensporige last aan te nemen (ECLI:NL:CBB:2019:441).
Verweerder erkent verder op basis van bovenstaande dat de omstandigheden van appellante tot een knellende (financiële) situatie hebben geleid. Echter, de situatie is volgens verweerder niet te wijten aan de invoering van het stelsel van fosfaatrechten. In de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 23 juli 2019 is geoordeeld dat er een causaal verband dient te zijn tussen de invoering van het stelsel van fosfaatrechten en de last. Dat causaal verband is hier niet aannemelijk gemaakt. Verweerder benadrukt in dit verband dat het stelsel voorzienbaar was. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Appellante is in 2014 en 2015 financieringsverplichtingen aangegaan voor de aankoop van grond en de (ver)bouw van de stal. Derhalve dienen vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen voor risico en rekening van appellante te komen. Het feit dat appellante een maand na de peildatum (een deel van) de veestapel heeft aangevoerd behoort naar de mening van verweerder dan ook voor risico en rekening van appellante te blijven (uitspraken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) en van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald). Opmerking verdient hierbij het feit dat een deel van de gewenste groei op de alternatieve peildatum van 6 oktober 2014 reeds was gerealiseerd. Ten tijde van de uitbreidingsplannen in 2011 beschikte appellante over 102 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee, terwijl er op de alternatieve peildatum van 6 oktober 2014 124 melk- en kalfkoeien en 117 stuks jongvee op het bedrijf van appellante stonden en zij wenste te groeien naar 200 melk- en kalfkoeien en 115 stuks vrouwelijk jongvee. De economische waarde die deze deels gerealiseerde groei vertegenwoordigt, kan een deel van het verlies opvangen.
Onder rechtsoverweging 6.7.6 van de hiervoor aangehaalde uitspaak van 23 juli 2019 heeft het College geoordeeld dat de keuze van de wetgever om voor bedrijven die hebben uitgebreid niet in de knelgevallenregeling te voorzien toelaatbaar wordt geacht, op grond van de beoordelingsvrijheid van de wetgever. In het geval van een bedrijfsuitbreiding – zoals in de situatie van appellante – is het van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of motieven een melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid. Anders dan een bedrijfseconomische keuze is er – volgens verweerder – geen noodzaak tot uitbreiding gebleken. Er doen zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor waardoor de uitbreiding noodzakelijk was. Op grond van bovenstaande is verweerder van mening dat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarmee is er geen aanleiding voor schadevergoeding of een andere vorm van compensatie (bijvoorbeeld een ontheffing). Zie ook ECLl:NL:CBB:2019:436.
Korting wegens niet grondgebondenheid
Voor zover appellante meent dat de generieke korting ten onrechte is toegepast, ligt het op haar weg om aan te tonen dat toepassing van de korting in haar geval een individuele en buitensporige last oplevert. Wellicht ten overvloede wijst verweerder erop dat het College heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, en de toepassing van de generieke korting, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP
Geen strijd met zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
Er is volgens appellante sprake van een onzorgvuldige belangenafweging en een ondeugdelijke motivering. Het bestreden besluit komt daarmee volgens appellante in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Verweerder is van mening dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. In het bestreden besluit is voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden. Voor zover nodig heeft verweerder in het verweerschrift het bestreden besluit nader toegelicht
Beoordeling
Grondgebondenheid
6.1.1
Voor de vaststelling van de fosfaatruimte wordt uitgegaan van de op 15 mei 2015 tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 20 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:362), volgt uit de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw dat grond voor de toepassing van de Msw uitsluitend mag worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht moeten hebben over de betreffend grond, in die zin dat zij in de praktijk in staat zijn het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang kunnen realiseren.
6.1.2
Uit de gecombineerde opgave 2015 blijkt dat appellante op de peildatum 15 mei 2015 de beschikking had over 64,9 hectare landbouwgrond. Het standpunt van appellante dat zij daarnaast ook de feitelijke beschikkingsmacht had over de landbouwgrond die door [naam 6] is opgegeven in de gecombineerde opgave 2015 (22,89 hectare) is onderbouwd met de stellingen dat de grond van [naam 6] voor 2014 tot het bedrijf van appellante behoorde, dat afsplitsing van de gronden een administratieve aangelegenheid was, ingegeven door de aangescherpte natuurdoelstellingsvereisten voor akkerbouw en dat [naam 2] , een van de maten van appellante, de eenmanszaak [naam 6] exploiteert en er in feite sprake is van één bedrijf. Het College acht deze omstandigheden onvoldoende om aan te nemen dat de grond van [naam 6] in het kader van een normale bedrijfsvoering van appellante bij haar in gebruik is. Er is sprake van twee, van elkaar te onderscheiden, zelfstandige bedrijven met een zelfstandige mestboekhouding. Dat er een personele band is tussen de twee bedrijven en dat de bedrijven op hetzelfde adres zijn gevestigd, kan aan de zelfstandigheid niet afdoen. Appellante heeft gesteld dat de grond van het akkerbouwbedrijf aan haar ten dienste staat op grond van eigendoms- en pachtverhoudingen. Nog daargelaten dat appellante dit in beroep pas heeft onderbouwd door de onderliggende documenten ter zitting bij het College ter beschikking te stellen, wijst het College erop dat de uit de gecombineerde opgave 2015 van beide bedrijven niet blijkt dat er dergelijke onderliggende relaties zijn. Het College verwijst naar zijn uitspraken van 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:318 onder 3.1) en 8 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:472, onder 6.3). In de overige omstandigheden van het geval ziet het College geen aanleiding om, ondanks deze onduidelijkheden, te komen tot de conclusie dat de grond van [naam 6] moet worden beschouwd als tot het bedrijf van appellante behorende grond. Het College wijst erop dat de aanleiding voor de afsplitsing van de akkerbouwactiviteiten lag op het vlak van teelt, te weten aangescherpte natuurdoelstellingsvereisten voor akkerbouw. [naam 6] is gebonden aan een bouwplan met betrekking tot de akkerbouwgronden om zo de uit de Subsidieregeling natuur en landschapsbeheer voortvloeiende natuurdoelstellingen te kunnen behalen. Appellante heeft echter slechts gesteld en niet onderbouwd dat zij desondanks in de praktijk in staat was het teelt- en bemestingsplan van de grond van het akkerbouwbedrijf op elkaar af te stemmen in de zin van de Msw. Uit de stukken kan evenmin worden afgeleid of en op welke wijze de grond van [naam 6] ten dienste staat aan de melkveehouderij. Tenslotte volgt uit het overzicht ingevulde gegevens gecombineerde opgave 2015 van [naam 6] dat slechts 5,13 hectare van de 22,89 hectare op naam van [naam 6] blijvend grasland is, zodat, indien de grond van het akkerbouwbedrijf zou worden betrokken bij de vaststelling van het fosfaatrecht, appellante voor 2015 niet voldoet aan de uit artikel 25c van de Uitvoeringsregeling voortvloeiend eis dat 80% van de grond grasland dient te zijn. Appellante heeft dit in 2015 niet onderkend dan wel geen aanleiding gezien het een en ander te corrigeren. Het College is van oordeel dat verweerder terecht de grond van [naam 6] buiten beschouwing heeft gelaten bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante en merkt op dat aan de keuze van appellante en de eenmanszaak om twee gescheiden bedrijven te voeren, gunstige en ongunstige rechtsgevolgen zijn verbonden. Tegenover het gegeven dat die keuze voor appellante in het kader van het fosfaatrechtenstelsel negatief uitpakt omdat zij als niet-grondgebonden bedrijf wordt aangemerkt en bijgevolg op haar fosfaatrecht wordt gekort, staat het voordeel dat appellante in het kader van artikel 25c, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling heeft genoten. Ook heeft de afsplitsing van de gronden voor de activiteiten in de eenmanszaak [naam 6] een voordeel opgeleverd voor een van de maten van appellante.
Strijd met artikel 1 van Pro het EP
6.2.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder(s) zijn/haar/hun bedrijf legaal heeft/hebben uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.4
Op grond van het fosfaatrechtenstelsel komt appellante 6.208 kg fosfaatrecht toe. Het College acht aannemelijk dat, zoals appellante heeft gesteld, de investeringen zijn gebaseerd op een bedrijfsvoering aan de hand van fosfaatrecht voor 200 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee. Voor de beoordeling van de last die aldus is ontstaan, acht het College het volgende van belang. In 2011 hield appellante 102 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee. Eind december 2011 heeft appellante het plan opgevat om uit te breiden naar 200 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee en daartoe een melding wijziging bedrijfsvoering gedaan. Appellante heeft de realisatie van het uitbreidingsplan in december 2014 ter hand genomen met het aangaan van een lening voor € 2,3 miljoen en is begin 2015 aangevangen met bouwwerkzaamheden voor de uitbreiding van het bedrijf. De keuze voor uitbreiding van de stal en de veestapel die appellante voor ogen stond, acht het College, gezien het moment in tijd waarop de investeringen daartoe zijn aangegaan en de beoogde omvang van de uitbreiding van de veestapel, niet zonder meer begrijpelijk. Zoals het College heeft overwogen onder 6.7.5.4 in zijn eerder aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019, werd reeds vanaf januari 2013 duidelijk dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen. Deze voor melkveehouders onzekere tijd noopte daarmee tot een zekere mate van voorzichtigheid en bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Bij het aangaan van verplichtingen in de vorm van investeringen dienden zij zich daarvan bewust te zijn, zeker naarmate het einde van het melkquotum dichterbij kwam en het besef over de hardnekkigheid en indringendheid van het ontsporend mestoverschot verder doordrong (in ieder geval had moeten doordringen). Juist ten tijde van het realiseren van haar uitbreidingsplannen had appellante een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Wil dit handelen van appellante op een dergelijk moment in tijd gerechtvaardigd zijn in het licht van de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, dan moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden. Appellante heeft geen onderbouwing van de beslissing tot uitbreiding gegeven. De (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding die appellante in die periode heeft gemaakt, dienen daarom voor haar risico te blijven. Dat de forse impact, zoals appellante stelt, met name het gevolg is van het gegeven dat appellante op 1 juli 2015 dieren heeft uitgezocht maar nog niet op naam van het bedrijf had gezet omdat de dieren nog niet in de stal van appellante terecht konden vanwege installatie van een derde melkrobot en een automatisch voedersysteem, kan niet tot een ander oordeel leiden, aangezien de wettelijke peildatum doorslaggevend is voor de vaststelling van de fosfaatrechten. Hetzelfde geldt voor het jongvee dat elders verbleef en waarvoor geen fosfaatrechten voor appellante zijn vastgesteld. Tenslotte betekent de keuze van appellante en de eenmanszaak om twee aparte bedrijven te voeren, niet dat zij reeds omdat die keuze voor appellante in het kader van het fosfaatrechtenstelsel negatief uitpakt, onevenredig door het fosfaatrechtenstelsel wordt getroffen (zie de eerder aangehaalde uitspraak van het College van 8 oktober 2019, onder 6.4). De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
6.2.5
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met
artikel 1 van Pro het EP.
artikel 1 van Pro het EP.
Slotsom
7.1.
Verweerder heeft terecht vastgesteld dat appellante niet grondgebonden is en heeft terecht geen ontheffing verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw
.
.
7.2
Omdat verweerder bij het verweerschrift het vastgestelde fosfaatrecht heeft gecorrigeerd zal het beroep gegrond worden verklaard, het door appellante betaalde griffierecht moet worden vergoed en verweerder zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellante in beroep en in bezwaar. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin het fosfaatrecht is vastgesteld op 6.023 kg;
- stelt het fosfaatrecht vast op 6.208 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2020.
w.g. M. van Duuren w.g. J.M. Baars