Uitspraak
05/2216 ZW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 7 maart 2005, 04/748 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[betrokkene] (hierna: betrokkene),
en
appellant
Datum uitspraak: 11 februari 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. M.C.F.M. Mollee, werkzaam bij Commit B.V., gevestigd te De Meern, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2007. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door E. van Onzen, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, en betrokkene door mr. Mollee.
De Raad heeft het onderzoek heropend en aan appellant enkele schriftelijke vragen voorgelegd, die bij brief van 4 september 2007 zijn beantwoord.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2007. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door Van Onzen en betrokkene door mr. Mollee.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Ingevolge de met ingang van 1 januari 2002 in werking getreden Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen is in dit geding appellant in de plaats getreden van het Landelijk instituut sociale verzekeringen. In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het Landelijk instituut sociale verzekeringen.
1.2. In zijn uitspraak van 6 november 2001, LJN AD6379, heeft de Raad geoordeeld dat in het door appellant vastgestelde en met ingang van 31 december 1997 in werking getreden Besluit boete ZW/WAO werkgevers van 10 december 1997 (hierna: Boetebesluit 1997) ten onrechte geen uitvoering is gegeven aan de opdracht in de Ziektewet om nadere regels te stellen voor onder meer de afstemming van de boete op de mate van verwijtbaarheid van een verzuim. De Raad heeft daaraan de conclusie verbonden dat de desbetreffende bepalingen van het Boetebesluit 1997 buiten toepassing dienen te worden gelaten. De uitspraak van 6 november 2001 is op 20 november 2001 verzonden aan de partijen in dat geding, waaronder appellant.
1.3. Bij besluit van 11 december 2001 heeft appellant aan betrokkene op grond van het Boetebesluit 1997 een boete opgelegd van f 150,- voor het te laat hersteld melden van een werknemer. Betrokkene heeft tegen dat besluit geen bezwaar gemaakt, zodat het in rechte onaantastbaar is geworden.
1.4. Bij brief van 21 december 2001 heeft appellant de directies van de uitvoeringsinstellingen geïnformeerd over de uitspraak van de Raad van 6 november 2001 en aan hen verzocht gegevens te leveren over de aantallen besluiten op grond van de desbetreffende bepalingen van het Boetebesluit 1997 waartegen een bezwaar- of (hoger)beroepsprocedure liep en over de met eventuele intrekking van die besluiten gemoeide kosten. Tevens is aan hen verzocht nader bericht van appellant over eventuele intrekking af te wachten en is aan hen medegedeeld dat niet wordt teruggekomen van besluiten die inmiddels in rechte onaantastbaar zijn geworden.
1.5. Appellant heeft vervolgens overleg gevoerd met onder andere het College van toezicht sociale verzekeringen over de aan de uitspraak van de Raad van 6 november 2001 te verbinden gevolgen. Dit - interne en externe - beraad heeft geleid tot de vaststelling door appellant van het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 van 22 mei 2002, in werking getreden met ingang van 19 juni 2002 (hierna: Boetebesluit 2002), onder gelijktijdige intrekking van het Boetebesluit 1997.
1.6. Bij memo van 17 juni 2002 heeft appellant de managers van de uitvoeringsinstellingen geïnformeerd over zijn uitleg van het Boetebesluit 2002 en over de te volgen gedragslijn met betrekking tot op grond van het Boetebesluit 1997 opgelegde boetes. Die gedragslijn hield in dat alle op grond van het Boetebesluit 1997 genomen besluiten tot oplegging van een boete waarover nog bezwaar of (hoger) beroep aanhangig was, dienden te worden ingetrokken. Voorts dienden, ambtshalve, alle besluiten tot oplegging van een boete te worden ingetrokken waartegen nog bezwaar kon worden gemaakt. Daarbij gaat het - dus - om besluiten die waren genomen uiterlijk zes weken vóór 19 juni 2002, dat wil zeggen in de periode van 8 mei 2002 tot en met 18 juni 2002. De gedragslijn hield ten slotte in dat niet werd teruggekomen van besluiten tot oplegging van een boete die in rechte onaantastbaar waren geworden. Daarbij gaat het - dus - om besluiten die waren genomen in de periode tot en met 7 mei 2002. Ter zitting van de Raad is namens appellant verklaard dat deze gedragslijn was ingegeven door de praktische wenselijkheid om het grote aantal aanhangige bezwaar- en (hoger)beroepsprocedures te beëindigen en om te voorkomen dat een groot aantal nieuwe bezwaarprocedures zou moeten worden gevoerd.
1.7. Op 11 juni 2002 heeft betrokkene appellant verzocht om terug te komen van het besluit van 11 december 2001. Bij besluit van 30 oktober 2003, in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 maart 2004 (hierna: bestreden besluit) heeft appellant dit verzoek afgewezen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen over proceskosten en griffierecht - het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 30 oktober 2003 te beslissen. De rechtbank heeft, met verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 6 november 2001, overwogen dat de boete in strijd met het recht is opgelegd en dat daarmee is gegeven dat bij het besluit van 11 december 2001 evident onjuist een sanctie is opgelegd. De rechtbank heeft vervolgens die uitspraak voor het voorliggende geval als een nieuw gebleken feit aangemerkt, nu namens appellant ter zitting van de rechtbank was verklaard dat de uitvoeringsinstellingen op 11 december 2001 daarmee nog niet bekend waren. De rechtbank heeft hieraan de conclusie verbonden dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust.
3.1. Appellant heeft in hoger beroep de overwegingen van de rechtbank en de daaraan door haar verbonden conclusie bestreden. Volgens appellant was hij bevoegd om te weigeren terug te komen van het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 11 december 2001 en rechtvaardigt het belang van de rechtszekerheid dat hij van die bevoegdheid ook daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt. Het feit dat het besluit van 11 december 2001 is genomen nadat de Raad de uitspraak van 6 november 2001 had gedaan, is volgens appellant geen grond om tot een tegengesteld oordeel te komen. Appellant erkent dat hij gehouden is om voortvarend te handelen als uit een rechterlijke uitspraak blijkt dat zijn uitvoeringspraktijk niet in overeenstemming is met het recht. Concreet betekent dit volgens appellant dat hij met bekwame spoed de organisatie moet inlichten over de ontstane situatie en over de gevolgen die daaraan door hem worden verbonden. Het gaat te ver om te verlangen dat aan een rechterlijke uitspraak onmiddellijk gevolgen worden verbonden. Omdat appellant tijd nodig had om samen met onder andere het College van toezicht sociale verzekeringen de consequenties van de uitspraak van 6 november 2001 te bezien en de regelgeving en het beleid daaraan aan te passen, is hij rechtens niet verplicht om terug te komen van in rechte onaantastbaar geworden besluiten die kort na die uitspraak zijn genomen. Voor het op verantwoorde wijze geven van uitvoering aan de uitspraak zou appellant een termijn van - maximaal - zes maanden moeten worden gegund.
3.2. Betrokkene heeft zich in hoger beroep - uiteindelijk - op het standpunt gesteld dat het besluit van 11 december 2001 tegen beter weten in is genomen en dat appellant daarom niet bevoegd was om te weigeren daarvan terug te komen. Betrokkene heeft tevens verzocht om veroordeling van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen tot schadevergoeding, te weten de wettelijke rente over de ten onrechte betaalde boete.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Het besluit van 11 december 2001 is in rechte onaantastbaar geworden. Het verzoek van 11 juni 2002 strekt ertoe dat appellant van dit besluit terugkomt.
4.2.1. Zoals de Raad al vele malen heeft overwogen, mag - overeenkomstig hetgeen voor herhaalde aanvragen is bepaald in artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - van degene die een bestuursorgaan verzoekt om terug te komen van een eerder ambtshalve genomen besluit, worden verlangd dat hij bij dit verzoek nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden vermeldt die zulk een terugkomen kunnen rechtvaardigen. Indien geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, is het bestuursorgaan in beginsel bevoegd om het verzoek zonder nader onderzoek af te wijzen onder verwijzing naar het eerdere besluit.
4.2.2. De Raad stelt vast dat betrokkene aan het verzoek van 11 juni 2002 geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, nu slechts een beroep is gedaan op de uitspraak van de Raad van 6 november 2001. Zoals de Raad al vaker heeft overwogen (bijvoorbeeld in zijn uitspraken van 2 mei 2002, LJN AE4022, en 30 juni 2006, LJN AY0194) is de inhoud van inmiddels tot stand gekomen rechtspraak niet aan te merken als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb. Anders dan betrokkene en de rechtbank is de Raad dan ook van oordeel dat de uitspraak van 6 november 2001 niet als zodanig kan worden aangemerkt. Hieruit volgt dat appellant in beginsel bevoegd was om te weigeren terug te komen van het besluit van 11 december 2001.
4.3.1. Vervolgens dient de Raad de wijze waarop appellant van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt te toetsen.
4.3.2. De Raad stelt daarbij voorop dat van appellant mag en moet worden verlangd dat hij na de ontvangst (op 21 november 2001) van de uitspraak van de Raad van 6 november 2001 onverwijld adequate maatregelen had genomen om verdere onrechtmatige besluiten tot oplegging van een boete te voorkomen en voorts dat hij zo spoedig mogelijk de onrechtmatig geoordeelde bepalingen van het Boetebesluit 1997 zodanig had gewijzigd - waartoe appellant zelf bevoegd was, en dus niet een ander (bestuurs)orgaan - dat die onrechtmatigheid werd opgeheven.
4.3.3. In hetgeen appellant naar voren heeft gebracht ziet de Raad geen rechtvaardiging voor het blijven opleggen van - onrechtmatige - boetes op en na 21 november 2001. Dat appellant ervoor heeft gekozen om de uitvoeringspraktijk eerst aan te passen nadat duidelijk was geworden hoe de gewijzigde regelgeving zou luiden, levert een dergelijke rechtvaardiging niet op. Een voortvarende aanpak had meegebracht dat appellant terstond de uitvoeringsinstellingen had geïnformeerd en aan hen had opgedragen het opleggen van boetes onmiddellijk te beëindigen en op en na 21 november 2001 toch nog genomen besluiten tot oplegging van een boete in te trekken. Nu een dergelijke voortvarende aanpak ten onrechte achterwege is gebleven, heeft appellant zelf en verwijtbaar de situatie gecreëerd dat op en na 21 november 2001 nog onrechtmatige besluiten tot oplegging van een boete zijn genomen.
4.3.4. De Raad is verder van oordeel dat de keuze van appellant om - slechts - die besluiten tot oplegging van een boete ambtshalve in te trekken die zijn genomen in de periode van 8 mei 2002 tot en met 18 juni 2002 in die zin willekeurig is, dat voor de vaststelling van die periode het - in overwegende mate door de handelwijze van appellant beïnvloede - tijdstip van inwerkingtreding van het Boetebesluit 2002 bepalend is geweest. Niet valt in te zien waarom de regelgeving niet - veel - eerder had kunnen worden gewijzigd. Evenmin valt in te zien waarom het besluit van appellant van 22 mei 2002 eerst op 17 juni 2002 in de Staatscourant (nr. 112) is bekendgemaakt, zodat dat besluit niet eerder dan met ingang van 19 juni 2002 in werking is getreden. De Raad voegt daaraan nog toe dat het Boetebesluit 2002 toen eveneens geen rechtsgeldige grondslag (meer) bood voor de aan werkgevers op te leggen boetes (zie de uitspraak van de Raad van 15 februari 2006, LJN AV2066).
4.3.5. De Raad acht de onder 4.3.4 bedoelde keuze van appellant voorts ook in die zin willekeurig, dat onder de ambtshalve in te trekken besluiten zich ook besluiten bevinden waartegen geen bezwaar is gemaakt.
4.3.6. De Raad verbindt aan het onder 4.3.2 tot en met 4.3.5 overwogene de conclusie dat appellant een verzoek om terug te komen van een op of na 21 november 2001 genomen besluit tot oplegging van een boete, in redelijkheid niet mag weigeren en dat aan appellant geen beroep op de rechtszekerheid toekomt.
4.4. Aangezien in het voorliggende geval het besluit tot oplegging van een boete is genomen na 21 november 2001, had appellant in redelijkheid niet mogen weigeren van het besluit van 11 december 2001 terug te komen. Hieruit vloeit voort dat de Raad de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden, zal bevestigen. Appellant dient in de nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 30 oktober 2003 dat besluit te herroepen en het besluit van 11 december 2001 alsnog in te trekken.
4.5. Bij de nieuwe beslissing op bezwaar dient appellant tevens te beslissen op het door betrokkene gedane verzoek om vergoeding van de wettelijke rente. De Raad overweegt in dit verband, met verwijzing naar artikel 4:13 van Pro de Awb, dat in een geval als het voorliggende een redelijke wetstoepassing meebrengt dat de ingangsdatum van de wettelijke rente wordt gesteld op acht weken na de ontvangst door appellant van het verzoek om terug te komen van het besluit tot oplegging van de boete.
4.6. De Raad ziet ten slotte aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep, begroot op € 724,50 (2 ¼ x € 322,-) voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep, begroot op € 724,50, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
Bepaalt dat van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een griffierecht wordt geheven van € 428,-.
Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en R.M. van Male en M.C.M. van Laar als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van C.H.T.W. van Rooijen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009.
(get.) T.G.M. Simons.
(get.) C.H.T.W. van Rooijen.
IJ