Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer20/01653
Zitting3 september 2021
CONCLUSIE
G. Snijders
In de zaak
[de bewindvoerder] , h.o.d.n. [A] , in haar hoedanigheid van bewindvoerder van
[eiseres]
tegen
De Staat der Nederlanden
Partijen worden hierna aangeduid als respectievelijk .
1.Inleiding
Aan [eiseres] is een reeks boetes opgelegd op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) wegens het ontbreken van APK-keuringen en van een WAM-verzekering. Deze boetes heeft [eiseres] niet voldaan. Daarom is zij enige tijd in gijzeling genomen op het grond van art. 28 Wahv Pro. In het naderhand door haar tegen de boetes ingestelde beroep heeft de officier van justitie de boetes vernietigd. De reden daarvoor was dat hem was gebleken dat geen grond bestond voor de boetes, aangezien de auto van [eiseres] waarmee de geconstateerde overtredingen waren begaan, al was vernietigd ten tijde van de overtredingen. In dit geding vordert [eiseres] , kort gezegd, schadevergoeding op de grond dat de boetes en de gijzeling onrechtmatig waren. Deze vordering is in beide feitelijke instanties afgewezen op de grond dat de vernietiging van de boetes door de officier van justitie naar de vaststelling van rechtbank en hof niet heeft plaatsgevonden omdat de boetes onrechtmatig waren opgelegd. Daarvoor hebben beide in de eerste plaats verwezen naar het feit dat de boetes ten tijde van de vernietiging al onherroepelijk waren en de vernietiging uit coulance heeft plaatsgevonden. Voorts hebben beide verwezen naar het feit dat [eiseres] niet heeft doorgegeven dat de auto naar het buitenland was overgebracht, daar was ingeschreven en daarom niet meer in Nederland ingeschreven diende te zijn (als gevolg waarvan ook de vernietiging van de auto niet in Nederland bekend was). Tegen dit oordeel van het hof wordt in cassatie opgekomen.
Daarnaast is aan de orde of de oplegging en tenuitvoerlegging van de gijzeling heeft plaatsgevonden volgens de daaraan te stellen procedurele regels, met name die van art. 5 en Pro 6 EVRM. Rechtbank en hof hebben beide geoordeeld van wel.
2.Feiten en procesverloop
2.1
In cassatie kan worden uitgegaan van de volgende feiten: [1]
(i) Eind 2002 dan wel begin 2003 is [eiseres] geëmigreerd naar Oostenrijk. Ten tijde van haar vertrek uit Nederland stond bij de (toenmalige) Rijksdienst voor het Wegverkeer, thans de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW), een personenauto op haar naam geregistreerd met het kenteken [001] (hierna: de auto). [eiseres] heeft de auto meegenomen naar Oostenrijk en deze daar op 14 oktober 2003 ingeschreven.
(ii) Op grond van art. 33 lid 1 Kentekenreglement Pro dient degene aan wie een kentekenbewijs is afgegeven, ingeval hij het voertuig voorgoed buiten Nederland brengt, op de daar omschreven wijze daarvan melding bij de RDW te doen. Aan deze verplichting heeft [eiseres] met betrekking tot de auto niet voldaan. [2]
(iii) Op 17 november 2006 is de auto in Oostenrijk gesloopt.
(iv) In 2009 is [eiseres] weer in Nederland gaan wonen. Sinds september 2009 stond zij ook
weer in Nederland ingeschreven.
(v) In de jaren 2006 tot en met 2012 zijn aan [eiseres] met betrekking tot de auto bij beschikking (ten minste) zeventien administratieve boetes (hierna ook: de boetebeschikkingen) opgelegd op grond van de Wahv. Het betreffen boetes ter zake van het ontbreken van het wettelijk voorgeschreven keuringsbewijs (APK) en van het ontbreken van de ingevolge de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (WAM) vereiste verzekering. De boetes zijn opgelegd naar aanleiding van zogenaamde registercontroles door de RDW. Dit wil zeggen dat door controle van het kentekenregister is vastgesteld dat niet aan de relevante wettelijke verplichtingen is voldaan. [3] Eén van deze controles is uitgevoerd in 2006 en de overige controles zijn uitgevoerd in de periode van eind 2009 tot en met september 2012, toen [eiseres] al weer in Nederland woonde. [eiseres] heeft aanvankelijk geen beroep ingesteld tegen de boetebeschikkingen.
(vi) In 2010 zijn eveneens (ten minste) twee boetes aan [eiseres] opgelegd voor verkeersovertredingen (overschrijden van de maximumsnelheid) met betrekking tot een andere, ook op haar naam gestelde, personenauto met het kenteken [002] (hierna: de andere auto). Ook tegen deze boetebeschikkingen, die niet waren gebaseerd op registercontrole, heeft [eiseres] aanvankelijk geen beroep ingesteld.
(vii) Nadat de boetes onbetaald bleven en verhaal door de deurwaarder niet mogelijk bleek, heeft de officier van justitie [4] op de voet van art. 28 Wahv Pro bij de kantonrechter gevorderd te worden gemachtigd tot het toepassen van het dwangmiddel gijzeling. De kantonrechter heeft in de door hem verleende machtigingen onder meer vastgesteld dat [eiseres] behoorlijk is opgeroepen, maar niet ter zitting is verschenen.
(viii) De kantonrechter heeft in 2012 en 2013 aan de officier van justitie te Leeuwarden machtigingen tot gijzeling verleend met betrekking tot een aantal boetebeschikkingen ten aanzien van de auto en ten aanzien van de andere auto.
(ix) Op basis van deze machtigingen is [eiseres] van (ten minste) 30 september 2013 tot 27 oktober 2013 gegijzeld in een huis van bewaring. Deze gijzeling heeft niet tot betaling van de boetes geleid.
(x) Met betrekking tot drie andere boetes ten aanzien van de auto is [eiseres] , na de aankondiging van het toepassen van het dwangmiddel gijzeling, tot betaling overgegaan (een bedrag van € 746,50).
(xi) Op 14 maart 2014 heeft [eiseres] aan de RDW verzocht de tenaamstelling van de auto vervallen te verklaren. Hierop heeft de RDW de tenaamstelling per 18 maart 2014 vervallen verklaard. Daarnaast heeft [eiseres] de RDW verzocht om de registercontroles te corrigeren, omdat de auto op de controledata reeds was geëxporteerd naar het buitenland. Ook dit verzoek heeft de RDW gehonoreerd.
(xii) Eveneens op 14 maart 2014 heeft [eiseres] bij de officier van justitie beroep ingesteld tegen (een aantal) boetebeschikkingen met betrekking tot beide auto's. De officier van justitie heeft daarop de inning van de boetes opgeschort. Mede gelet op de correctieverzoeken aan de RDW heeft de officier van justitie op 7 mei 2014 besloten de onherroepelijk geworden beschikkingen tot het opleggen van de boetes met betrekking tot de auto te vernietigen, omdat hij voldoende aannemelijk achtte dat de auto ten tijde van de oplegging reeds was vernietigd. De boetebeschikkingen met betrekking tot de andere auto zijn in stand gebleven. De daartegen gerichte beroepen zijn niet-ontvankelijk verklaard.
(xiii) [eiseres] heeft het besluit van de RDW om de tenaamstelling van het kenteken van de auto per 18 maart 2014 te laten vervallen aangevochten in een bestuursrechtelijke procedure. Volgens [eiseres] had de tenaamstelling met terugwerkende kracht, met ingang van 14 oktober 2003, vervallen verklaard moeten worden. In hoger beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het standpunt van [eiseres] gedeeltelijk gehonoreerd en bepaald dat de tenaamstelling met terugwerkende kracht dient te vervallen met ingang van de dag waarop de auto is gesloopt, 17 november 2006. [5] Het standpunt dat de tenaamstelling per 14 oktober 2003 dient te vervallen, werd niet door de Afdeling gehonoreerd omdat [eiseres] niet aannemelijk had gemaakt dat de RDW op de hoogte was van de inschrijving van de auto in Oostenrijk per die datum.
(xiv) [eiseres] heeft de Staat eind 2016 aansprakelijk gesteld voor alle gevolgen van zijn handelen ten aanzien van de boetebeschikkingen ter zake van de auto. De Staat heeft geen aansprakelijkheid erkend, maar heeft wel aangeboden het onder (x) vermelde boetebedrag van € 746,50 aan haar terug te betalen. Dit is inmiddels ook gebeurd.
2.2
Op 28 februari 2017 heeft [eiseres] de Staat gedagvaard voor de Rechtbank Den Haag. [eiseres] heeft een reeks verklaringen voor recht gevorderd die erop neerkomen dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door de oplegging van de boetes en door de gijzeling. Aan deze vordering heeft [eiseres] , voor zover thans in cassatie van belang, ten grondslag gelegd dat geen grond bestond voor de boetes en de gijzeling, omdat de auto al was gesloopt. [6] In dit verband heeft zij mede aangevoerd dat het opleggen van sancties door middel van de hiervoor in 2.1 onder (v) genoemde registervergelijking, dat wil zeggen zonder vaststelling van een feitelijke gedraging met een bestaand voertuig, in strijd is met het EVRM, het EU-recht en de Awb, en dat zij de boetebeschikkingen nooit heeft ontvangen. Voorts heeft zij aan haar vorderingen ten grondslag gelegd dat de verlening en tenuitvoerlegging van de machtiging voor de gijzeling niet heeft plaatsgevonden overeenkomstig de procedurele eisen die op grond van, onder meer, de art. 5 en Pro 6 EVRM zijn te stellen. [7]
2.3
De rechtbank heeft de vorderingen bij haar vonnis van 7 maart 2018 [8] afgewezen. De rechtbank heeft met betrekking tot de gestelde onrechtmatigheid van de boetebeschikkingen overwogen:
“4.16 Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat [eiseres] haar standpunt met betrekking tot de oplegging van sancties op basis van registercontroles had kunnen voorleggen aan de Wahv-rechter (in hoogste instantie het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden). Deze rechtsgang bij de Wahv-rechter is met voldoende waarborgen omkleed. Er is sprake van een gesloten stelsel van beroepsmogelijkheden van de Wahv (…). Dit betekent dat, indien deze rechtsgang niet of niet met succes is doorlopen, de rechtmatigheid van de sancties ook bij de civiele rechter vaststaat.
4.17 [eiseres] heeft pas beroep tegen (een aantal) sancties met betrekking tot de auto ingesteld enkele jaren nadat zij is gegijzeld, welk beroep ertoe heeft geleid dat de officier van justitie de sancties heeft vernietigd. [eiseres] heeft niet, althans onvoldoende gemotiveerd, weersproken dat deze vernietiging heeft plaatsgevonden uit coulance, omdat de Staat niet eerder bekend ermee bekend was dat de auto naar Oostenrijk was uitgevoerd en in 2006 reeds was gesloopt. Uit het voorgaande volgt dat [eiseres] de rechtsgang bij de Wahv-rechter niet heeft doorlopen en dat de rechtbank van de rechtmatigheid van die sancties dient uit te gaan. Dat de officier van justitie er later, coulancehalve, voor heeft gekozen een aantal sancties te vernietigen, doet daaraan niet af.
4.18. Ten overvloede wijst de rechtbank nog op het arrest van het gerechtshof Den Haag in de zaak Romet/de Staat van 29 augustus 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3231), waarin onder meer is overwogen dat uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat de wijze van sanctieoplegging in de Wahv, ook via registercontrole, niet in strijd is met de artikelen 5 en 6 EVRM (r.o. 15). Gelijkluidend heeft het gerechtshof Den Haag geoordeeld in het recente arrest in de zaak […] /de Staat van 16 januari 2018 (ECLLNL:GHDHA:2018:9), zie r.o. 3.5. De rechtbank maakt deze oordelen tot de hare. (…)”
2.4
Met betrekking tot de gestelde onrechtmatigheid van de verlening en tenuitvoerlegging van de machtiging voor de gijzeling, los van de boetes, heeft de rechtbank, voor zover in cassatie van belang, overwogen:
“4.19 Met betrekking tot de stelling van [eiseres] dat zij bij deurwaardersexploot had moeten worden opgeroepen voor de zittingen voor de kantonrechter overweegt de rechtbank als volgt. Tegen verleende machtigingen staat geen rechtsmiddel open. De rechtsgang bij de kantonrechter is met voldoende waarborgen omkleed. Het gesloten stelsel van rechtsmiddelen van de Wahv verzet zich ertegen dat de civiele rechter kan oordelen over de vraag of [eiseres] voor de zittingen bij de kantonrechter behoorlijk is opgeroepen. Een en ander brengt mee dat de rechtbank van de juistheid van de beslissingen van de kantonrechter ten aanzien van de oproepingen dient uit te gaan. Overigens vindt ingevolge de Wahv de oproeping (bij een bekend adres van de betrokkene) plaats bij gewone brief. De kantonrechter heeft, zo blijkt uit de door de Staat overgelegde machtigingen, telkens ambtshalve onderzocht of [eiseres] behoorlijk is opgeroepen en steeds vastgesteld dat dit het geval was.
(…)
4.22 Vervolgens is aan de orde het betoog van [eiseres] dat eerst nadat de machtiging tot gijzeling is betekend door een deurwaarder en feitelijk is vastgesteld dat de betrokkene in staat is te betalen, tot gijzeling kan worden overgegaan. Dit betoog moet worden verworpen. Noch in de Wahv, noch in het Besluit is betekening van de machtiging tot gijzeling voorgeschreven (…). Of sprake is van betalingsonmacht kan, zoals hiervoor vermeld, aan de orde worden gesteld bij de kantonrechter. Niet voorgeschreven is dat deze toetsing (wederom) dient plaats te vinden nadat de machtiging is verleend.”
2.5
[eiseres] heeft hoger beroep ingesteld van het vonnis van de rechtbank bij het Gerechtshof Den Haag. Bij arrest van 25 februari 2020 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. [9]
2.6
[eiseres] heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld tegen het arrest van het hof. [10] De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht, waarna beiden nog hebben gere- en dupliceerd.
3.Bespreking van het cassatiemiddel
3.1
De onderdelen 1 en 2 van het middel keren zich tegen het door het hof gegeven oordeel dat de boetebeschikkingen niet onrechtmatig zijn geweest.
Oordeel hof over boetebeschikkingen
3.2
Het hof heeft bij dit oordeel allereerst met betrekking tot het stelsel van de Wahv, voor zover hier van belang, het volgende vastgesteld:
“6.2. Kort samengevat is in de Wahv, voor zover thans van belang, het volgende bepaald:
a. Een sanctie wordt opgelegd bij gedagtekende beschikking, die wordt toegezonden aan het adres dat de betrokkene heeft opgegeven, en, indien dat niet mogelijk is, aan het adres van de kentekenhouder (artikel 4 Wahv Pro). Als de brief onbestelbaar blijkt te zijn, wordt de beschikking gezonden naar het in de basisregistratie personen (hierna: BRP) vermelde adres, tenzij dit hetzelfde adres is als hetgeen is opgenomen in het kentekenregister. Als de brief ook op het in de BRP opgenomen adres onbestelbaar blijkt te zijn, wordt de beschikking geacht aan de betrokkene bekend te zijn.
b. De sanctie wordt opgelegd aan degene op wiens naam het kenteken ten tijde van de gedraging in het kentekenregister was ingeschreven, indien is vastgesteld dat de gedraging heeft plaatsgevonden met of door middel van een motorrijtuig waarvoor een kenteken is opgegeven, en niet aanstonds is vastgesteld wie daarvan de bestuurder is (artikel 5 Wahv Pro).
c. Tegen de oplegging van een sanctie kan degene tegen wie de beschikking is gericht, binnen zes weken beroep instellen bij de officier van justitie (artikel 6 Wahv Pro jo. artikel 6:7 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb)). Een na deze zes weken ingediend beroepschrift zal niet-ontvankelijk worden verklaard, tenzij redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest (artikel 6:11 Awb Pro). Tegen de beslissing van de officier van justitie kan ook weer binnen zes weken beroep worden ingesteld bij de kantonrechter (artikel 9 Wahv Pro jo. artikel 6:7 Awb Pro) en ten slotte, tenzij de opgelegde sanctie niet meer bedraagt dan € 70,-, hoger beroep bij het gerechtshof (thans) Arnhem-Leeuwarden (artikel 14 Wahv Pro). Uit de wetsgeschiedenis van de Wahv blijkt dat de officier van justitie en de rechter de bevoegdheid hebben om de beslissing tot oplegging van een boete respectievelijk de beslissing van de officier tot verwerping van het beroep, volledig te toetsen, dit met het oog op het bepaalde in artikel 6 EVRM Pro (Tweede Kamer, 1987-1988, 20329, nr. 3 p. 16). Volgens vaste rechtspraak is de Wahv-procedure een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang en betekent dit dat indien deze rechtsgang niet of vergeefs is doorlopen, de civiele rechter van de juistheid van de opgelegde sanctie moet uitgaan.”
3.3
Vervolgens heeft het hof in rov. 8.1 het volgende in aanmerking genomen:
“- Bezwaren ten aanzien van de (concrete uitvoering van de) Wahv kunnen door de betrokkene naar voren worden gebracht in de daarvoor geëigende, hierboven omschreven Wahv-procedure. Via exceptieve toetsing kan in dat verband ook aan de orde worden gesteld of de Wahv in strijd is met hogere regelgeving.
- Zoals hierboven reeds is overwogen, blijkt uit vaste rechtspraak dat de Wahv-procedure een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is en betekent dit dat als deze rechtsgang niet of vergeefs is doorlopen, de civiele rechter uit moet gaat van de rechtmatigheid van de omstreden boetebeschikking(en).
- Andersom geldt dat, indien de bestuursrechter een besluit heeft vernietigd, de onrechtmatigheid van het besluit uitgangspunt is en ook de schuld van het betrokken bestuursorgaan in beginsel is gegeven (o.a. HR 26 september 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9505; NJ 1987, 253, waarbij de bestuursrechter het besluit had vernietigd wegens strijd met de wet).
- Ook geldt dat indien een bestuursorgaan een besluit intrekt of herroept onder de mededeling dat dit geschiedt omdat het besluit onjuist is, of anderszins erkent dat een besluit onrechtmatig is, de burgerlijke rechter de onjuistheid van het besluit tot uitgangspunt behoort te nemen. Indien een zodanige mededeling of erkenning echter niet is gedaan, hangt het van de redenen van de intrekking of herroeping en de omstandigheden van het geval af of dat besluit onrechtmatig is in de zin van artikel 6:162 BW Pro en, zo ja, of de onrechtmatige daad aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. (HR 21 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ1705; NJ 2013/422, rov. 3.4.3).”
3.4
Hierna heeft het hof met betrekking tot de vraag of boetebeschikkingen onrechtmatig zijn geweest, als volgt overwogen:
“8.2. Partijen twisten over de vraag wat de consequenties zijn van het feit dat de officier van justitie in mei 2014 heeft besloten (een aantal van) de boetebeschikkingen te vernietigen. Met de rechtbank is het hof van oordeel dat deze vernietiging onder de omstandigheden van dit geval niet meebrengt dat de boeteoplegging als onrechtmatig moet worden beschouwd:
- Niet in geschil is dat bij de totstandkoming van de boetebeschikkingen de daarvoor geldende vereisten uit de Wahv in acht zijn genomen. Het hof wijst er voor de duidelijkheid op dat het in de Wahv gaat om administratieve sancties (met administratiefrechtelijke rechtsbescherming) en niet om sancties uit het Wetboek van strafrecht. Artikel 2.1 bepaalt dit nadrukkelijk en sluit voorzieningen van strafrechtelijke en strafvorderlijke aard uit. De ‘verdachte-bescherming’ uit het Wetboek van strafvordering, waarop [eiseres] met haar betoog kennelijk grotendeels doelt, is dan ook niet in de door [eiseres] gestelde mate aan de orde.
- Voorts staat vast dat [eiseres] de RDW er in oktober 2003 niet van op de hoogte heeft gesteld dat zij de auto naar Oostenrijk meenam. In het beroepschrift van [eiseres] van maart 2014 staat weliswaar dat de auto in oktober 2003 een Oostenrijks kenteken heeft gekregen en dat vanuit Oostenrijk de Nederlandse kentekenbewijzen met een groot kruis erdoor naar de RDW zijn gestuurd, maar de Staat betwist dit en wijst er terecht op dat de ABRvS in haar hierboven (…) vermelde uitspraak [11] van oordeel was dat [eiseres] niet aannemelijk had gemaakt dat een dergelijk bericht door de Oostenrijkse autoriteiten is gedaan. Ook in dit geding heeft [eiseres] dit niet onderbouwd. Het hof gaat er dan ook van uit dat de Staat tot maart 2014 niet wist en ook niet kon weten dat de auto in 2003 al was uitgevoerd.
- Van belang is ook dat [eiseres] pas enkele jaren nadat de boetes waren opgelegd (2006- 2012), beroep bij de officier van justitie heeft ingesteld. In het beroepschrift wordt geen beroep gedaan op de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en van verschoonbaarheid is het hof ook niet gebleken. De beschikkingen zijn conform de wet steeds naar het GBA-adres van [eiseres] gestuurd (zie hierboven onder 6.2. sub a). De Staat wijst er terecht op dat uit vaste rechtspraak volgt dat moet worden aangenomen dat de beschikkingen op de juiste wijze zijn verzonden, wanneer zij per gewone post naar het GBA-adres zijn gestuurd en niet onbestelbaar retour zijn gekomen. Voor zover [eiseres] destijds geen voorziening heeft getroffen om ervoor te zorgen dat post aan haar GBA-adres haar ook zou bereiken, komt dit voor haar risico.
8.3. Alles afwegende neemt het hof dan ook evenals de rechtbank aan dat de officier van justitie uit coulance heeft besloten om de betreffende beschikkingen niet in stand te laten. De bijzondere omstandigheden van het geval (de beschikkingen zijn opgelegd nadat de auto reeds was gesloopt, hetgeen de officier van justitie aanvankelijk niet wist en ook niet hoefde te weten) wijzen hier onmiskenbaar op. De omstandigheid dat de officier van justitie het woord ‘vernietiging’ heeft gebruikt, maakt dit niet anders, zeker niet nu dit past in het systeem van de Wahv (dat ‘vernietiging’ kent) en nu de strekking van de beslissing van de officier van justitie is dat het besluit wordt herroepen. Dit behoorde tot zijn discretionaire bevoegdheid. Van een erkenning door de officier van justitie van een fout of een onrechtmatigheid in vorenvermelde zin is geen sprake. Deze beslissing van de officier van justitie heeft alleen voor de toekomst gevolgen en kan niet leiden tot de vaststelling dat onrechtmatig is gehandeld, laat staan dat het leidt tot een recht op schadevergoeding op grond daarvan.”
3.5
Het middel bestrijdt niet de overwegingen van het hof in rov. 6.2 en 8.1. Dat is terecht, omdat die overwegingen als zodanig juist zijn. Ter toelichting merk ik het volgende op, waarbij ik deze overwegingen op een enkel punt nog aanvul.
Het systeem van boeteoplegging op grond van de Wahv (1)
3.6
In art. 2 lid 1 Wahv Pro is bepaald dat administratieve sancties (boetes; zie art. 1 lid 1 Wahv Pro) kunnen worden opgelegd ter zake van gedragingen die in de bijlage van de wet zijn omschreven. In dat geval zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten. De in de bijlage genoemde gedragingen zijn overtredingen van verkeersvoorschriften. De feiten waarvoor de boetes in dit geval zijn opgelegd – het ontbreken van APK-keuringen en een WAM-verzekering – betreffen dergelijke gedragingen.
Zoals het hof vermeldt, wordt de boete op grond van art. 4 Wahv Pro opgelegd bij beschikking van een ambtenaar die belast is met het toezicht op de naleving van de in art. 2 lid 1 Wahv Pro genoemde voorschriften (art. 3 leden Pro 1 en 2 Wahv). Een dergelijke ambtenaar is onder meer een ambtenaar van politie (art. 2 Besluit Pro administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften). Op de beschikking is de Awb van toepassing, zij het dat de toepasselijkheid van sommige Awb-bepalingen is uitgesloten (art. 2a Wahv). [12] Van de beschikking stelt de Wahv administratief beroep als bedoeld in art. 1:5 Awb Pro open bij de officier van justitie (art. 6 lid 1 Wahv Pro). Ook op dat beroep is de Awb van toepassing, zij het dat ook hier weer de toepasselijkheid van sommige Awb-bepalingen is uitgesloten (art. 7 Wahv Pro). Van de beslissing van de officier van justitie staat beroep open bij de kantonrechter (art. 9 lid 1 Wahv Pro). Ook hier is de Awb van toepassing (art. 1:4 lid 3 Awb Pro), maar vrijwel alle relevante bepalingen daarvan zijn van toepassing uitgesloten (art. 9 lid 1 Wahv Pro). Ook hier kent de Wahv een eigen regeling.
Van de beslissing van de kantonrechter kan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, tenzij de opgelegde administratieve sanctie bij die beslissing niet meer bedraagt dan € 70 (art. 14 lid 1 Wahv Pro). Van de uitspraak van het hof staat geen cassatieberoep open, maar alleen cassatie in het belang der wet (art. 78 lid 3 Wet Pro RO).
3.7
De toetsingsgronden van het beroep staan vermeld in art. 9 lid 2 Wahv Pro. Deze behelzen, kort gezegd, dat de gedraging niet is verricht en dat de officier van justitie (had) moet(en) beslissen dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden, het opleggen van een administratieve sanctie niet billijken dan wel dat hij, gelet op de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, een lager bedrag van de administratieve sanctie (had) moet(en) vaststellen. [13] Zoals het hof vermeldt, dient in het beroep bij de officier van justitie en de rechter een volledige toetsing plaats te vinden van de beschikking. Dat is gebruikelijk in het bestuursrecht bij punitieve sancties [14] en is in de wetsgeschiedenis ook uitdrukkelijk uitgesproken naar aanleiding van daaraan geuite twijfel. [15]
Formele rechtskracht en de onrechtmatigheid van boetebeschikkingen
3.8
De rechtsgang tegen de oplegging van een boete op grond van Wahv is, zoals uit de hiervoor gegeven beschrijving volgt, met voldoende waarborgen omkleed. Met betrekking tot die boeteoplegging is dus geen taak voor de burgerlijke rechter weggelegd. Dat betekent dat een op grond van de Wahv opgelegde boetebeschikking formele rechtskracht toekomt en dat deze beschikking dus voor rechtmatig moet worden gehouden indien en zolang deze niet vernietigd is in de rechtsgang op grond van de Wahv. Wordt niet tijdig beroep ingesteld, dan wordt het besluit onherroepelijk en dus onaantastbaar, en moet het (mede) om die reden voor rechtmatig worden gehouden.
Omdat de burgerlijke rechter niet de door de wet aangewezen rechter is, wordt door hem alleen een uitzondering gemaakt op de regel van de formele rechtskracht als tegen de toepassing daarvan ‘klemmende bezwaren’ bestaan. De zeer weinige gevallen waarin die uitzondering in de rechtspraak van de Hoge Raad wordt aangenomen, laten zich daardoor kenschetsen dat een behoorlijke rechtsbescherming anders voor betrokkene in het gegeven geval realiter zou ontbreken. [16] Een en ander brengt mee dat bijvoorbeeld geen plaats is voor een uitzondering als het besluit onjuist is, ook niet als dat onomstotelijk vaststaat door bijvoorbeeld een arrest van de Hoge Raad over dezelfde vraag. [17]
Omgedraaid betekent een vernietiging van een besluit door de bestuursrechter – welke hoedanigheid dus ook de ‘Wahv-rechter’ heeft – dat het besluit zonder meer voor onrechtmatig moet worden gehouden door de burgerlijke rechter. De bestuursrechter toetst besluiten op rechtmatigheid en zijn oordeel daarover is ook voor de burgerlijke rechter bindend, nu de bestuursrechter door de wet is aangewezen als de rechter die over de rechtmatigheid van het betrokken besluit moet oordelen. [18]
Het voorgaande is vaste rechtspraak, [19] zoals het hof overweegt, zij het dat een en ander, voor zover ik heb kunnen nagaan, tot nu toe nog niet zo is beslist met betrekking tot de rechtsgang op grond van de Wahv. [20]
Ingetrekking of herroeping van besluit in bezwaar
3.9
Als een besluit (niet door de bestuursrechter in beroep wordt vernietigd, maar) in bezwaar wordt ingetrokken of herroepen door het bestuursorgaan (zelf) geldt volgens vaste rechtspraak dat het van de redenen van de intrekking of herroeping en de omstandigheden van het geval afhangt of het besluit onrechtmatig is. De intrekking of herroeping kan namelijk in het wettelijk stelsel ook op andere gronden berusten – veelal aangeduid als beleids- of doelmatigheidsgronden – dan dat het aanvankelijk genomen besluit niet rechtmatig is. Bij intrekking of herroeping van een besluit in bezwaar dient daarom door de burgerlijke rechter aan de hand van de redenen voor de intrekking of herroeping en de overige omstandigheden van het geval te worden nagegaan of het ingetrokken of herroepen besluit onrechtmatig was. Daarbij wordt de burgerlijke rechter niet gehinderd door de formele rechtskracht van het primaire besluit. Door de intrekking of herroeping is die immers aan het besluit ontvallen. [21] In verband daarmee behoeft de belanghebbende na de intrekking of herroeping ook niet meer verder te procederen in de bestuursrechtelijke rechtsgang over de vraag of het besluit onrechtmatig is geweest. Hij kan dat oordeel dan immers aan de burgerlijke rechter voorleggen. [22]
Vernietiging op administratief beroep
3.1
Met betrekking tot de vraag wanneer, kort gezegd, de intrekking van een besluit in een administratief beroep tot de slotsom leidt dat sprake is geweest van een onrechtmatig besluit, ontbreekt rechtspraak. Het ligt echter nogal voor de hand daarvoor hetzelfde aan te nemen als geldt voor de intrekking of herroeping van een besluit in bezwaar, nu administratief beroep qua aard en opzet sterk overeenkomt met bezwaar. [23] Het verschil tussen beide is dat bezwaar wordt gemaakt bij het bestuursorgaan zelf, terwijl administratief beroep wordt ingesteld bij een ander bestuursorgaan (art. 1:5 leden Pro 1 en 2 Awb). In verband met dat laatste spreekt de wet bij administratief beroep niet van herroeping (zoals art. 7:11 lid 2 Awb Pro doet met betrekking tot het bezwaar), maar van vernietiging van het besluit (art. 7:25 Awb Pro). Doel en functie van bezwaar en administratief beroep is in principe hetzelfde, namelijk bestuurlijke heroverweging, mede op basis van beleidsoverwegingen en eventuele nova. Administratief beroep moet door de wet zijn opengesteld (art. 1:5 lid 2 Awb Pro), wat alleen bij een bijzondere bepaling pleegt te gebeuren (in dit geval dus art. 6 lid 1 Wahv Pro). Art. 7:1 Awb Pro stelt generiek bezwaar open in alle gevallen dat beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter.
Administratief beroep is mede een vorm van bestuurlijk toezicht. Daaruit is wel afgeleid dat de toetsing in dat beroep terughoudend zou moeten zijn. [24] Die terughoudendheid geldt echter, zoals hiervoor in 3.7 is opgemerkt, niet voor de toetsing van punitieve sancties, wat voor boetes op grond van de Wahv, zoals eveneens hiervoor in 3.7 is opgemerkt, in de wetsgeschiedenis is zeker gesteld met een uitdrukkelijke uiteenzetting van deze inhoud. Bovendien hanteert de Afdeling bestuursrechtspraak inmiddels als regel dat in een administratief beroep steeds een volledige toetsing dient plaats te vinden, tenzij de aard van de bevoegdheid meebrengt dat daarbij enige terughoudendheid in acht moet worden genomen. [25]
Bespreking oordeel hof in rov. 8.2 en 8.3 over de boetebeschikkingen
3.11
Blijkens rov. 8.1 laatste gedachtestreepje en rov. 8.2 eerste twee volzinnen, is het hof bij de toetsing van de door de officier van justitie gegeven beslissingen tot vernietiging van de boetebeschikkingen, uitgegaan van de hiervoor in 3.9 in de eerste zin genoemde regel, wat overeenstemt met hetgeen hiervoor in 3.10 is opgemerkt. Bij die beoordeling heeft het hof in rov. 8.2 in aanmerking genomen, kort weergegeven:
- dat de boetebeschikkingen zijn opgelegd overeenkomstig de voorschriften van de Wahv;
- dat [eiseres] niet heeft voldaan aan haar meldingsplicht met betrekking tot het naar Oostenrijk brengen van de auto, dat niet is komen vast te staan dat de Oostenrijkse autoriteiten dit feit hebben gemeld aan de RDW en dat er dan ook van moet worden uitgegaan dat de Staat niet bekend was met dit feit; en
- dat [eiseres] te laat beroep heeft ingesteld van de boetebeschikkingen, dat niet blijkt dat de termijnoverschrijding verschoonbaar was, en dat in het beroepschrift van [eiseres] tegen de boetebeschikkingen ook geen beroep is gedaan op de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding.
Op grond hiervan heeft het hof in rov. 8.3 geoordeeld dat, zoals de Staat heeft aangevoerd, de officier van justitie uit coulance heeft besloten om de beschikkingen niet in stand te laten. Volgens het hof wijzen de bijzondere omstandigheden van het geval – de beschikkingen zijn opgelegd nadat de auto reeds was gesloopt, hetgeen de officier van justitie aanvankelijk niet wist en ook niet behoefde te weten – hier onmiskenbaar op. Van een erkenning door de officier van justitie van een fout of een onrechtmatigheid is geen sprake, aldus het hof. Deze beslissing van de officier van justitie heeft alleen voor de toekomst gevolgen en kan niet leiden tot de vaststelling dat onrechtmatig is gehandeld, laat staan dat het leidt tot een recht op schadevergoeding op grond daarvan.
Een en ander draagt de slotsom van het hof in rov. 8.2 tweede volzin dat de vernietiging in dit geval niet meebrengt dat de boeteoplegging als onrechtmatig moet worden beschouwd.
3.12
Het oordeel van het hof in rov. 8.2 en 8.3 is niet helemaal duidelijk. Verschillende gedachten lijken daarin door elkaar heen te spelen, die niet tezamen één samenhangend oordeel vormen. In rov. 8.3 lijkt het hof voorts wat verstrikt te raken in de maatstaven die het eerder in rov. 8.1 heeft genoemd. Ik merk meteen op dat rov. 8.3 een aantal (bij de verkorte weergave hiervoor in 3.11 deels weggelaten) elementen bevat die op het eerste gezicht niet goed te begrijpen dan wel onjuist zijn. Dat betreft de volgende punten.
(a) Niet valt in te zien dat in de beslissingen van de officier van justitie ten onrechte van ‘vernietiging’ wordt gesproken, zoals het hof impliceert, en dat ‘herroeping’ zou zijn bedoeld en dat de beslissingen daarom alleen voor de toekomst gevolgen hebben, zoals het hof overweegt. De beslissingen van de officier van justitie zijn onmiskenbaar gegeven op het door [eiseres] ingestelde administratief beroep en de regeling daarvan kent maar één mogelijkheid voor de officier van justitie om een boetebeschikking niet in stand te laten, namelijk een vernietiging. Die vernietiging betekent, zoals het woord al zegt, dat de boetebeschikking in haar geheel vervalt, dus ook voor het verleden. Dat is ook het gevolg van een herroeping. Een herroeping is het alsnog weigeren of juist geven van een aangevraagd besluit. [26]
(b) Evenmin valt in te zien dat de officier van justitie, zoals het hof verder overweegt in rov. 8.3, een ‘discretionaire bevoegdheid’ tot herroeping of vernietiging zou hebben, dus geheel vrij is in zijn beslissing hierover. Zoals hiervoor in 3.7 vermeld, volgen de toetsingsgronden voor het administratief beroep deels uit art. 9 lid 2 Wahv Pro en zijn dat in de eerste plaats rechtmatigheidsgronden en gaat het dus niet om een ‘discretionaire bevoegdheid’. Alleen voor zover het gaat om beleidskwesties kan van een discretionaire bevoegdheid sprake zijn. Mogelijk heeft het hof echter bij het gebruik van de aanduiding van een ‘discretionaire bevoegdheid’ slechts het oog op het in rov. 8.3 door hem vastgestelde ‘coulance-karakter’ van de vernietiging door de officier van justitie.
3.13
De in 3.12 genoemde elementen, die ten dele worden bestreden in onderdeel 1 van het middel, zijn echter niet dragend voor de beslissing van het hof. De kern van het oordeel van het hof wordt onmiskenbaar gevormd door de drie hiervoor in 3.11 kort weergegeven overwegingen in rov. 8.2 en de overwegingen in rov. 8.3 dat de officier van justitie uit coulance heeft besloten om de beschikkingen niet in stand te laten en dat de beslissingen geen erkenning van een fout of een onrechtmatigheid inhouden. In deze overwegingen liggen mijns inziens, voor zover hier van belang, de volgende twee oordelen van het hof besloten.
Dat is in de eerste plaats dat de officier van justitie de beschikkingen onverplicht heeft vernietigd (dus enkel uit ‘coulance’ zoals het hof zegt in rov. 8.3). Dat oordeel berust onmiskenbaar op de vaststelling achter het derde gedachtestreepje van rov. 8.2 dat [eiseres] te laat beroep heeft ingesteld van de boetebeschikkingen, en dat niet blijkt dat deze termijnoverschrijding verschoonbaar was. De beschikkingen waren dus, naar hieruit volgt, al onherroepelijk, waarmee de rechtmatigheid ervan is gegeven (zie hiervoor in 3.8). De vraag is of in dit licht aan de vernietiging door de officier van justitie überhaupt nog het gevolg is te verbinden dat de beschikkingen onrechtmatig waren. Zo neen, dan kan de beslissing van het hof al door dit oordeel worden gedragen. Op deze vraag wordt hierna ingegaan.
In de tweede plaats ligt in de overwegingen van het hof het oordeel besloten dat de boetebeschikkingen niet fout of onrechtmatig zijn geweest. Dat oordeel volgt uit, en berust op, de vaststellingen van het hof achter het eerste en tweede gedachtestreepje van rov. 8.2, dat de boetebeschikkingen zijn opgelegd overeenkomstig de voorschriften van de Wahv, en dat, kort gezegd, de Staat niet bekend behoefde te zijn met het feit dat de auto van [eiseres] ten onrechte nog in het kentekenregister stond vermeld, nu [eiseres] de overbrenging van de auto naar Oostenrijk niet heeft gemeld en de Staat daarmee niet op andere wijze bekend is geraakt, in samenhang met de in rov. 8.3 genoemde grond voor de vernietiging, dat de auto reeds was gesloopt, wat de officier van justitie dus niet behoefde te weten. Zo de beslissing van het hof niet kan worden gedragen door het oordeel dat de officier van justitie de beschikkingen onverplicht heeft vernietigd, dan kan die beslissing op dit oordeel rusten.
3.14
Terzijde merk ik nog op dat het hof met het oordeel in rov. 8.3 dat de officier van justitie de onrechtmatigheid van de boetebeschikkingen niet in zijn beslissingen heeft erkend, primair lijkt te refereren aan de in rov. 8.1 vierde gedachtestreepje genoemde uitzondering op de formele rechtskracht die bij een dergelijke erkenning geldt op grond van de rechtspraak van de Hoge Raad. [27] Voor dit oordeel zijn genoemde vaststellingen van het hof in rov. 8.2 eerste twee gedachtestreepjes niet nodig en niet relevant. Het is dan ook duidelijk dat het hof met die vaststellingen het oog erop heeft dat (ook) geen grond bestond voor die erkenning, omdat de beschikkingen niet onrechtmatig waren (dus het hiervoor in 3.13 als tweede genoemde oordeel). Dat biedt nader steun voor de lezing van het arrest van het hof hiervoor in 3.13 derde alinea. Overigens wijs ik erop dat het oordeel van het hof dat geen sprake is van genoemde erkenning, niet door het middel wordt bestreden. Dat is begrijpelijk, want dat van een erkenning sprake zou zijn, is geen grondslag van de vordering van [eiseres] . [28]
Uitleg beslissingen officier van justitie
3.15
Hierna zal ik als eerste de beide hiervoor in 3.13 genoemde oordelen van het hof achtereenvolgens nader bespreken, nu de gegrondheid van de onderdelen 1 en 2 in de eerste plaats daarvan afhangt of deze oordelen in cassatie stand kunnen houden. De meer gedetailleerde bespreking van de afzonderlijke klachten van de onderdelen volgt pas daarna.
Allereerst merk ik echter op dat de tekst van de beslissingen van de officier van justitie mijns inziens aan geen van beide oordelen in de weg staat. Voor zover uit de stukken van het geding blijkt, bevatten de beslissingen van de officier van justitie aan inhoudelijke motivering niet meer dan dat ‘op basis van de door de verbaliserende instantie ter beschikking gesteld gegevens is gebleken dat de beschikkingen niet stand kunnen blijven’. De precieze reden voor de vernietiging – dat de auto al was vernietigd; zie hiervoor in 2.1 onder (xii) – is door de Staat aangevoerd in de stukken. Die reden is niet door [eiseres] bestreden en dienovereenkomstig door de rechtbank en het hof vastgesteld. [29] Op de ontvankelijkheid van het beroep is in de beschikkingen in het geheel niet ingegaan. In de beslissingen valt dus niet zonder meer te lezen dat de officier van justitie zou hebben beslist dat de termijnoverschrijding wel verschoonbaar is, zoals in de eerste klacht van subonderdeel 1.3 van het middel wordt betoogd, of dat zijn beslissing niet op coulance berust, zoals in subonderdeel 1.2 aan de orde wordt gesteld. De uitleg van het hof in rov. 8.2 derde gedachtestreepje dat het eerste niet zo is, en in rov. 8.3 dat het tweede wel zo is, is feitelijk en, nu hierover niets naders in de beslissingen te lezen valt, niet onbegrijpelijk (zie ook hierna in 3.46 bij de bespreking van genoemde subonderdelen).
Bespreking eerstgenoemde oordeel; gevolgen vernietiging reeds onherroepelijk besluit
3.16
Wordt de hiervoor in 3.9 genoemde regel toegepast op de vernietiging van de boetebeschikkingen door de officier van justitie, zoals het hof in zijn overwegingen heeft gedaan, dan komt aan die beschikkingen geen formele rechtskracht toe en dient de burgerlijke rechter, als gezegd, aan de hand van redenen voor de vernietiging en de overige omstandigheden van het geval na te gaan of de beschikkingen onrechtmatig zijn geweest. De vraag is echter als gezegd of het tweede deel van deze regel – dat inhoudt dat alsnog plaats is voor een onderzoek naar de rechtmatigheid van de beschikkingen – wel op zijn plaats is bij een intrekking, herroeping of vernietiging door een bestuursorgaan van een beschikking die al onherroepelijk was, omdat de beroepstermijn daarvan al was verstreken. [30] De rechtmatigheid van die beschikking stond in dat geval immers al onherroepelijk vast (zie hiervoor in 3.8). Het bestuursorgaan had kunnen volstaan met een niet-ontvankelijkverklaring van betrokkene in zijn bezwaar of beroep. De formele rechtskracht en de onherroepelijkheid van de beschikkingen zouden dan zonder meer aan toetsing daarvan in de weg hebben gestaan. Het is gek dat het feit dat het bestuursorgaan de belanghebbende onverplicht tegemoet komt met een vernietiging van een onherroepelijk besluit, tot gevolg zou hebben dat het besluit niet alleen niet meer geldt, maar ook alsnog onrechtmatig kan worden geoordeeld. Het onherroepelijke karakter van het besluit, waarvan het bestuursorgaan in de regel geen afstand zal willen doen, stond daaraan immers juist in de weg. Genoemd gevolg past niet in het bestaande stelsel van formele rechtskracht van besluiten, waarbij de discussie omtrent de rechtmatigheid van het besluit juist definitief beëindigd is met het onherroepelijk worden van het besluit, doordat daartegen niet tijdig beroep is ingesteld, behoudens in bijzondere gevallen waarin vanuit een oogpunt van behoorlijke rechtsbescherming een uitzondering gerechtvaardigd is (zie opnieuw hiervoor in 3.8). [31]
3.17
Dat feit zou ook tot het onwenselijke gevolg leiden dat het voor het bestuursorgaan nogal onaantrekkelijk kan worden om terug te komen van een besluiten waarvan het zelf vaststelt dat het onjuist is. Dat zou dan immers zonder meer alsnog tot een vergaande aansprakelijkheid kunnen leiden. Voor een belanghebbende is dat nadelig omdat het bestuursorgaan dan niet of minder bereid zal zijn van een besluit terug te komen, waarmee hij al voor een belangrijk deel geholpen is. Mij lijkt ook duidelijk dat bij de hiervoor in 3.9 genoemde regel niet zal zijn gedacht aan het nogal bijzondere geval dat onverplicht wordt teruggekomen van een reeds onherroepelijk besluit. Mijns inziens past het beter in het bestaande recht om aan te nemen dat die regel daarop in die zin niet van toepassing is dat een dergelijke vernietiging de mogelijkheid om een beroep te doen op de onherroepelijkheid en dus op de rechtmatigheid van het besluit onverlet laat.
Daarvoor valt ook te wijzen op hetgeen geldt voor het terugkomen van onherroepelijke besluiten. Daarover gaat de volgende uiteenzetting.
Terugkomen van besluiten
3.18
Een bestuursorgaan heeft in beginsel de bevoegdheid om, ambtshalve of op verzoek, terug te komen van een besluit. Dat wordt mede afgeleid uit art. 4:6 Awb Pro, dat als zodanig enkel ziet op de mogelijkheid daarom te verzoeken na een eerdere afwijzing van een aanvraag, en dat met die mogelijkheid uitdrukkelijk tevens de mogelijkheid opent van een beroep tegen de weigering om dat te doen. Genoemde bevoegdheid wordt echter dus aangenomen voor alle besluiten en ziet ook op ambtshalve terugkomen. [32]
Art. 4:6 Awb Pro neemt tot uitgangspunt dat voor terugkomen op verzoek alleen aanleiding kan bestaan in geval van nova. Dat is begrijpelijk. Uitgangspunt bij art. 4:6 Awb Pro is dat het verzoek ziet op een onherroepelijk besluit. In dat geval valt alleen aan de in die bepaling voorgeschreven verplichte heroverweging door het bestuursorgaan te denken als sprake is van nova.
Het bestuursorgaan is in beginsel niet tot terugkomen verplicht. Ook dat is weer begrijpelijk. Het eerdere besluit is immers onherroepelijk. Als geen nova in de zin van art. 4:6 Awb Pro bestaan – waarvoor is vereist dat de belanghebbende die feiten ten tijde van besluit nog niet kon aanvoeren [33] –, mag het bestuursorgaan daarom op grond van die bepaling een verzoek tot terugkomen zonder verdere motivering afwijzen. Zijn die nova er wel, dan dient het bestuursorgaan zijn besluit te heroverwegen, wat niet zonder meer betekent dat het dan ook van het besluit behoort terug te komen.
De bevoegdheid tot terugkomen is voor belastingaanslagen en -beschikkingen – waarvoor in beginsel dezelfde regels gelden, nu de Awb ook in het belastingrecht geldt –, voor het geval dat deze onjuist zijn, neergelegd in art. 65 Algemene Pro wet inzake rijksbelastingen (Awr), dat bepaalt dat de inspecteur deze ambtshalve kan verminderen. Dat kan hij uiteraard eventueel ook op verzoek doen.
3.19
Het ligt voor de hand dat een bestuursorgaan vooral gebruik maakt van de bevoegdheid om terug te komen van een onherroepelijke besluit als hem uit naderhand gebleken feiten duidelijk wordt dat het besluit onjuist is – zoals art. 65 Awr Pro dus met zoveel woorden als mogelijkheid geeft –, ook als dat geen nova in de zin van art. 4:6 Awb Pro betreffen. Velen zullen zeggen dat een fatsoenlijke overheid ook aldus behoort te handelen, als andere belangen zich tenminste daartegen niet verzetten. Met name de Belastingdienst handelt veelvuldig aldus op verzoek, als sprake is van een onherroepelijke aanslag die tot stand is gekomen op basis van een aangifte die een fout of vergissing bevat, of anderszins onjuist is. Uit het voorgaande volgt echter dat daartoe in beginsel geen verplichting bestaat. [34]
Aldus is ook beslist door de Hoge Raad in het arrest Océ/Waterschap, [35] waarin is overwogen dat de weigering om terug te komen van een onherroepelijke aanslag niet onrechtmatig is, ook niet als vaststaat dat het besluit in beroep zou zijn vernietigd. Het is duidelijk dat deze beslissing berust op het beginsel van formele rechtskracht, dat immers zou worden ondergraven als in dat geval wel een verplichting tot terugkomen zou bestaan. De Hoge Raad vervolgt met de overweging dat van een verplichting tot terugkomen slechts sprake kan zijn als het bestuursorgaan tot geen andere slotsom kan komen dan dat het besluit onmiskenbaar onjuist is. Naar volgt uit deze formulering (‘kan slechts sprake zijn’) en uit het rond dezelfde tijd gewezen arrest Vulhop/Amsterdam, [36] is echter dat enkele feit – dat het bestuursorgaan tot geen andere slotsom kan komen dan dat het besluit onmiskenbaar onjuist is – daarvoor op zichzelf nog niet voldoende. In het arrest Vulhop/Amsterdam is namelijk beslist, inhoudelijk weergegeven, dat de (onherroepelijke) formele rechtskracht van een besluit ook kan worden ingeroepen door het bestuursorgaan als uit een arrest van de Hoge Raad direct volgt dat het besluit onjuist is (zie ook hiervoor in 3.8). In het arrest werd om deze reden de op de onrechtmatigheid van het besluit gegronde vordering niet toewijsbaar geoordeeld. [37] Er dient, naast de onmiskenbare onjuistheid van het besluit, dus sprake te zijn van bijkomende omstandigheden wil een plicht tot terugkomen bestaan.
3.2
De lijn van Océ/Waterschap lijkt ook te zijn gevolgd door de Centrale Raad van Beroep. [38] Door de Afdeling bestuursrechtspraak werd zij tot enige jaren geleden geheel afgewezen, in die zin dat de Afdeling aannam dat nimmer een plicht tot terugkomen bestaat (maar alleen tot heroverweging ingeval van nova als bedoeld in art. 4:6 Awb Pro). [39] Bij uitspraak van 23 november 2016 [40] is de Afdeling echter omgegaan. In deze uitspraak overweegt zij principieel:
“3.3. Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit.
(…)
3.6. Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. Als het bestuursorgaan beleid voert, toetst de bestuursrechter in de eerste plaats of het bestuursorgaan een juiste toepassing heeft gegeven aan zijn beleid. Als het bestuursorgaan zulk beleid niet voert en het hierover in het besluit ook geen standpunt heeft ingenomen, dan zal de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen zodanig standpunt alsnog in te nemen.”
Kortom, als het evident onredelijk is om niet terug te komen van een besluit, bestaat daartoe ook de verplichting. Deze lijn wordt inmiddels met dezelfde formulering gevolgd door de Centrale Raad van Beroep [41] en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. [42]
Deze lijn van de bestuursrechters wijkt denk ik niet af van die van het arrest Océ/Waterschap. [43] Het enkele feit dat een besluit onjuist blijkt, maakt het immers, gelet op de belangen die met de formele rechtskracht worden gediend, nog niet zonder meer ‘evident onredelijk’ om niet van het besluit terug te komen. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig waardoor de balans onmiskenbaar naar (moeten) terugkomen doorslaat. Overigens zal de belanghebbende zich normaal gesproken voor een oordeel over de vraag of die verplichting bestaat, tot de bestuursrechter hebben te wenden, als de bevoegde rechter terzake. [44]
3.21
Als van een besluit wordt teruggekomen, geldt, evenals bij een vernietiging, intrekking of herroeping op bezwaar of beroep, dat het geen werking en gelding meer heeft, wat betekent dat het dus geen formele rechtskracht meer heeft. [45] De burgerlijke rechter zou dus daarna, als wordt uitgegaan van dezelfde redenering als bij een vernietiging, intrekking en herroeping op bezwaar of beroep, alsnog de rechtmatigheid van het besluit kunnen toetsen (zie hiervoor in 3.9 en 3.10). Dit staat echter geheel haaks op de hiervoor genoemde, volgens vaste rechtspraak geldende regel dat juist géén verplichting bestaat om terug te komen van het besluit, behoudens in de hiervoor bedoelde, nogal bijzondere gevallen van nova die daartoe soms kunnen nopen, en van evidente onredelijkheid, en op het hieruit voortvloeiende gegeven dat terugkomen normaal gesproken steeds onverplicht plaatsvindt. Daarom past bij het terugkomen van een besluit beter om als regel aan te nemen dat het bestuursorgaan in dat geval nog steeds een beroep kan doen op het onherroepelijke karakter van het besluit en dus op de rechtmatigheid daarvan. Ook in bedoelde bijzondere gevallen valt die regel mijns inziens te hanteren. In die gevallen is het immers de onevenredigheid van het vasthouden aan het besluit die noopt tot het terugkomen daarvan en niet het gegeven dat alsnog grond zou bestaan om te treden in de rechtmatigheid van het besluit, waarover de discussie juist – volgens vaste rechtspraak – was afgedaan met de onherroepelijkheid daarvan, doordat de belanghebbende daartegen toerekenbaar niet op tijd is opgekomen. [46] Aan het alsnog beoordelen van de rechtmatigheid van het besluit blijft in die gevallen dus onverminderd het bezwaar verbonden dat de burgerlijke rechter zou moeten treden in een beoordeling die in het wettelijk stelsel behoort plaats te vinden door de bestuursrechter, in de daartoe door de wet voorgeschreven rechtsgang – wat zoals hiervoor in 3.8 opgemerkt, de ratio van het leerstuk van de formele rechtskracht vormt –, zonder dat een zwaarwegende grond bestaat om aan dat bezwaar voorbij te gaan, zoals wel aanwezig is in het geval dat een uitzondering wordt gemaakt op de formele rechtskracht. [47]
3.22
Een inhoudelijk argument voor het voorgaande kan nog zijn dat het veelal in het hiervoor in de eerste zin van 3.19 genoemde geval is dat van een besluit wordt teruggekomen, dus als het bestuursorgaan uit naderhand gebleken feiten blijkt dat het besluit onjuist is, dat de onbekendheid met die feiten vaak niet aan het bestuursorgaan te wijten zal zijn, en dat, als dat wel het geval is, de belanghebbende de mogelijkheid heeft gehad daartegen op te komen door middel van bezwaar en beroep. Bovendien zal genoemde evidente onredelijkheid zich in laatstgenoemd geval eerder kunnen voordoen en dan zal in elk geval de plicht bestaan om van het besluit terug te komen. Overigens geldt ook hier weer dat een andersluidende opvatting tot onwenselijk gevolg zou hebben dat het voor het bestuursorgaan onaantrekkelijk kan worden om terug te komen van een onherroepelijk besluit waarvan het zelf vaststelt dat het onjuist is. Voor de belanghebbende is dat als gezegd nadelig omdat het bestuursorgaan dan niet of minder bereid zal zijn van een onjuist besluit terug te komen.
Als van de onderhavige boetebeschikkingen zou zijn teruggekomen
3.23
Het lijkt me duidelijk dat deze zaak het hiervoor in de eerste zin van 3.19 genoemde geval betreft, dus een geval waarin het bestuursorgaan uit naderhand gebleken feiten duidelijk wordt dat een onherroepelijk besluit onjuist is, zonder dat sprake is van nova. Bij de oplegging van de boetebeschikkingen – die naar volgt uit de vaststellingen van het hof in rov. 8.2 derde gedachtestreepje onherroepelijk zijn geworden – is immers geen rekening gehouden met het feit dat de auto naar Oostenrijk was overgebracht en inmiddels was vernietigd. In het licht van dat feit waren die beschikkingen onmiskenbaar onjuist en bestond dus aanleiding om daarvan terug te komen. Dat is dan ook wat de officier van justitie in de beslissingen van 7 mei 2014 heeft gedaan. Zou de officier van justitie dat niet in die beslissingen hebben gedaan, dan had in beginsel de ambtenaar die op grond van art. 3 lid 2 Wahv Pro de boetes heeft opgelegd – het bestuursorgaan in de zin van de Awb dat de boetebeschikkingen heeft gegeven – dat hebben kunnen doen op grond van de genoemde algemene, mede op art. 4:6 Awb Pro gebaseerde bestuursrechtelijke regel, die in de Wahv niet van toepassing is uitgesloten. [48] Dan zou het voorgaande zonder meer hebben gegolden.
3.24
In dat geval hadden de boetebeschikkingen op grond van het voorgaande niet onrechtmatig kunnen worden geoordeeld. Mogelijk was het evident onredelijk geweest om niet van de beschikkingen terug te komen. Het oordeel daarover zou echter op grond van het voorgaande aan de Wahv-rechter zijn (zie hiervoor 3.20 slot). Bovendien had de Staat in dat geval geen verwijt van de onjuistheid kunnen worden gemaakt. Naar het hof in rov. 8.2 tweede gedachtestreepje vaststelt, is het immers niet aan de Staat te wijten geweest dat het feit dat de auto naar Oostenrijk was overgebracht en inmiddels was vernietigd, niet bij de Staat bekend was en daarom niet is betrokken bij de totstandkoming van de boetebeschikkingen. [49] In genoemd geval zou de Staat dus de onherroepelijkheid en bijgevolg de rechtmatigheid van de boetebeschikkingen zonder meer aan [eiseres] hebben kunnen tegenwerpen.
Maakt het verschil dat de boetebeschikkingen in dit geval in beroep zijn vernietigd?
3.25
Wordt de uitkomst een andere nu de officier van justitie in deze zin heeft beslist met betrekking tot de onherroepelijk geworden boetebeschikkingen in een administratief beroep daartegen, dat eigenlijk niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard omdat het te laat is ingesteld? Mij lijkt van niet. Tussen terugkomen van een onherroepelijk besluit en het vernietigen van een onherroepelijk besluit in een te laat daartegen ingesteld bezwaar of beroep bestaat materieel geen verschil. De beoordeling zou dus hetzelfde moet zijn. Op de hiervoor in 3.9 genoemde regel valt ook daarom mijns inziens een nuancering aan te brengen voor het geval vaststaat dat het besluit al onherroepelijk was en de vernietiging ervan in bezwaar of beroep dus in beginsel onverplicht heeft plaatsgevonden. Het vernietigde besluit valt in zo’n geval niet als onrechtmatig aan te merken, omdat het al onherroepelijk was, ook al heeft het door de vernietiging geen formele rechtskracht meer.
3.26
Ook in deze zaak bestaat materieel geen verschil tussen het geval dat genoemde ambtenaar van de boetebeschikkingen terugkomt om genoemde reden en het geval dat de officier van justitie vernietigt in een administratief beroep om dezelfde reden. De beschikkingen waren immers, naar als gezegd volgt uit de vaststelling van het hof, al onherroepelijk toen het administratief beroep werd ingesteld. Wat betreft de omstandigheid dat genoemde ambtenaar en de officier van justitie verschillende organen zijn, wijs ik erop dat die ambtenaar bij zijn taak onder gezag staat van de officier van justitie (art. 12 lid 1 jo Pro art. 1 lid Pro 1, onder i sub tweede, Politiewet), die op grond van art. 3 lid 3 Wahv Pro ook toezicht houdt op de taakuitoefening van die ambtenaar, en dat de officier van justitie die ambtenaar aanwijzingen kan geven bij de vervulling van die taak (art. 12 Politiewet Pro). De officier van justitie had dus ook de ambtenaar die op grond van art. 3 lid 2 Wahv Pro de boetes heeft opgelegd, kunnen opdragen om terug te komen van de boetebeschikkingen, in plaats van deze zelf hun werking te ontnemen in het buiten de beroepstermijn ingestelde administratief beroep. In dat geval (van terugkomen) had, als gezegd, geen onrechtmatigheid van dat eerdere besluit kunnen worden aangenomen (zie hiervoor in 3.24). Mijns inziens behoort het geen verschil te maken dat de officier van justitie in dit geval voor de weg van de vernietiging heeft gekozen, nu de beschikkingen toch al aan hem waren voorgelegd met het administratief beroep.
3.27
Naar ik meen, leidt de vernietiging van een besluit in een geval als dit dus niet tot het hiervoor in 3.9 genoemde gevolg dat de burgerlijke rechter zelf zal kunnen en moeten beoordelen, aan de hand van de redenen voor de vernietiging en de overige omstandigheden van het geval, of de vernietigde beschikkingen onrechtmatig zijn geweest. Dat zou, zoals uit het voorgaande volgt, in strijd komen met de onherroepelijkheid van die beschikkingen. Weliswaar is, als gezegd, de formele rechtskracht van de beschikkingen door de vernietiging daarvan aan die beschikkingen komen te ontvallen, maar het is gelet op het voorgaande gerechtvaardigd om aan te nemen dat het onherroepelijke karakter dat de beschikkingen hadden, nog steeds aan genoemde beoordeling in de weg staat.
3.28
Bij het voorgaande komt nog dat de Staat er mijns inziens terecht op wijst dat de officier van justitie niet alleen had kunnen volstaan met een niet-ontvankelijkverklaring van [eiseres] in haar beroep, maar tot die niet-ontvankelijkverklaring ook verplicht was. Vaste rechtspraak is namelijk dat ook de termijnen voor bezwaar en administratief beroep van openbare orde zijn en dat het betrokken bestuursorgaan dus verplicht is deze toe te passen. [50] Het is mijns inziens eens te meer ongerijmd om aan te nemen dat een vernietiging ten gunste van de belanghebbende die in strijd is met een dwingendrechtelijk in acht te nemen voorschrift, vanwege die vernietiging zou kunnen leiden tot het oordeel dat het vernietigde besluit een onrechtmatige daad oplevert jegens de belanghebbende en daarom verplicht tot schadevergoeding. Het lijkt me dat een belanghebbende geen beroep behoort toe te komen op een dergelijke vernietiging bij de vraag of het besluit onrechtmatig is geweest. Dit gezichtspunt ondersteunt hetgeen hiervoor naar voren is gebracht, nog verder.
Slotsom met betrekking tot het eerste oordeel van het hof
3.29
Uit het voorgaande volgt dat de beslissing van het hof gedragen kan worden door het hiervoor in 3.13 als eerste genoemde oordeel van het hof.
Bespreking tweede oordeel hof; beschikkingen ook als zodanig niet onrechtmatig?
3.3
Ten overvloede bespreek ik ook het in 3.13 als tweede genoemde oordeel van het hof, dat de oplegging van de boetebeschikkingen ook als zodanig niet fout of onrechtmatig is geweest. Voor die bespreking bestaat mijns inziens aanleiding gelet op de principiële insteek die op dit punt namens [eiseres] voor deze zaak en dit cassatieberoep is gekozen.
Dat als tweede genoemde oordeel is mijns inziens niet onjuist. Het stelsel van de Wahv brengt namelijk onmiskenbaar mee dat het binnen bepaalde, uit de wet volgende grenzen is toegestaan om boetes op te leggen op grond van een onvolledig onderzoek, hoe eigenaardig dat op het eerste gezicht wellicht ook lijkt. De Wahv gaat er van uit dat het aan degene is tot wie de beschikking zich richt, om in de rechtsgang van die wet aan orde te stellen dat de beschikking een voldoende feitelijke basis ontbeert. Ik wijs op het volgende.
Het systeem van boeteoplegging op grond van de Wahv (2)
3.31
De Wahv is ingevoerd (onder de naam ‘wet Mulder’) om op een meer efficiënte en effectieve wijze verkeersboetes te kunnen innen. De strafrechtelijke afdoening die voorheen plaatsvond, kende allerlei bezwaren in verband met de massaliteit van verkeersovertredingen. Bedoeling van de Wet Mulder was onder meer om de werklast van de politie, het openbaar ministerie en de zittende magistratuur in belangrijke mate terug te dringen en een einde te maken aan de bestaande ineffectiviteit van de tenuitvoerlegging van opgelegde boeten. Uiteraard diende ook te worden voorzien in een deugdelijke rechtsbescherming. [51] De gedachte achter de regeling van de Wahv is dat de werklast wordt verminderd doordat de boete voortaan door de politie wordt opgelegd en niet meer door de rechter. Wie het niet eens is met een boete, dient beroep in te stellen bij de officier van justitie, waarna zoals hiervoor beschreven beroep openstaat bij de rechter. In dit stelsel leidt het 'stilzitten' van degene die volgens de politie een overtreding heeft begaan, niet langer tot een procedure bij de rechter, maar tot het onherroepelijk worden van de boete. Degene die ten onrechte is beboet, zal daartegen dus zelf moeten opkomen, door beroep in te stellen.
Onderdeel van dit op effectiviteit en efficiëntie gerichte stelsel is de zogeheten risicoaansprakelijkheid van de kentekenhouder die is geregeld in de art. 5 en Pro 8 Wahv. Art. 5 Wahv Pro bepaalt dat indien is vastgesteld dat de verkeersovertreding (‘gedraging’ in de terminologie van de wet) heeft plaatsgevonden met of door middel van een motorrijtuig en niet aanstonds is vastgesteld wie daarvan de bestuurder is, de boete wordt opgelegd aan de kentekenhouder. Art. 8 bepaalt Pro dat de officier van justitie de boete vernietigt als de kentekenhouder, kort gezegd, aannemelijk maakt dat een ander tegen zijn wil van het motorrijtuig gebruik heeft gemaakt, hij een huurcontract overlegt waaruit blijkt dat hij de auto voor langere tijd heeft verhuurd of hij bewijs overlegt dat hij ten tijde van de overtreding geen eigenaar meer was van de auto. Uit deze regeling volgt – behalve dat er gevallen zijn dat de kentekenhouder het risico draagt van overtredingen met de auto door anderen dan hijzelf (zoals het geval dat hij de auto heeft uitgeleend) – dat de wetgever willens en wetens een stelsel heeft geschapen waarin iemand een boete kan worden opgelegd in een geval waarin de wetgever dat niet op zijn plaats heeft geacht (de in art. 8 Wahv Pro genoemde gevallen). Deze zal dan echter om aan die boete te ontkomen, dus zelf beroep moeten instellen om dat aan de orde te stellen, met het risico dat als hij nalaat dat tijdig te doen, de boete onherroepelijk wordt.
3.32
Van hetzelfde stelsel is sprake bij de beboeting van op geautomatiseerde wijze vastgestelde overtredingen als bedoeld in art. 3 lid 2 Wahv Pro. Dit zijn boetes die ook geautomatiseerd worden opgelegd en die zijn gebaseerd op de gegevens in de geautomatiseerde systemen van de betrokken onderdelen van de overheid. [52] Dit betreft de hiervoor in 2.1 onder (v) genoemde registervergelijking of -controle waar het in deze zaak om gaat, maar ook de bekende trajectcontroles. Aan deze wijze van beboeting is inherent dat deze soms leidt tot boetes waarbij geen rekening is gehouden met de bijzondere omstandigheden van de overtreding en van de overtreder, die blijkens art. 9 lid 2 sub b Wahv Pro aanleiding kunnen leiden tot het oordeel dat een boete niet op zijn plaats is. [53] Ook dit kan dus leiden tot de oplegging van boetes die niet op hun plaats zijn en die alleen zijn te ontgaan door tijdig beroep in te stellen. De Hoge Raad heeft op de al genoemde vordering tot cassatie in het belang der wet beslist dat deze wijze van beboeting door de Wahv mogelijk wordt gemaakt en is toegelaten, dit onder verwijzing naar de tekst, strekking en wetsgeschiedenis van art. 3 lid 2 Wahv Pro, waarin de registervergelijking en de trajectcontrole met zoveel woorden zijn genoemd als zijnde onder art. 3 lid 2 Wahv Pro mogelijk. [54]
3.33
Wat betreft de registervergelijking en -controle kan worden verwezen naar de volgende passage in de wetsgeschiedenis, waarnaar ook door de Hoge Raad in genoemd arrest (onder rov. 3.2) wordt verwezen:
“De toevoeging in artikel 3, tweede lid, van de woorden 'of op geautomatiseerde wijze' beoogt te waarborgen dat het opleggen van een administratieve sanctie ter zake van een gedraging die op geautomatiseerde wijze, zoals door registervergelijking of door een trajectsnelheidsmeter wordt geconstateerd onder de Wet Mulder mogelijk is, ondanks het ontbreken van menselijke tussenkomst daarbij.
Het betreft hier in de eerste plaats de zogenoemde trajectcontrole (...).
Daarnaast maakt deze wijziging het mogelijk door middel van de zogenaamde registervergelijking te constateren of tijdig aan de algemene periodieke keuring (APK) is voldaan. Deze vergelijking vindt op geheel geautomatiseerde wijze plaats door de Dienst wegverkeer (RDW). In het kentekenregister wordt namelijk bijgehouden wanneer de APK afloopt. Blijkt dan dat de APK niet tijdig is uitgevoerd, dan wordt dit doorgegeven aan het CJIB, waarna betrokkene een beschikking ontvangt.” [55]
In de wetgeschiedenis van de Wegenverkeerswet 1994 is eerder al over de betekenis de registervergelijking en -controle onder meer opgemerkt:
“Ten einde met name opsporing en handhaving effectiever en efficiënter te kunnen uitvoeren wordt een koppeling tot stand gebracht tussen de verplichting tot registratie enerzijds en de verplichting tot het betalen van motorrijtuigenbelasting en de verplichting tot periodieke keuring anderzijds. (…) . Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, bestaat de koppeling tussen de kentekenplicht en de plicht tot verzekeren reeds in de huidige situatie. Volledigheidshalve zij nog opgemerkt dat de koppeling tussen de kentekenplicht enerzijds en de overige genoemde verplichtingen anderzijds geschiedt op basis van het register zoals dat in de nieuwe registratieregeling zal functioneren, dat wil zeggen een register met voldoende draagkracht om bedoelde koppeling te realiseren.
De koppeling van de bedoelde verplichtingen aan de kentekenregistratie houdt in dat wanneer het voertuig is geregistreerd, voor dat voertuig ook belasting moet worden betaald, een dekking voor de wettelijke aansprakelijkheid in stand moet worden gehouden en voor het voertuig voor zover van toepassing aan de keuringsverplichting moet zijn voldaan. Degene die in het register vermeld staat als eigenaar of houder van een voertuig, wordt aansprakelijk gehouden voor het voldoen aan de belastingplicht, de verzekeringsplicht en de keuringsplicht. Opsporing van degenen die aan genoemde verplichting niet hebben voldaan, kan geschieden door middel van vergelijking van de gegevens in de registers.
(…)
Controle op het feit of aan de keuringsplicht is voldaan wordt periodiek verricht door middel van vergelijking van de gegevens in de registratie.” [56]
3.34
Naar ik zou menen, heeft het hiervoor in 3.31 en 3.32 opgemerkte evenzeer te gelden voor de aan genoemd stelsel inherente mogelijkheid dat ten onterechte boetes worden opgelegd doordat bij registervergelijking of -controle gegevens in de systemen ontbreken of verouderd zijn, wat overigens lang niet altijd aan het betrokken overheidsonderdeel is te wijten, zoals deze zaak illustreert. Ook deze mogelijkheid is door de wetgever onder ogen gezien en onder genoemd stelsel gebracht, waarbij het aan degene is die beboet is om daartegen tijdig in het geweer te komen met een beroep, onder verwijzing naar de juiste feiten. [57]
3.35
Mij lijkt dat dit stelsel meebrengt dat als een boete in beroep wordt vernietigd, ook indien dat gebeurt door de rechter op rechtmatigheidsgronden (omdat rechtens geen grond voor de boete blijkt te bestaan), dat in de genoemde gevallen niet betekent dat de opgelegde boetes onrechtmatig zijn geweest. De wet staat immers, om genoemde redenen van effectiviteit en efficiëntie, in die gevallen toe dat de boete wordt opgelegd, ook al kunnen deze mogelijk achteraf bezien ten onrechte blijken te zijn opgelegd. Dat de boete in die gevallen wordt vernietigd, betekent dus niet dat de boete in strijd met de wet en daarom onrechtmatig was. Integendeel, uit de wet volgt juist, als de bedoeling van de wetgever om genoemde redenen, dat het opleggen van de boete in die gevallen rechtmatig was.
3.36
Begrijpelijkerwijs is de vraag gesteld of dit stelsel zich wel verdraagt met de onschuldpresumptie van art. 6 lid 2 EVRM Pro, welke bepaling ook van toepassing is op de beboeting van verkeersovertredingen. Die vraag is ook nadrukkelijk namens [eiseres] in deze procedure aan de orde gesteld. De wetgever heeft deze vraag vooraf onder ogen gezien en bevestigend beantwoord, op basis van de toenmalige rechtspraak van het EHRM. [58] Naderhand is deze vraag tot twee keer toe voorgelegd aan het EHRM en in beide gevallen heeft het EHRM het stelsel van de Wahv aanvaardbaar geoordeeld gelet op het daarmee gediende doel (van een efficiënte en effectieve handhaving van de verkeersregels) en de aan het stelsel gegeven uitwerking (van voldoende rechtsbescherming). [59] In de eerste zaak (Falk vs Nederland) overwoog het hof onder meer:
“The Court reiterates that even a minor traffic offence constitutes a “criminal offence” for the purposes of Article 6 of the Convention (see Öztürk v. Germany, judgment of 21 February 1984, Series A no. 73, pp. 17‑21, §§ 46-54) and considers that, consequently, proceedings concerning fines imposed for such an offence fall within the scope of Article 6 § 2 of the Convention.
However, a person's right in a criminal case to be presumed innocent and to require the prosecution to bear the onus of proving the allegations against him or her is not absolute, since presumptions of fact or of law operate in every criminal-law system and are not prohibited in principle by the Convention, as long as States remain within reasonable limits, taking into account the importance of what is at stake and maintaining the rights of the defence (see Salabiaku v. France, judgment of 7 October 1988, Series A no. 141-A, pp. 15-16, § 28). Thus, in employing presumptions in criminal law, the Contracting States are required to strike a balance between the importance of what is at stake and the rights of the defence; in other words, the means employed have to be reasonably proportionate to the legitimate aim pursued (see Västberga Taxi Aktiebolag and Vulic v. Sweden, no. 36985/97, § 113, 23 July 2002).”
3.37
In de tweede zaak (Romet vs Nederland) gaf het EHRM genoemd oordeel in een geval dat het kentekenregister door de niet-verwerking van een diefstal van een rijbewijs een groot aantal onterechte registraties bevatte van de bestolene als kentekenhouder, waardoor deze een groot aantal onterechte boetes had gekregen. [60] Hij was daartegen niet opgekomen en vervolgens wegens de niet-betaling van de boetes, net als [eiseres] in deze zaak, gegijzeld. Het EHRM oordeelde deze gang niet in strijd met art. 6 lid 2 EVRM Pro, nu degene die is beboet, op grond van de Wahv voldoende mogelijkheid van beroep tegen de boetes heeft. Het hof overwoog:
“49. The applicant complained that he had been detained for offeces committed by others based solely on presumptions flowing from the registration of vehicles in his name. He relied on under 6 § 2 of the Convention, which provides as follows: “Everyone charged with a criminal offence shall be presumed innocent until proved guilty according to law.”
(…)
51. (…) the Court points out that in Falk v. the Netherlands (dec.), no. 66273/01, ECHR 2004-XI, it found, inter alia, that a person fined under Article 5 of the Traffic Regulations Administrative Enforcement Act could challenge the fine before a trial court with full competence in the matter. In such proceedings, the person concerned was not left without means of defence given that he or she could raise arguments based on section 8 of that Act.
52. The Court notes that, in light of the latter provision, the argument that the traffic offences had been committed by a person or persons other than himself was available to the applicant; the fact that the fines related to cars falsely registered in the applicant's name therefore did not deprive the applicant of the rights of the defence.
53. It follows that this complaint too is manifestly ill-founded and must be rejected (…).” [61]
De in dit geval gegeven beslissingen
3.38
In dit geval waren de boetebeschikkingen op grond van de in de registers beschikbare informatie zonder meer terecht. Daaruit bleek immers niet dat de auto naar Oostenrijk was overgebracht en dus niet meer in Nederland geregistreerd diende te zijn. Men kan derhalve niet zeggen dat de boetebeschikkingen in strijd met de wet en dus onrechtmatig waren, omdat de officier van justitie ze heeft vernietigd toen dit feit alsnog bleek. In zoverre kan dus niet worden gezegd dat uit die vernietiging een onrechtmatige daad van de Staat volgt.
Boetebeschikkingen onrechtmatig wegens niet-verwerkt zijn van genoemd feit?
3.39
Wel zou de Staat nog onrechtmatig kunnen hebben gehandeld om de reden dat het aan hem te wijten was of aan hem viel toe te rekenen dat genoemd feit niet in het kentekenregister was verwerkt, zoals [eiseres] mede aan haar vorderingen ten grondslag heeft gelegd. De Staat heeft aangevoerd dat dit niet het geval is, nu het op grond van art. 33 lid 1 Kentekenreglement Pro aan [eiseres] was om genoemd feit aan de RDW te melden en zij dat niet heeft gedaan. Het hof heeft als gezegd dat laatste feit mede aan zijn oordeel ten grondslag dat de Staat niet onrechtmatig heeft gehandeld (rov. 8.2 tweede gedachtestreepje en rov. 8.3). [eiseres] heeft op dit punt aangevoerd te hebben begrepen dat de Oostenrijkse autoriteiten, bij wie zij genoemd feit heeft gemeld toen zij voor de auto een Oostenrijks kenteken aanvroeg, dit feit zouden doorgeven aan de RDW. In dit verband heeft zij een beroep gedaan op art. 5 lid 2 van Pro Richtlijn 1999/37/EG [62] (hierna: Richtlijn 99/37), dat volgens haar de onderhavige meldingsplicht op de lidstaten legt, in verband waarmee art. 33 lid 1 Kentekenreglement Pro volgens haar onverbindend is. [63] Het hof heeft in rov. 8.2 tweede gedachtestreepje geoordeeld dat niet aannemelijk is geworden dat de Oostenrijkse autoriteiten genoemde melding aan de RDW hebben gedaan – de Afdeling bestuursrechtspraak had eerder al in deze zin geoordeeld in zijn hiervoor in 2.1 onder (xiii) genoemde uitspraak – en dat de Staat daarom niet kon weten dat de auto naar Oostenrijk was overgebracht (en hem dus niets valt te verwijten op dit punt). Op het beroep op Richtlijn 99/37 door [eiseres] is het hof niet ingegaan.
De verplichting van art. 33 lid 1 Kentekenreglement Pro en Richtlijn 99/37
3.4
Het Kentekenreglement dateert uit 1994 [64] en heeft in art. 33 lid 1 steeds Pro de verplichting bevat om melding te doen van het feit dat een motorvoertuig ‘voorgoed’ buiten Nederland wordt gebracht (hiervoor steeds aangeduid als naar het buitenland overgebracht). De wijze waarop en autoriteit waaraan de melding moet worden gedaan, is in de loop van de tijd iets veranderd, in verband met wijzigingen van de inrichting van het kentekenbewijs en met de instelling van de RDW. De strekking van de meldingsplicht is duidelijk, namelijk te bewerkstelligen dat het kentekenregister een getrouw beeld biedt van wie kentekenhouder is. [65] Op de kentekenhouder rust dus onmiskenbaar een meldingsplicht in dit verband. [66]
3.41
Richtlijn 99/37 beoogt blijkens zijn inhoud en considerans om de regels met betrekking tot kentekenbewijzen te harmoniseren, waardoor het makkelijker wordt voertuigen die eerder in een ander land waren ingeschreven, opnieuw in het verkeer te brengen, en zo bij te dragen aan de goede werking van de interne markt, [67] en om met het oog op controle, met name ter bestrijding van fraude en handel in gestolen auto’s, gegevens uit te wisselen tussen de lidstaten. [68] De bepaling van art. 5 lid Pro 2, dat de autoriteiten van een lidstaat waar een nieuwe inschrijving plaatsvindt van een voertuig dat voorheen in een andere lidstaat was ingeschreven, het oude kentekenbewijs innemen en daarvan melding maken aan de autoriteiten van de lidstaat die dat kentekenbewijs hebben afgegeven, moet in dit licht worden bezien. De richtlijn bevat geen aanknopingspunt voor de namens [eiseres] voorgestane uitleg dat deze meldingsplicht mede strekt ten behoeve van de kentekenhouder en op dit punt zelfs exclusief is, in die zin dat de lidstaten niet meer in hun nationale recht van de kentekenhouder zouden mogen verlangen dat hij melding maakt van het feit dat het voertuig inmiddels naar het buitenland is overgebracht en daar is ingeschreven. Die eventuele verplichting laat de richtlijn, gelet op zijn doel en strekking, onmiskenbaar onverlet (mijns inziens een ‘acte claire’). Bij de implementatie van de richtlijn heeft Nederland de meldingsplicht van art. 33 lid 1 Kentekenreglement Pro dan ook ongewijzigd gehandhaafd. [69] In de hiervoor in 2.1 onder (xiii) genoemde uitspraak van 12 oktober 2016 is de Afdeling er mijns inziens ook terecht van uitgegaan dat de vraag of de Oostenrijkse autoriteiten (niet alleen jegens de Nederlandse autoriteiten, maar ook) jegens [eiseres] verplicht waren de in art. 5 lid 2 Richtlijn Pro 99/37 genoemde melding te doen, een vraag is van Oostenrijks recht, met andere woorden niet door de richtlijn wordt beheerst. [70] De richtlijn doet dus, anders dan namens [eiseres] is verdedigd, niet af aan de meldingsplicht van art. 33 lid 1 Kentekenreglement Pro.
Melding uit Oostenrijk ontvangen?
3.42
Blijft over de mogelijkheid dat de Staat onrechtmatig kan hebben gehandeld als daadwerkelijk een melding uit Oostenrijk zou zijn ontvangen. Het oordeel van het hof in rov. 8.2 tweede gedachtestreepje dat het aan [eiseres] was om aannemelijk te maken dat de inschrijving van de auto in Oostenrijk door de Oostenrijkse autoriteiten aan de RDW is gemeld, lijkt me echter juist. Dat feit vormt immers onderdeel van de door haar op dit punt gestelde onrechtmatige daad van de Staat en daarvan heeft zij in beginsel dus ook de bewijslast, overeenkomstig art. 150 Rv Pro. Dat feit is niet gegeven met de meldingsplicht van Oostenrijk op grond van art. 5 lid 2 Richtlijn Pro 99/37. Die plicht van Oostenrijk rechtvaardigt, gelet op het voorgaande, evenmin een bewijsvermoeden op dit punt, zoals in subonderdeel 1.5 van het middel wordt aangevoerd.
Slotsom met betrekking tot wetenschap Staat
3.43
Kortom, het in de overwegingen van het hof besloten liggende oordeel dat de Staat ook geen onrechtmatige daad valt te verwijten omdat hij op de hoogte was of had moeten zijn van de overbrenging van de auto naar Oostenrijk (zie hiervoor in 3.39), dan wel omdat de onbekendheid met dat feit hem is toe te rekenen, geeft mijns inziens geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. [71]
Slotsom met betrekking tot oplegging boetes
3.44
Uit het voorgaande volgt dat het oordeel van het hof dat de oplegging van de boetebeschikkingen niet onrechtmatig is geweest, geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting of onbegrijpelijk zijn, zodat de daartegen gerichte onderdelen 1 en 2 falen. Ik geef hierna de afzonderlijke klachten van die onderdelen weer en bespreek deze, onder verwijzing naar het voorgaande.
Bespreking onderdeel 1; subonderdelen 1.1-1.3 (eerste klacht)
3.45
Inzet van onderdeel 1 is (a) dat gebleken is dat geen basis bestond voor de boetebeschikkingen – omdat de auto naar Oostenrijk was overgebracht en daarna is vernietigd –, (b) dat de boetebeschikkingen om die reden zijn vernietigd door de officier van justitie en (c) dat daaruit het onrechtmatige karakter van de beschikkingen (reeds) volgt. Dit wordt aan de orde gesteld in
subonderdeel 1.1.
Subonderdeel 1.2voert in dit verband aan dat uit de beslissingen van de officier van justitie niet volgt dat de beschikkingen uit coulance zijn vernietigd, en
subonderdeel 1.3, eerste klacht, dat gelet op het feit dat de officier van justitie in de beslissingen voorbij is gegaan aan de termijnoverschrijding, die overschrijding een gepasseerd station is, nu de beslissingen van de officier van justitie formele rechtskracht hebben.
subonderdeel 1.1.
Subonderdeel 1.2voert in dit verband aan dat uit de beslissingen van de officier van justitie niet volgt dat de beschikkingen uit coulance zijn vernietigd, en
subonderdeel 1.3, eerste klacht, dat gelet op het feit dat de officier van justitie in de beslissingen voorbij is gegaan aan de termijnoverschrijding, die overschrijding een gepasseerd station is, nu de beslissingen van de officier van justitie formele rechtskracht hebben.
3.46
De klachten van subonderdeel 1.1 zijn ongegrond, nu de onrechtmatigheid van de boetebeschikkingen in dit geval juist niet is gegeven met de hiervoor achter (a) en (b) genoemde omstandigheden, zoals volgt uit het voorgaande. Onder (ii) doet het subonderdeel in dit verband nog een beroep op de juist hiervoor in 3.41 genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016, waarin is beslist dat gelet op de gebleken vernietiging van de auto de tenaamstelling daarvan met terugwerkende kracht dient te vervallen in het kentekenregister. Het hof heeft echter terecht in de mede door het subonderdeel bestreden rov. 8.4 van zijn arrest geoordeeld dat die uitspraak geen verandering brengt in zijn oordeel in rov. 8.2 en 8.3. Laatstgenoemd oordeel berust immers daarop dat de onjuiste feitelijke basis van de beschikkingen – dat de auto nog bestond – in dit geval geen onrechtmatige daad van de Staat oplevert. Dat omvat dus logischerwijs mede het feit dat het register op dit punt met terugwerkende kracht gewijzigd diende te worden, toen [eiseres] alsnog de overbrenging en vernietiging van de auto had gemeld. [72]
Subonderdelen 1.2 en 1.3 (eerste klacht) zijn ongegrond omdat de uitleg van de beslissingen van de officier van justitie door het hof geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en niet onbegrijpelijk is. Zoals hiervoor in 3.15 opgemerkt, behoefde het feit dat de officier van justitie de door het hof in het derde gedachtestreepje in rov. 8.2 vastgestelde niet-verschoonbare termijnoverschrijding door [eiseres] niet in zijn beslissingen van 7 mei 2014 heeft opgenomen, het hof niet te weerhouden van zijn oordeel dat van die termijnoverschrijding sprake was en dat de vernietiging van de boetebeschikkingen dus onverplicht (uit ‘coulance’) heeft plaatsgevonden. De beslissingen van de officier van justitie bevatten op dit punt immers geen beslissing. Overigens komt alleen formele rechtskracht toe aan de beslissing die een besluit bevat, in het geval van de beslissingen van de officier van justitie dus de vernietiging van de boetebeschikkingen, en niet aan de overwegingen waarop die beslissing berust. Ook als de officier van justitie wel was ingegaan op de ontvankelijkheid van het beroep en die had aangenomen, had die beslissing geen formele rechtskracht gehad. [73]
(Verschoonbaarheid) termijnoverschrijding. Tweede klacht subonderdeel 1.3
3.47
Subonderdeel 1.3bevat als tweede klacht dat het hof een verkeerde toets heeft aangelegd bij zijn oordeel dat sprake was van een niet-verschoonbare termijnoverschrijding. Daartoe voert het subonderdeel in de eerste plaats aan dat [eiseres] heeft aangevoerd dat zij de boetebeschikkingen nimmer heeft ontvangen, en dat het hof niet op deze stelling is ingegaan. Het subonderdeel doet hierbij een beroep op rechtspraak van de belastingkamer van de Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep, volgens welke onder omstandigheden het bestuursorgaan voldoende aannemelijk zal moet maken dat een genomen beschikking daadwerkelijk aan de belanghebbende is verstuurd. [74] Voorts doet het onderdeel een beroep op rechtspraak van de belastingkamer van de Hoge Raad die erop neerkomt dat de belastingdienst in het geval van een punitieve beschikking moet bewijzen, gelet op de daarbij betrokken belangen van de belastingplichtige, dat de stelling van de belastingplichtige dat de termijnoverschrijding bij een door hem daartegen ingesteld beroep een gevolg is van een hem niet toe te rekenen omstandigheid, onjuist is. [75] In het licht van een en ander geeft het oordeel van het hof blijk van een onjuiste rechtsopvatting dan wel is dat oordeel onbegrijpelijk, aldus het subonderdeel.
3.48
Blijkens de rechtspraak van de bestuursrechter is van een rechtens relevante ontkenning van de ontvangst van een besluit niet snel sprake. Als het bestuursorgaan door middel van een ordelijk verzendadministratie kan aantonen dat het besluit verzonden is, wordt aangenomen dat het besluit ook is ontvangen, nu de post normaal aangesproken aankomt. In dat geval worden eisen gesteld aan de geloofwaardigheid van de ontkenning van de ontvangst. De belanghebbende zal bijvoorbeeld moeten wijzen op het aantoonbare feit dat zich een hapering in het postverkeer heeft voorgedaan. De in het subonderdeel aangehaalde uitspraken van Hoge Raad en de Centrale Raad van Beroep maken deel uit van deze rechtspraak en zien op de regel dat het bestuursorgaan wel eerst door middel van een ordelijk verzendadministratie moet kunnen aantonen dat het besluit verzonden is. [76]
3.49
De Staat heeft met betrekking tot de verzending van de boetebeschikkingen door het CJIB gewezen op de vaste rechtspraak van de hoogste Wahv-rechter, het hof Leeuwarden-Arnhem. [77] Die rechtspraak houdt in:
“8. Anders dan de gemachtigde stelt is er in WAHV-zaken geen sprake van een van vaste jurisprudentie van andere administratieve rechters afwijkende lijn en bewijslastverdeling. Aan de door het hof doorgaans gebezigde formulering van zijn oordeel dat voldoende aannemelijk is dat de inleidende beschikking is verzonden, ligt het hierna volgende ten grondslag. Het is het hof ambtshalve bekend dat het CJIB voor de vervaardiging en aanbieding ter verzending van poststukken gebruikt maakt van de diensten van een printermailservicebedrijf. Op elektronische wijze worden dagelijks gegevens verstrekt vanuit het geautomatiseerde systeem van het CJIB aan het printermailservicebedrijf. Het aanmaken, uitdraaien op papier, voegen in een enveloppe en aanbieden aan TNT Post geschiedt ook door middel van een geautomatiseerd systeem. Het CJIB geeft de verzenddatum van de beschikking mee. De logistiek bij het printermailservicebedrijf is zodanig ingericht, dat de beschikkingen vóór de verzenddatum aan TNT Post worden aangeboden. Er is sprake van een interne kwaliteitscontrole bij het printermailservicebedrijf. Zo vindt een vergelijking plaats van het totale aantal aan TNT Post aangeboden stukken en het totale aantal door het CJIB aangeleverde zaken. Gecontroleerd wordt of hetzelfde aantal documenten wordt uitgeprint als dat aan TNT Post wordt aangeboden (Nationale Ombudsman 15 mei 2007, AB 2007, 290 en JB 2007, 159). Het hof is op basis van het voorgaande van oordeel dat gelet op de inrichting van het aanmaak- en verzendproces de kans op fouten nagenoeg is uitgesloten. Bij deze stand van zaken mag worden aangenomen dat indien in het zaakoverzicht is aangegeven dat een beschikking is verzonden, dat ook daadwerkelijk is geschied.” [78]
Als aan deze eis is voldaan, pleegt het hof te oordelen dat het op de weg van betrokkene ligt de ontvangst van de beschikking op niet ongeloofwaardige wijze te ontkennen. De enkele ontkenning van de ontvangst door de betrokkene acht het hof, overeenkomstig de hiervoor genoemde vaste rechtspraak van de bestuursrechters, daarvoor onvoldoende. [79]
3.5
Het hof heeft op het onderhavige punt in rov. 8.2 derde gedachtestreepje overwogen dat hem niet is gebleken dat de termijnoverschrijding verschoonbaar was. Daarbij heeft het verwezen naar het feit dat de boetebeschikkingen naar het GBA-adres van [eiseres] zijn verstuurd, en naar de door de Staat genoemde rechtspraak die in 3.49 is aangehaald. In het licht van een en ander, de vaststaande feiten en het partijdebat geeft dit oordeel mijns inziens geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en is dat oordeel niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. De Staat heeft onweersproken aangevoerd dat het CJIB bij verzending van iedere boetebeschikking vooraf het adres controleert en dat opnieuw doet als geen reactie op de beschikking wordt ontvangen. Verzending heeft volgens de Staat steeds plaatsgevonden naar het door de Staat in de stukken genoemde GBA-adres van [eiseres] . [80] Deze heeft niet aangevoerd dat dit adres onjuist was. De Staat heeft aangevoerd dat geen van de beschikkingen onbestelbaar retour is gekomen. [81] In dit geval gaat het om maar liefst zeventien beschikkingen (zie hiervoor in 2.1 onder (v)), alsmede ten minste nog twee beschikkingen voor de andere auto (zie hiervoor in 2.1 onder (vi)), waarvoor ook aanmaningen zijn verstuurd. [82] [eiseres] heeft de stelling dat zij geen van de beschikkingen heeft ontvangen, niet op enige wijze toegelicht of onderbouwd (zie de vindplaatsen genoemd in voetnoot 16 van het middel). Bij de comparitie van partijen in eerste aanleg heeft zij bovendien zelf verklaard dat haar post bij haar werd weggehouden door haar partner, zoals de rechtbank ook als vaststaand feit heeft aangenomen in rov. 2.7 van haar vonnis.
Een en ander kan het oordeel van het hof zonder meer dragen. Het is immers niet aannemelijk dat het ten minste negentien keer fout zou zijn gegaan bij de verzending van de beschikkingen (en ook nog eens een keer bij de verzending van de aanmaningen). [83] Het hof behoefde zowel daarom, als gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak van het hof Leeuwarden-Arnhem, geen nader bewijs van de Staat te verlangen van de daadwerkelijke verzending van de beschikkingen. Het hof kon, gelet op een en ander, ook genoemde, hiermee samenhangende stelling van [eiseres] omtrent de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding – dat zij de beschikkingen niet heeft ontvangen –, voldoende weerlegd oordelen. Ook het beroep namens [eiseres] op HR 22 juni 1988 en HR 21 april 1993 (zie hiervoor in voetnoot 75) gaat daarom niet op.
Bij een en ander komt bovendien dan nog dat [eiseres] blijkens de vaststaande feiten in elk geval door de gijzeling in oktober 2013 bekend was met de beschikkingen en pas in maart 2014 daartegen beroep heeft ingesteld.
Subonderdeel 1.4
3.51
Subonderdeel 1.4klaagt dat het hof heeft miskend dat op de Staat een risicoaansprakelijkheid rust voor onjuiste boetebeschikkingen, zeker als deze automatisch worden opgelegd op basis van registervergelijking. Het betoogt, kort gezegd, dat dit de consequentie is van het stelsel van de Wahv, waarin gewone waarborgen als behoorlijk voorafgaand onderzoek (art. 3:2 Awb Pro) en vooraf horen (art. 4:8 Awb Pro) niet in acht worden genomen.
3.52
Daargelaten of het een (een risicoaansprakelijkheid voor de Staat) volgt uit het ander (de geautomatiseerde wijze waarop boetes kunnen worden vastgesteld op grond van de Wahv en de betekenis daarvan), faalt deze klacht om de redenen die hiervoor in 3.31-3.37 zijn vermeld.
3.53
Subonderdeel 1.4.1keert zich tegen de overweging van het hof in rov. 6.1 dat de Wahv uitgaat van een risicoaansprakelijkheid van de kentekenhouder. Het klaagt dat dit oordeel miskent dat het risico van een onjuiste boete op de Staat rust. Voorts voert het subonderdeel aan dat genoemde risicoaansprakelijkheid, blijkens art. 5 Wahv Pro, waarin deze is neergelegd, ziet op een verkeersgedraging met een voertuig. Deze betreft dus niet een onjuiste kentekenregistratie, voert het onderdeel aan.
3.54
Dit subonderdeel kan niet tot cassatie leiden omdat het berust op een onjuiste lezing van het oordeel van het hof. Genoemde overweging is niet dragend voor het oordeel van het hof, zoals volgt uit het voorgaande.
Subonderdeel 1.5
3.55
Subonderdeel 1.5richt zich tot slot tegen het hiervoor in 3.39-3.43 al besproken oordeel van het hof dat het aan [eiseres] was om aannemelijk te maken dat de inschrijving van de auto in Oostenrijk door de Oostenrijkse autoriteiten aan de RDW is gemeld. Dit subonderdeel is ongegrond omdat dit oordeel van het hof juist is om de daar genoemde redenen.
Onderdeel 2; boeteopleggingen op basis van registervergelijking onrechtmatig
3.56
Onderdeel 2is gericht tegen rov. 9 van het arrest van het hof, waarin het hof, kort gezegd, de bezwaren van [eiseres] tegen het Wahv-systeem van boeteoplegging op basis van registervergelijking van de hand heeft gewezen:
“9. De bezwaren van [eiseres] tegen het Wahv-systeem zijn inhoudelijk ook onjuist. Het EHRM heeft de wijze van sanctieoplegging in de Wahv, óók via registercontrole, reeds verenigbaar geacht met de door het EVRM gewaarborgde rechten. Daarbij heeft het EHRM telkens overwogen dat de betrokkene aan wie een sanctie is opgelegd, de mogelijkheid heeft om deze beslissing voor volledige toetsing aan de rechter voor te leggen (EHRM 19 oktober 2004, no. 66273/01, NJ 2005/429, Falk t. Nederland, en EHRM 13 februari 2012, no. 7094/06, NJ 2013/484, Romet t. Nederland). Dat het in Romet ging om gedragingen in het verkeer door een ander, terwijl het in deze zaak gaat om de situatie waarin in feite in het geheel geen sprake is van verkeersgedragingen in Nederland (grief 5), doet daaraan niet af. In beide gevallen geldt dat betrokkene de bezwaren kan voorleggen aan officier van justitie en Wahv-rechter en dat het EHRM dit afdoende vond. Ook de Hoge Raad (HR 16 februari 2016 ECL:NL:HR:2016:240, cassatie in het belang der wet) heeft uitgemaakt dat automatische sanctieoplegging, zonder voorafgaand onderzoek naar eventuele bijzondere omstandigheden en zonder het voorafgaand horen van de betrokkene, toelaatbaar is.”
3.57
Het onderdeel voert in de eerste plaats aan dat het oordeel van het hof dat het opleggen van een boete louter op basis van registervergelijking is toegestaan, onjuist is omdat voor toepasselijkheid van de Wahv vereist is dat sprake is van een gedraging met een voertuig en die gedraging in het geval van [eiseres] ontbrak nu haar auto was vernietigd. Het onderdeel wijst erop dat het EHRM in de door het hof aangehaalde Romet/Nederland-uitspraak niet over deze kwestie heeft geoordeeld. Ook in het door het hof genoemde HR 16 februari 2016 valt hierover geen beslissing te lezen, aldus het onderdeel, laat staan dat daarin wordt ingegaan op de vraag of geautomatiseerde beboeting op basis van geautomatiseerde registervergelijking zich verdraagt met de art. 5, 6 en 8 EVRM en art. 8 Handvest Pro van de grondrechten van de EU.
3.58
Dit onderdeel faalt om de hiervoor in 3.31-3.37 al vermelde redenen dat inherent aan het systeem van de Wahv is dat geautomatiseerd een boete wordt opgelegd op basis van een geautomatiseerde controle waarbij gegevens kunnen worden ‘gemist’ en waarbij de noodzakelijke correctie eventueel moet plaatsvinden door een beroep van degene die is beboet, en dat dit volgens het EHRM en de Hoge Raad, blijkens de uitspraken die het hof in rov. 9 noemt, een toelaatbaar stelsel is. Op zichzelf is juist dat de Wahv ziet op gedragingen met een voertuig, maar juist daarop zien ook de boetebeschikkingen in deze zaak: geen APK-keuringen en geen WAM-verzekering. Het is juist dat die boetes ten onrechte blijken te zijn opgelegd, omdat er uiteindelijk geen gedraging met een voertuig bleek te zijn geweest doordat de auto van [eiseres] al was vernietigd en er dus geen grond bleek te bestaan voor de boetes, maar dat doet niet eraan af dat ze volgens het wettelijk stelsel in dit geval mochten worden opgelegd. Uit de door het hof genoemde uitspraken van het EHRM volgt dat dit ook onder het EVRM een toelaatbaar stelsel is. Weliswaar ging het in die uitspraken niet om een vernietigde auto, maar om een onjuiste registratie van de persoon van de kentekenhouder, maar dat betreft een vergelijkbare fout. In de Romet/Nederland-uitspraak ging het mede om de gijzeling van Romet ex art. 28 Wahv Pro en was mede schending van art. 5 EVRM Pro aan de orde. Ook de daarop gerichte klacht is door het EHRM in zijn uitspraak afgewezen wegens de mogelijkheid om tegen de boetes en de gijzeling in rechte op te komen, achtereenvolgens na de vaststelling daarvan en bij de vordering daartoe. [84] Waarom art. 8 EVRM Pro, art. 8 Handvest Pro van de grondrechten van de EU en de andere bepalingen die in het onderdeel worden genoemd, zich tegen het opleggen van een boete louter op basis van registervergelijking zouden verzetten, zoals het onderdeel kennelijk mede wil betogen, wordt uit het onderdeel niet duidelijk en valt mijns inziens zonder toelichting niet in te zien. Het onderdeel verwijst ook niet naar stellingen van [eiseres] in feitelijke instanties, laat staan dat het vindplaatsen daarvan vermeldt. Op dit punt voldoet het middel dus niet aan de daaraan te stellen eisen.
Oordeel hof in rov. 9 ten overvloede gegeven?
3.59
De Staat meent dat onderdeel 2 reeds faalt omdat het zich richt tegen een ten overvloede door het hof gegeven oordeel. [85] Dat is juist voor zover de beslissing van het hof kan worden gedragen door het hiervoor in 3.13 als eerste genoemde en in 3.16-3.29 besproken oordeel. Zoals hiervoor bleek in 3.31-3.37, draagt het oordeel van het hof in rov. 9 echter in feite mede het hiervoor 3.13 als tweede genoemde oordeel van het hof, dat hiervoor in 3.30-3.43 is besproken. De gedachte van de Staat bij genoemd betoog dat [eiseres] zich terzake van de mogelijke gebreken van de Wahv tot de Wahv-rechter had moeten wenden, zoals het hof als uitgangspunt in rov. 8.1 eerste gedachtestreepje voorop heeft gesteld, [86] en dat het oordeel van het hof in rov. 9 daarom slechts ten overvloede is gegeven, is niet juist, nu die rechtsgang voor [eiseres] in dit geval niet (meer) verplicht was in verband met de vernietiging van de boetebeschikkingen door de officier van justitie (zie hiervoor 3.9, slot).
Onderdeel 3; oplegging en tenuitvoerlegging van de gijzeling
3.6
Onderdeel 3 richt zich tegen het oordeel van het hof in rov. 12-15 met betrekking tot de oplegging en tenuitvoerlegging van de gijzeling. Het hof heeft daarover in rov. 6.2 eerst het volgende overwogen:
“d. Op grond van artikel 22 Wahv Pro was de officier van justitie belast met de inning van de sanctie (sinds 1 januari 2018 is de Minister van Justitie en Veiligheid met de inning belast). De wijze waarop de inning plaatsvindt, is neergelegd in de artikelen 22-30 Wahv.
e. Indien een opgelegde sanctie (en de wettelijke verhogingen) niet binnen de daartoe gestelde termijn wordt (worden) betaald, kan de officier van justitie overgaan tot het nemen van maatregelen tot verhaal. Indien verhaal niet heeft kunnen plaatsvinden, voorziet de Wahv in een aantal dwangmiddelen, waaronder gijzeling (artikel 28 Wahv Pro). De officier van justitie moet bij de kantonrechter een machtiging tot gijzeling vorderen. De kantonrechter controleert ambtshalve of degene om wie het gaat, behoorlijk is opgeroepen (artikel 28 lid 2 Wahv Pro). Degene aan wie de sanctie is opgelegd, kan in deze procedure verweer voeren en bijvoorbeeld een (onderbouwd) beroep op betalingsonmacht doen. Tegen de beslissing van de kantonrechter tot het verlenen van een machtiging tot gijzeling staat geen rechtsmiddel open (eveneens artikel 28 lid 2 Wahv Pro). Het CJIB is namens het openbaar ministerie met de tenuitvoerlegging van de machtiging tot gijzeling belast.”
Hierna heeft het hof in rov. 12-15 overwogen:
“12. Zoals hierboven (6.2. sub e) vermeld, kan degene jegens wie een machtiging tot gijzeling wordt gevorderd, daartegen verweer voeren in de procedure bij de kantonrechter, bijvoorbeeld door een (met stukken) onderbouwd beroep op betalingsonmacht te doen. Tegen de machtiging van een kantonrechter staat geen rechtsmiddel open. Op grond van de leer van het gesloten stelsel van rechtsmiddelen moet de civiele rechter uitgaan van de rechtmatigheid van een verleende machtiging. Voorts heeft de kortgedingrechter de mogelijkheid om op grond van (zeer) bijzondere omstandigheden een dreigende of reeds aangevangen gijzeling (verder) te verbieden. De Staat merkt terecht op dat de praktijk uitwijst dat een kort geding op (zéér) korte termijn kan plaatsvinden, zodat de rechtmatigheid van een dreigende of net aangevangen gijzeling snel ter discussie kan worden gesteld. De wijze waarop gijzelingsmachtigingen worden verleend en ten uitvoer gelegd, is volgens vaste rechtspraak in zijn algemeenheid niet onrechtmatig.
13. De kantonrechter controleert of de betrokkene behoorlijk is opgeroepen. Dat is hier ook gebeurd, zo blijkt uit de beschikkingen. Daaraan doet niet af dat sprake is van een “voorgedrukte regel” zoals [eiseres] opmerkt. [eiseres] is conform de wet opgeroepen per gewone brief aan haar GBA-adres. Als [eiseres] de oproepen niet heeft ontvangen komt dit, behoudens bijzondere omstandigheden die niet zijn gesteld, voor haar risico (zie ook hierboven onder 8.2.). Er is geen rechtsregel op grond waarvan iemand jegens wie een machtiging tot gijzeling is gevorderd, slechts uitdrukkelijk en schriftelijk afstand kan doen van het recht om te worden gehoord, zoals [eiseres] betoogt. Evenmin is er een rechtsregel die bepaalt dat beschikkingen waarbij een machtiging tot gijzeling wordt gegeven, aangetekend verstuurd moeten worden en/of dat dergelijke beschikkingen betekend moeten worden.
14. Dat onder de machtigingsbeschikkingen geen naam van de kantonrechter staat, acht het hof onvoldoende om aan te nemen dat de machtigingen niet rechtsgeldig zijn. Zoals de Staat terecht opmerkt, zijn de machtigingen wel ondertekend en komen de data overeen met die in de bijgevoegde oproepingsbrieven. De vermelding “in naam des Konings” is niet vereist.
(…)
15. Met grief 7 klaagt [appellante] over de “incasso-activiteiten van de politie”. Ook deze grief faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bevoegdheid van de politie in het kader van de tenuitvoerlegging van de gijzeling op de wet berust. Artikel 3 van Pro het Besluit ex artikel 28 Wet Pro administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften van 29 augustus 1990 bepaalt dat de officier van justitie voor de tenuitvoerlegging van de gijzeling de nodige bijzondere of algemene last kan geven aan de deurwaarders en aan de ambtenaren van politie die zijn aangesteld voor de uitvoering van de politietaak. Zij zijn verplicht onmiddellijk aan de vordering van de officier van justitie te voldoen. Anders dan [appellante] kennelijk meent is geen schriftelijke last vereist.”
3.61
Subonderdeel 3.1klaagt dat het hof ten onrechte de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) niet van toepassing heeft geacht op de tenuitvoerlegging van de machtiging tot gijzeling ex art. 28 Wahv Pro. Het voert daartoe aan dat die bepalingen de minimaal aan die tenuitvoerlegging te stellen eisen bevatten, zoals voorafgaande betekening van het verzoek en de machtiging tot de gijzeling door een deurwaarder. Volgens
subonderdeel 3.2zijn door het niet-inachtnemen van deze eisen in dit geval de art. 5 en Pro 6 EVRM geschonden, zeker nu van de machtiging geen rechtsmiddel openstond en de machtiging [eiseres] onbekend was.
Subonderdeel 3.3klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat het moet uitgaan van de rechtmatigheid van de machtiging, gelet op het gesloten stelsel van rechtsmiddelen. Het voert aan dat het hof de machtiging aan de art. 5 en Pro 6 EVRM had moeten toetsen.
Subonderdeel 3.4klaagt dat het hof heeft miskend dat de kortgedingprocedure waarnaar het in rov. 12 verwijst als middel om tegen een onterechte gijzeling op te komen, onvoldoende adequate rechtsbescherming biedt. Het wijst erop dat een kort geding voor [eiseres] geen reële mogelijkheid bood om tegen de gijzeling op te komen.
Subonderdeel 3.5voert tot slot aan dat het hof ten onrechte in rov. 13 heeft geoordeeld dat [eiseres] voor de behandeling van het verzoek om een machtiging tot gijzeling bij gewone brief mocht worden opgeroepen en dat de niet-ontvangst van oproepen voor haar eigen risico komt. Volgens het subonderdeel komt dit oordeel in strijd met de art. 5 en Pro 6 EVRM. Het subonderdeel voert aan dat [eiseres] naar voren heeft gebracht dat zij de oproepen niet heeft ontvangen en dat de bewijslast van de verzending op de Staat rust.
subonderdeel 3.2zijn door het niet-inachtnemen van deze eisen in dit geval de art. 5 en Pro 6 EVRM geschonden, zeker nu van de machtiging geen rechtsmiddel openstond en de machtiging [eiseres] onbekend was.
Subonderdeel 3.3klaagt dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat het moet uitgaan van de rechtmatigheid van de machtiging, gelet op het gesloten stelsel van rechtsmiddelen. Het voert aan dat het hof de machtiging aan de art. 5 en Pro 6 EVRM had moeten toetsen.
Subonderdeel 3.4klaagt dat het hof heeft miskend dat de kortgedingprocedure waarnaar het in rov. 12 verwijst als middel om tegen een onterechte gijzeling op te komen, onvoldoende adequate rechtsbescherming biedt. Het wijst erop dat een kort geding voor [eiseres] geen reële mogelijkheid bood om tegen de gijzeling op te komen.
Subonderdeel 3.5voert tot slot aan dat het hof ten onrechte in rov. 13 heeft geoordeeld dat [eiseres] voor de behandeling van het verzoek om een machtiging tot gijzeling bij gewone brief mocht worden opgeroepen en dat de niet-ontvangst van oproepen voor haar eigen risico komt. Volgens het subonderdeel komt dit oordeel in strijd met de art. 5 en Pro 6 EVRM. Het subonderdeel voert aan dat [eiseres] naar voren heeft gebracht dat zij de oproepen niet heeft ontvangen en dat de bewijslast van de verzending op de Staat rust.
Gijzeling op grond van art. 28 Wahv Pro
3.62
De wijze van inning van Wahv-boetes en de verlening van een machtiging tot gijzeling ex art. 28 Wahv Pro is adequaat door het hof beschreven in rov. 6.2 onder d en e (zie hiervoor in 3.60). Ook de beschrijving door het hof in rov. 13 van de procedure waarin de machtiging tot gijzeling wordt verleend is adequaat. Art. 28 lid 1 Wahv Pro schrijft voor dat degene aan wie de sanctie is opgelegd door de kantonrechter wordt gehoord, althans behoorlijk wordt opgeroepen. Over de wijze van oproepen is niets bepaald – ook de parlementaire toelichting bevat hierover geen mededelingen [87] –, zodat tot uitgangspunt kan worden genomen dat de oproep op dezelfde wijze kan plaatsvinden als de verzending van de boetebeschikkingen, welke verzending in art. 5 Wahv Pro is geregeld. Dat betekent dat verzending per gewone post naar het GBA-adres volstaat, zoals de kantonrechter bij de verlening van de machtiging tot uitgangspunt heeft genomen en het hof overweegt.
3.63
Het gesloten stelsel van rechtsmiddelen brengt mee dat moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van een door de kantonrechter verleende machtiging. Dat stelsel houdt immers in dat een rechterlijke uitspraak alleen kan worden aangetast door een daartoe door de wet opengesteld rechtsmiddel en dat zij bij het ontbreken van een dergelijk rechtsmiddel onaantastbaar is. [88] Op dit stelsel wordt slechts een uitzondering gemaakt als de rechtsgang tot verlening van de machtiging niet heeft voldaan aan de eisen van de art. 5 of Pro 6 EVRM. [89] Uit de Romet/Nederland-uitspraak van het EHRM lijkt te volgen dat deze uitzondering zich niet voordoet ten aanzien van de rechtsgang tot verlening van de machtiging ex art. 28 Wahv Pro. Het EHRM oordeelt daarin over die rechtsgang – die hem in die procedure integraal werd voorgelegd – als hiervoor in 3.37 al is aangehaald, en voorts als volgt:
“54.
The applicant complained that his detention under section 28 of the Traffic Regulations Administrative Enforcement Act constituted deprivation of liberty not ordered by a competent court. When he had been committed for detention after failing to pay the fine, there had been no re-examination of the original decision imposing the fine even though the original decision had been flawed through not having reached him and because the offence had been committed by someone else. He relied on Article 5 of the Convention, which, in its relevant part, provides as follows:
“1.
Everyone has the right to liberty and security of person. No one shall be deprived of his liberty save in the following cases and in accordance with a procedure prescribed by law:
(a)
the lawful detention of a person after conviction by a competent court;
(b)
the lawful arrest or detention of a person for non- compliance with the lawful order of a court or in order to secure the fulfilment of any obligation prescribed by law; …”
55.
The Government submitted that the applicant had failed to exhaust the available domestic remedies.
56.
The Court takes the view that the issue before it is whether the available procedural guarantees were appropriate and sufficient; a question identical to whether the available remedies were effective. It will therefore address the substance of the complaint without ruling separately on the Governments preliminary objection of non-exhaustion.
57.
On the applicant's own admission, correspondence from public authority did not reach him because he had gone into hiding. It further notes that the applicant had the right to object to the public prosecutor against the imposition of the administrative fines (section 6 of the Traffic Regulations Administrative Enforcement Act); to apply to the District Court on the ground that he had not committed the offences (section 8); and to be heard by the District Court before the order to commit him to detention was given (section 28(2)) (see paragraph 23 above). These procedural guarantees are, in principle, adequate.
58.
The Court notes in addition that the applicant might reasonably have been expected to ensure that correspondence from the authorities reached him; the authorities cannot be held responsible for his failure to exercise his procedural rights because he failed to make the necessary arrangements (
mutatis mutandis, Hennings v. Germany, 16 December 1992, § 26, Series A no. 251-A).
mutatis mutandis, Hennings v. Germany, 16 December 1992, § 26, Series A no. 251-A).
59.
It follows that this complaint also is manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.”
3.64
Kortom: de rechtsgang waarbij betrokkene per gewone brief wordt opgeroepen en een machtiging wordt afgegeven, waartegen geen hogere voorziening openstaat, komt – zoals het hof terecht heeft geoordeeld – als zodanig niet in strijd met de art. 5 en Pro 6 EVRM. Daarbij speelt voor het EHRM, blijkens de gegeven motivering, mede een rol dat in het stelsel van de Wahv voldoende gelegenheid bestaat om tegen de boetebeschikkingen op te komen.
3.65
Uit het voorgaande volgt dat geen nadere eisen aan de verlening van een machtiging tot gijzeling zijn te stellen, noch op grond van Rv, noch op grond van de art. 5 en Pro 6 EVRM. De Wahv verklaart Rv immers niet van toepassing en schrijft die eisen niet voor, terwijl uit de Romet/Nederland-uitspraak moeilijk anders afgeleid lijkt te kunnen worden dan dat dit niet in strijd komt met de art. 5 en Pro 6 EVRM. Dat neemt niet weg dat laatstgenoemde bepalingen in dit geval wel in concreto kunnen zijn geschonden. Op dat punt wordt in de subonderdelen echter te weinig aangevoerd mijns inziens. Het hof heeft in rov. 8.2 derde gedachtestreepje vastgesteld dat de boetebeschikkingen aan het juiste adres van [eiseres] zijn verzonden, dat derhalve moet worden aangenomen dat ze daar zijn ontvangen en dat het derhalve voor risico van [eiseres] komt als de beschikkingen haar desalniettemin niet hebben bereikt. In rov. 13 heeft het hof voor de door [eiseres] gestelde niet-ontvangst van de oproepen voor de behandelingen van de vorderingen tot verlening van de machtigingen tot gijzeling, naar die vaststelling verwezen. Naar de vaststelling van het hof is [eiseres] dus behoorlijk voor de behandelingen opgeroepen. Van een schending van het door art. 5 en Pro 6 EVRM beschermde recht op hoor en wederhoor is naar zijn vaststelling in dit geval dus geen sprake. Dat betekent dat de subonderdelen 3.1-3.3 en 3.5 ongegrond zijn en dat [eiseres] belang mist bij subonderdeel 3.4, nu gelet op het voorgaande niet van belang is of een kort geding voldoende rechtsbescherming biedt in een geval als dit.
Onderdeel 4; onjuiste registratie voor rekening van de Staat
3.66
De vordering van [eiseres] is mede gebaseerd op het verwijt dat de Staat aansprakelijk is voor een onjuiste verwerking van de gegevens in het kentekenregister. Daarover heeft het hof overwogen:
“16. [eiseres] verwijt de Staat dat deze er niet voor heeft gezorgd dat feitelijk de juiste persoonsgegevens in het kentekenregister waren verwerkt. Met grief 8 betoogt [eiseres] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij dit verwijt moet richten aan de RDW en niet aan de Staat, Ook deze grief faalt. De Staat heeft er terecht op gewezen dat de RDW het kentekenregister beheert (artikel 4b lid 1 sub c Wegenverkeerswet (WVW) 1994) en rechtspersoonlijkheid bezit op grond van artikel 4a lid 1 WVW 1994. De RDW kan niet worden beschouwd als een ondergeschikte van de Staat in de zin van artikel 6:171 BW Pro, zoals [eiseres] meent.”
3.67
Onderdeel 4 keert zich tegen dit oordeel met de klacht dat de onjuiste verwerking van gegevens in het kentekenregister bij de oplegging van boetes voor rekening en risico van de Staat komt.
3.68
Dit onderdeel kan niet tot cassatie leiden bij gebrek aan belang. Bij genoemd verwijt van [eiseres] gaat het om de onjuistheid van de boetebeschikkingen doordat de auto nog in het kentekenregister stond ingeschreven. Zoals hiervoor bleek, bestrijdt [eiseres] tevergeefs in cassatie het oordeel van het hof dat die beschikkingen rechtmatig zijn, (i) nu deze onherroepelijk zijn geworden en de onverplichte vernietigingen door de officier van justitie ervan de beschikkingen niet alsnog onrechtmatig maken, en (ii) nu de onjuiste inschrijving in het kentekenregister een gevolg is geweest van het feit dat [eiseres] de overbrenging van de auto niet heeft gemeld aan de RDW. Daaruit volgt dat [eiseres] niet een vordering kan baseren op die onjuiste inschrijving.
Rapport Nationale ombudsman over gijzeling op grond van de Wahv
3.69
Tot slot ga ik in op het beroep dat in de schriftelijke toelichting namens [eiseres] (onder 1.9 en 4.3) is gedaan op het rapport van de Nationale Ombudsman uit 2015 over gijzeling op grond van de Wahv. [90] Uit dat rapport blijkt dat er een grote groep mensen is die niet in staat is om opgelegde Wahv-boetes te voldoen, zeker niet na de wettelijke verhogingen daarvan, en die niet de weg weet te vinden om dat op de geëigende wijze aan de orde te stellen. In het rapport wordt gesignaleerd dat dit leidt tot een groot aantal gijzelingen die in feite ten onrechte zijn. Gijzeling dient namelijk niet plaats te vinden als sprake is van betalingsonmacht, maar alleen in het geval van betalingsonwil. [91] Doordat betrokkenen hun betalingsonmacht niet aan de orde stellen, vond in het verleden toch vaak gijzeling van deze groep mensen plaats. Zoals in het rapport wordt gesignaleerd, is aan deze praktijk een einde gekomen doordat de kantonrechters begin 2015 hebben afgesproken dat alleen nog een machtiging tot gijzeling wordt gegeven als uit de vordering blijkt dat afdoende is nagegaan dat geen sprake is van betalingsonmacht. Op die wijze ligt het initiatief om de betalingsonmacht aan de orde te stellen voortaan niet meer bij de betrokkene, maar bij politie en OM. In zijn rapport heeft de Nationale Ombudsman de tot begin 2015 bestaand hebbende praktijk nogal gehekeld en in strijd met de mensenrechten geoordeeld. [92]
3.7
Het rapport geeft bepaald te denken. Het is wat mij betreft geheel terecht dat de kantonrechters hun beleid hebben veranderd. Toch meen ik niet dat het rapport een ander licht op het cassatieberoep werpt. Hiervoor is al opgemerkt dat de gijzeling van [eiseres] werd ‘gedekt’ door een onherroepelijk rechterlijke uitspraak, waarin niet kan worden getreden in deze procedure, tenzij de rechtsgang op grond waarvan de machtiging is verleend, qua inrichting dan wel in dit concrete geval qua verloop in strijd zou zijn met art. 5 of Pro 6 EVRM. Dat kan, zoals al opgemerkt, niet worden gezegd. Uit het gegeven dat de rechtsgang tot verlening van de machtiging als zodanig aan de art. 5 of Pro 6 EVRM voldoet, zoals door het EHRM is bevestigd – betrokkenen hebben voldoende gelegenheid tot verweer –, volgt al dat die rechtsgang ook in dit concrete geval niet met die bepalingen in strijd komt, nu [eiseres] in die rechtsgang destijds verstek heeft laten gaan, hoewel zij naar de feitelijke en niet onbegrijpelijke vaststelling van (de kantonechter en) het hof behoorlijk was opgeroepen. Daarmee is als al gezegd in principe de kous af.
Dat zou anders zijn als, los van de verlening en tenuitvoerlegging van de machtiging, op dit punt sprake zou zijn geweest van een onrechtmatige daad van de Staat. Daarvan zou mogelijk gesproken hebben kunnen worden, denk ik, als de officier van justitie zou kunnen worden verweten een machtiging tot gijzeling te hebben gevorderd zonder behoorlijk onderzoek te hebben gedaan naar de financiële toestand van [eiseres] . Als ik goed zie, is dit echter niet als grondslag voor de vordering aangevoerd. In het middel wordt die grondslag in elk geval niet aan de orde gesteld.
Bovendien zou denk ik alleen van de hier door mij bedoelde onrechtmatige daad jegens [eiseres] sprake kunnen zijn geweest als (zou zijn gesteld en gebleken dat) [eiseres] behoort tot de door de Nationale Ombudsman geïdentificeerde groep van personen die niet in staat is om zelf behoorlijk voor hun rechtsbescherming op te komen, en ten aanzien van wie van de overheid daarom méér gevergd kan worden dan, kort gezegd, als zodanig voortvloeit uit de effectieve en efficiënte opsporing en handhaving die de Wahv beoogt. Alleen jegens deze groep bestaat immers grond voor de hier bedoelde vorm van zorgvuldigheid. Hoewel in de stukken nogal doorschemert dat [eiseres] mogelijk tot deze groep behoort – zij heeft aangevoerd dat zij in de bijstand zat en niet tot betaling van de boetes in staat was, en dat het aanspannen van een kort geding toen zij gegijzeld was, voor haar geen reële optie was [93] –, is (ook) dit niet aan de vordering ten grondslag gelegd. Namens [eiseres] is deze hele procedure het standpunt ingenomen dat het probleem er bij haar in heeft gezeten dat zij geen van de beschikkingen, aanmaningen en oproepen heeft ontvangen en dat dit moet zijn gekomen doordat deze stukken niet zijn verzonden. Dat zij behoort tot de door de Nationale Ombudsman bedoelde groep, die geen gebruik weet te maken van de beschikbare rechtsmiddelen, is als zodanig niet aangevoerd, laat staan aan de vordering ten grondslag gelegd en in het middel aan de orde gesteld. [94]
4.Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G