Uitspraak
11/719 WSW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 29 december 2010, 10/1284 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Sociale zaken en Werkgelegenheid (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Aalburg (college)
Datum uitspraak 22 november 2012.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 oktober 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels, M. Bochallati en drs. M.J. Meihuizen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C.M. de Roover, advocaat, en G. Welten-van der Pluijm.
OVERWEGINGEN
1.1. Bij besluit van 21 december 2007 heeft appellant aan het college op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) voor het kalenderjaar 2008 een uitkering toegekend van € 742.360,-. Daarbij is uitgegaan van een aantal van 29,3 arbeidsplaatsen, uitgedrukt in arbeidsjaren en een bedrag van € 26.276,- per arbeidsjaar.
1.2. Op 14 juli 2009 heeft het college in een bijlage bij de jaarrekening over het kalenderjaar 2008 verantwoordingsinformatie over de Wsw ingediend bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
1.3. Bij besluit van 11 november 2009 heeft appellant met toepassing van artikel 9, eerste lid, van de Wsw een bedrag van € 100.112,- teruggevorderd op de grond dat over 2008 de totale realisatie, uitgedrukt in arbeidsjaren (25,49) minder bedraagt dan de verstrekte uitkering Wsw, uitgedrukt in arbeidsjaren (29,30).
1.4. Het college heeft tegen het besluit van 11 november 2009 bezwaar gemaakt. In bezwaar heeft het college een gecorrigeerde bijlage bij de jaarrekening 2008 ingediend. Daarin zijn gerealiseerde arbeidsplaatsen van het buitenschap WML opgenomen die in de eerder ingediende bijlage abusievelijk niet waren vermeld.
1.5. Bij besluit van 17 februari 2010 heeft appellant het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan ligt onder meer ten grondslag dat op grond van de beleidsregels, neergelegd in de Nota procedure aanlevering verantwoordingsinformatie 2008 (Nota), fouten die zijn gemaakt in de verantwoording via de Minister van BZK binnen een redelijke termijn kunnen worden gecorrigeerd. Als daarvan geen gebruik wordt gemaakt, mag appellant ervan uitgaan dat de verantwoording juist is en is correctie niet meer mogelijk. Slechts indien de gemaakte fout ondanks een zorgvuldige verantwoordingsprocedure in redelijkheid niet te onderkennen was, is correctie in bezwaar in beginsel mogelijk. Van een zorgvuldige verantwoordingsprocedure is in dit geval geen sprake geweest, omdat het college de bijlage vóór en na de indiening ervan niet op juistheid heeft gecontroleerd en hiernaar eerst na het besluit van 1 november 2009 een onderzoek heeft gestart. Omdat er geen onverklaarbare verschillen in cijfers zijn geconstateerd, bestond er geen aanleiding voor een terugkoppeling aan het college met de gelegenheid voor herstel. Tot slot wijst appellant erop dat uitgebreide voorlichting en verificatie over de verantwoording heeft plaatsgevonden en dat maximale zorgvuldigheid is betracht.
2.1. Het college heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft aangevoerd dat de opgedragen taakstelling wel degelijk is gerealiseerd, dat de uitkering alleen kan worden teruggevorderd als sprake is van onderrealisatie, dat andere gemeenten in vergelijkbare gevallen ook in staat zijn gesteld gemaakt fouten te corrigeren, dat het geen onzorgvuldige procedure heeft gevolgd en dat de gemaakte fout te verklaren is en dat appellant erkent dat de procedure voor verbetering vatbaar is.
2.2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, appellant opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak en het primaire besluit geschorst tot zes weken na de verzending van het nieuwe besluit op bezwaar. Het is volgens de rechtbank een algemeen rechtsbeginsel dat terugvordering slechts mogelijk is indien en voor zover sprake is van onverschuldigde betaling, wat betekent dat een terugvordering te allen tijde vooraf behoort te worden gegaan door een afzonderlijk besluit waarbij het bestuursorgaan de in geding zijnde aanspraak uitdrukkelijk beëindigt. Dit uitgangspunt komt tot uitdrukking in artikel 4:95, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat is gebaseerd op artikel 4:57 van Pro de Awb. Daarom komt bij de beoordeling van het geschil gewicht toe aan de parlementaire geschiedenis van artikel 4:57 van Pro de Awb. De rechtbank oordeelt dat artikel 9, eerste lid, van de Wsw wegens strijd met het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel onverbindend is en om die reden buiten toepassing moet blijven. Artikel 9, eerste lid, van de Wsw voorziet niet in een afzonderlijk besluit tot een lagere vaststelling van de Wsw-uitkering of de intrekking van de verleningsbeschikking. Deze bepaling is verder dwingend geformuleerd, kent geen antihardheidsclausule en maakt daarmee elke belangenafweging op voorhand onmogelijk.
3. In hoger beroep heeft appellant de juistheid van het oordeel van de rechtbank betwist op de gronden die hierna aan de orde komen. Het college heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Met ingang van 1 januari 2008 is de financieringssystematiek voor de uitvoering van de Wsw gewijzigd. De budgetten die van rijkswege worden toegekend voor de uitvoering van de Wsw worden voortaan toegekend aan gemeenten. Het aandeel van het landelijk beschikbare Wsw-budget dat een individuele gemeente ontvangt is gelijk aan het aandeel
Wsw-geïndiceerden dat woonachtig is in die gemeente ten opzichte van het totaal aantal Wsw-geïndiceerden in Nederland. De gemeenten dienen uiterlijk op 15 juli van het jaar volgend op het jaar waarvoor een budget is toegekend verantwoording af te leggen over de besteding van de voor uitvoering van de Wsw ontvangen uitkering.
4.2. Op grond van artikel 8 van Pro de Wsw ontvangt het college jaarlijks een uitkering voor de uitvoering van de Wsw. De uitkering wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft vastgesteld en wordt berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij wet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkeringen. Daarbij wordt het bijbehorende minimumaantal arbeidsjaren vastgesteld.
4.3. Op grond van artikel 13, vierde lid, van de Wsw wordt ten behoeve van het toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoering van deze wet in een bijlage bij de jaarrekening bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) de verantwoordingsinformatie opgenomen over de uitvoering van deze wet. Op grond van artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, voor zover van belang, zendt het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van BZK.
4.4. De verantwoording over de uitvoering van de Wsw vindt plaats volgens het principe van Single information en Single audit (SiSa). Dat brengt mee dat gemeenten minder informatie hoeven te verstrekken aan het Rijk over de besteding van specifieke uitkeringen en dat de controle van deze informatie sterk is verminderd. De procedure van de aanlevering van die informatie is neergelegd in de Nota. De verantwoording bevat voor 2008 vier indicatoren:
1.Het totaal aantal geïndiceerde inwoners dat een dienstbetrekking heeft of op de wachtlijst staat en beschikbaar is om een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 2, eerste lid, of artikel 7 van Pro de Wsw te aanvaarden op 31 december 2008;
2.(…)
3.Het totaal aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen voor geïndiceerde inwoners in 2008, uitgedrukt in arbeidsjaren;
4.(…).
4.5. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wsw, voor zover hier van belang, wordt van de uitkering een nader in deze bepaling aangegeven gedeelte teruggevorderd indien uit de bijlage bij de jaarrekening blijkt dat in het kalenderjaar waarop de uitkering betrekking heeft het aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsplaatsen uit dienstbetrekkingen als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 van de Wsw minder bedraagt dan het op grond van artikel 8, tweede lid, vastgestelde minimumaantal arbeidsjaren.
4.6. Appellant heeft er terecht op gewezen dat artikel 9, eerste lid, van de Wsw een dwingendrechtelijke bepaling bevat die appellant, als aan de voorwaarden voor toepassing van deze bepaling is voldaan, verplicht tot terugvordering van (een deel van) de aan desbetreffende gemeente toegekende uitkering. Bij de toepassing van deze bepaling heeft appellant geen beleidsvrijheid en voor een afweging van de wederzijdse belangen bestaat daarom geen ruimte.
4.7. Het gaat hier niet om een besluit tot terugvordering, gebaseerd op een discretionaire bevoegdheid die is ontleend aan het in het bestuursrecht geldende rechtsbeginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald, kan worden teruggevorderd, maar om een besluit tot terugvordering dat berust op uitdrukkelijk daartoe strekkende wettelijke bepaling. Het oordeel van de rechtbank dat terugvordering slechts mogelijk is indien en voor zover sprake is van onverschuldigde betaling en dat hieraan altijd een besluit tot herziening of intrekking van de verleende aanspraak vooraf moet gaan, gaat hieraan voorbij. Met appellant moet worden vastgesteld dat artikel 4:57 van Pro de Awb, waarnaar de rechtbank in dit verband heeft verwezen, in dit geval toepassing mist omdat de uitkering die op grond van artikel 8 van Pro de Wsw wordt verstrekt geen subsidie is, maar een specifieke uitkering op grond van een wettelijk voorschrift. Aangezien de terugvordering ziet op verleende uitkeringen en niet op een voorschot op een uitkering, is artikel 4:95, vierde lid, van de Awb evenmin van toepassing. In het voorgaande ligt tevens besloten dat aan een besluit tot terugvordering op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wsw geen besluit vooraf behoeft te gaan waarbij de aanspraak op uitkering wordt herzien.
4.8. De rechtbank heeft met haar oordeel dat artikel 9, eerste lid, van de Wsw wegens strijd met het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel onverbindend is en om die reden buiten toepassing moet blijven, miskend dat het de rechter niet is toegestaan wetten in formele zin, in dit geval de Wsw, te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en dat de rechter ook niet mag treden in een belangenafweging welke al door de wetgever is verricht of geacht moet worden te zijn verricht (HR 14 april 1989, LJN AD5725).
4.9.Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de gronden die het college in beroep tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd bespreken.
4.10. Volgens de bijlage bij de jaarrekening van het college over 2008 was er een onderrealisatie van 3,81 arbeidsjaren ten opzichte van de taakstelling voor dat jaar. Dit komt overeen met een bedrag van € 100.112,-. Appellant was dan ook gehouden om over te gaan tot terugvordering van de voor de realisatie van deze arbeidsjaren toegekende gelden.
4.11. Het college heeft in beroep aangevoerd dat de in bezwaar verstrekte nieuwe informatie op basis van een toetsing ex nunc had moeten leiden tot het herroepen van het terugvorderingsbesluit. Daartoe heeft het college gesteld dat de taakstelling over 2008 wel degelijk is gerealiseerd. Deze grond treft geen doel. Appellant heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig naleven van de verplichting om (vóór 15 juli van het jaar 2009) tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van gedane uitgaven aan te leveren. Het bieden van een herstelmogelijkheid om de rechtmatigheid van de gedane uitgaven op een later moment - in bezwaar - alsnog te verantwoorden verdraagt zich niet met het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
4.12. Uit de Nota blijkt dat appellant een buitenwettelijk beleid voert, dat inhoudt dat een college fouten die na het inzenden van de verantwoordingsinformatie worden ontdekt binnen een redelijke termijn alsnog kan corrigeren via de minister van BZK. Volgens appellant liep die termijn voor het verantwoordingsjaar 2008 tot en met september/oktober 2009. Naar vaste rechtspraak is de toetsing van dit beleid beperkt tot de vraag of appellant dit beleid consistent heeft toegepast. Dit is het geval, nu het college de gecorrigeerde bijlage pas in bezwaar heeft ingezonden.
4.13. Het college heeft tot slot een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Voor het honoreren van dat beroep zou in dit geval uitsluitend aanleiding kunnen zijn, indien sprake is van een zo bijzonder geval dat strikte toepassing van artikel 9, eerste lid, van de Wsw in die mate in strijd met dat beginsel zou komen dat deze toepassing op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn. Volgens het college is sprake van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, nu de gemeente Aalburg geen herstelmogelijkheid is geboden, terwijl 26 gemeenten, waaronder de gemeente Westland, wel in de gelegenheid zijn gesteld om de ingezonden verantwoordingsinformatie aan te passen. In dit verband heeft het college gewezen op de uitspraken van de rechtbank Haarlem van 20 oktober 2011 (LJN BT8870) en de rechtbank Utrecht van 22 juni 2012 (LJN BX0161). Het college heeft echter niet aan de hand van concrete gegevens onderbouwd dat sprake is van, op de rechtens relevante aspecten, gelijke gevallen. Dit betekent dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
4.14. In het licht van hetgeen hiervoor is overwogen kunnen de overige beroepsgronden van het college niet leiden tot de conclusie dat appellant niet gerechtigd was om tot terugvordering over te gaan.
4.15. Uit het voorgaande volgt dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond zal worden verklaard.
5. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 februari 2010 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en K. Zeilemaker en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 november 2012.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) M.R. Schuurman
HD