Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/976 AKW
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 december 2010, 10/877 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 11/2356 AKW, 11/4538 AKW, 11/477 AKW, 11/895 AKW en 11/852 AKW, plaatsgevonden op 12 april 2013. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Sprakel, kantoorgenoot van mr. Cerezo-Weijsenfeld. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes en J.Y. van den Berg.
Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante is geboren [in] 1977 en heeft de Marokkaanse nationaliteit. In 2002 is zij met haar twee kinderen (geboren in 1994 en 1999) naar Nederland gekomen. Deze kinderen hebben de Marokkaanse nationaliteit. In 2004 is haar derde kind geboren. De nationaliteit van dit kind is onbekend. Appellante en haar kinderen woonden in een opvanghuis en ontvingen leefgeld ten behoeve van levensonderhoud uit een noodfonds van de gemeente [naam gemeente]. Appellante heeft diverse procedures gevoerd om voor een verblijfsvergunning in aanmerking te komen. Op 3 maart 2009 is aan appellante en haar kinderen met ingang van 11 februari 2009 een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend, geldig tot 11 februari 2010.
1.2. Bij besluit van 30 oktober 2009 heeft de Svb de aanvraag om kinderbijslag van 27 mei 2009 afgewezen omdat appellante geen verblijfsvergunning heeft en daarom niet verzekerd is voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW).
1.3. Bij beslissing op bezwaar van 15 januari 2010 (bestreden besluit) heeft de Svb zijn besluit van 30 oktober 2009 gehandhaafd en appellante kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2008 tot en met het eerste kwartaal van 2009 geweigerd.
2.
De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Zij heeft voorop gesteld dat, anders dan appellante had gesteld, de Wet werk en bijstand (WWB) als bodemvoorziening een geheel andere karakter draagt dan de AKW en dat de AKW niet tot doel heeft te voorzien in de minimumbehoeften van kinderen. Verder is overwogen dat er voor het in artikel 6, tweede lid, van de AKW neergelegde onderscheid naar nationaliteit voldoende rechtvaardiging aanwezig is daar waar het gaat om de uitsluiting van verzekering voor de AKW. Voorts slaagt het beroep op artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet nu niet is gebleken dat het gezin in zodanig schrijnende omstandigheden verkeert dat er sprake zou moeten zijn van een positieve verplichting voor de overheid om maatregelen te treffen die de beleving van het recht op gezinsleven bevorderen. Verder kan ook het beroep op het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) niet slagen nu de ingeroepen artikelen geen rechtstreekse werking hebben. Ten slotte is overwogen dat ook aan de artikelen van het Europees Sociaal Handvest (ESH) waarop appellante zich heeft beroepen, geen rechtstreekse werking toekomt.
3.1.
Tijdens de procedure in hoger beroep heeft de Raad op 15 juli 2011 (LJN BR1905) uitspraak gedaan in een aantal vergelijkbare zaken. In die uitspraak is onder meer overwogen dat ook in het licht van het IVRK van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van Pro het EVRM geen sprake is en dat ook het beroep op diverse andere verdragsbepalingen niet kan leiden tot een uitzondering op het in artikel 6, tweede lid, van de AKW neergelegde koppelingsbeginsel. In het kader van de toetsing aan artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM heeft de Raad, onder verwijzing naar eerdere rechtspraak, voor het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus in beginsel een afdoende rechtvaardiging aanwezig geacht. De Raad was evenwel van mening dat de gerechtvaardigdheid van het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid niet opgaat voor ouders die met hun kind(eren) voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8 onder Pro f, g of h van de Vreemdelingenwet 2000, en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Voor ouders in deze omstandigheden die bovendien ten tijde van de voor het geding relevante periode rechtmatig in Nederland verbleven, heeft de Raad de in de AKW neergelegde algemene uitsluiting van het recht op kinderbijslag op grond van verblijfsstatus geen evenredig middel geacht om de doelstelling van de koppelingswetgeving te bereiken, waardoor aan deze groep het ontbreken van een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW bedoeld, niet kan worden tegengeworpen.
3.2.
De Hoge Raad heeft op 23 november 2012 (LJN BW7740) het beroep in cassatie, ingesteld door de Svb tegen de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, gegrond verklaard, de uitspraak van de Raad vernietigd en de uitspraken van de rechtbanken bevestigd. De Hoge Raad heeft hiertoe overwogen dat het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, ook in het geval van betrokkenen een legitiem doel dient, en tot een redelijke en proportionele verhouding staat tot dat legitieme doel, zodat voor dat onderscheid ook in hun geval een toereikende rechtvaardiging bestaat. Hierbij heeft de Hoge Raad in aanmerking genomen dat het onderscheid niet hoeft te worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen, maar dat bepalend is of een dergelijk onderscheid wordt gerechtvaardigd door toereikende argumenten. In dat kader heeft de Hoge Raad onder meer van belang geacht dat het voorwerp van geschil de sociale zekerheid betreft, op welk gebied aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. Voor de rechtvaardiging van de uitsluiting van bepaalde groepen vreemdelingen van het recht op kinderbijslag, heeft de Hoge Raad, naast de (legitieme) doelstelling van de koppelingswetgeving, verder van betekenis geacht dat bij de ouders een eigen verantwoordelijkheid voor de opvoeding en ontwikkeling van de kinderen rust, waarbij kinderbijslag slechts is bedoeld ter ondersteuning in de kosten daarvan en niet behoort tot de sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven. Hoewel het kind in zekere zin een eigen belang heeft bij de uitkering, heeft het geen zelfstandige aanspraak op kinderbijslag noch resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouders op kinderbijslag. Anders dan de Raad heeft de Hoge Raad de omstandigheid dat een betrokkene met medeweten van de Staat langdurig in Nederland verblijft en door dit verblijf met zijn gezin een bepaalde band met de Nederlandse samenleving heeft kunnen opbouwen, in zijn beoordeling niet relevant geacht. Ook indien de band van de betrokkenen met Nederland zo sterk is geworden dat zij naar de omstandigheden beoordeeld hier te lande wonen in de zin van artikel 3 van Pro de AKW, is volgens de Hoge Raad geen sprake van een bijzondere omstandigheid die aanleiding kan geven om een nuancering aan te brengen op het oordeel dat het onderhavige onderscheid gerechtvaardigd is. Ook het bepaalde in het IVRK leidt niet tot een ander oordeel.
3.3.
In hoger beroep heeft appellante (wederom) een beroep gedaan op artikel 8 van Pro het EVRM in verbinding met het ESH en het IVRK en op artikel 14 van Pro het EVRM in samenhang met artikel 8 van Pro dat verdrag. Voorts is een beroep gedaan op EU-Richtlijn 2008/115/EG van 16 december 2008 (Terugkeerrichtlijn).
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 6, tweede lid, van de AKW is het volgende bepaald:
“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000”.
“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000”.
4.2.
Niet in geding is dat appellante ten tijde in geding niet als verzekerde ingevolge het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW kon worden aangemerkt, nu zij niet in het bezit was van een verblijfstitel als daar genoemd.
4.3.
Tussen partijen is in geschil of uit het internationale recht moet worden afgeleid dat appellante niet mag worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, op de grond dat zij niet beschikt over een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd.
4.4.
Met betrekking tot het beroep van appellante op artikel 8 van Pro het EVRM, mede bezien in het licht van het IVRK, wordt allereerst gewezen op eerdere rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraak van 22 december 2008, LJN BG8776 en de uitspraak van 15 juli 2011, LJN BR1905). In die rechtspraak is overwogen dat het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) het respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, waarbij kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht hebben op bescherming. Hierbij verdient aantekening dat alle nationale autoriteiten verplicht zijn tot het waarborgen van (de “essence” van) de EVRM-rechten, terwijl die autoriteiten bij de vormgeving en uitvoering van die taak een zekere beoordelingsruimte niet kan worden ontzegd.
4.5.
In zijn ontvankelijkheidsbeschikking van 3 mei 2001, Domenech Pardo versus Spanje,
nr. 55996/00, heeft het EHRM overwogen dat hoewel het Verdrag als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt (vergelijk EHRM 6 juli 2005, r.o. 54 (Stec e.a. v het VK, nr. 65731/01 e.a.) en EHRM 25 oktober 2011, r.o. 91 (Valkov e.a. v. Bulgarije, nr. 2033/04 e.a.)), niet kan worden uitgesloten dat, in bepaalde omstandigheden, de weigering om een sociale uitkering toe te kennen, in dat geval een wezenuitkering, problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 van Pro het EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.
4.6.
In het licht van de in 4.4 en 4.5 beschreven beoordelingsruimte van een Verdragspartij bij de inrichting van zijn stelsel van “sociale voorzieningen”, kan moeilijk worden volgehouden dat in het onderhavige geval ten gevolge van de weigering van kinderbijslag op grond van de AKW de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellante (en haar kinderen) onmogelijk wordt gemaakt. Zoals eerder is overwogen, in het kader van aanvragen om bijstand ingevolge de WWB, is het Nederlandse stelsel zo ingericht dat in gevallen als de onderhavige een positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van, wettelijk geregelde, voorzieningen voor vreemdelingen (vergelijk de uitspraken van 19 april 2010, LJN BM1992 en van 21 november 2011, LJN BU6844) alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van zo’n verplichting rust in laatste instantie op de rechter. Het voorgaande brengt mee dat, vergelijkbaar met voornoemde rechtspraak, thans wordt geconcludeerd dat ten aanzien van vreemdelingen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de AKW, moet worden aangenomen dat niet met toepassing van de AKW gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van Pro het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen.
4.7.
Ten aanzien van het beroep dat appellante heeft gedaan op het ESH wordt verwezen naar de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) van 23 oktober 2012, Defence for Children International (DCI) v. Belgium, (No. 69/2011), ten aanzien van de toepassing van het ESH, in het licht van de menselijke waardigheid, op de positie van niet tot een verdragsland toegelaten minderjarige kinderen.
4.8.
Gelet op het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012 kan ook het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM in samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM niet slagen. Van dusdanige schrijnende omstandigheden dat deze in het geval van appellante zouden moeten leiden tot het buiten toepassing laten van het koppelingsbeginsel, is niet gebleken. De stelling van appellante dat reeds in 2008 was toegezegd dat haar een verblijfsvergunning zou worden verleend, brengt niet mee dat een uitzondering op de strikte uitleg van het koppelingsbeginsel moet worden gemaakt. In het kader van de toetsing aan het discriminatieverbod kan ook het beroep op het IVRK, gezien het arrest van de Hoge Raad, niet tot een andere uitkomst leiden (vergelijk ook de uitspraak van de Raad van 23 juli 2010, LJN BN2492). Dit is niet anders als wordt aanvaard dat de AKW in bepaalde gevallen de functie kan vervullen te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het Nederlandse sociaal minimum zakken, welke functie ook wordt erkend in de WWB (kinderbijslag wordt niet in mindering gebracht op de bijstandsuitkering). Uitgaande van de door de Hoge Raad geformuleerde toetsingsmaatstaf en (het gewicht van) de daarbij in overweging genomen belangen, kan immers niet worden gezegd dat de weigering van kinderbijslag aan appellante op grond van haar verblijfsstatus, een objectieve en redelijke rechtvaardiging ontbeert.
4.9.
Het beroep dat appellante heeft gedaan op artikel 6a van de AKW kan reeds niet slagen, nu dit artikel voor een situatie als de onderhavige van geen enkele betekenis is. Met dit artikel wordt - ook blijkens de wetsgeschiedenis - gedoeld op personen van wie de verzekering op grond van de AKW voortvloeit uit de toepassing van bepalingen van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, waarin de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing wordt verklaard.
4.10.
De Terugkeerrichtlijn behoefde ten tijde in geding nog niet te zijn geïmplementeerd in de nationale wetgeving. Gedurende de uitvoeringstermijn van de richtlijn heeft ook geen implementatie plaatsgevonden. Het beroep op die richtlijn kan dan ook onbesproken blijven.
4.11.
Hetgeen onder 4.1 tot en met 4.10 is overwogen, leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak, waarbij het bestreden besluit in stand is gelaten, dient te worden bevestigd.
5.
Er is geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en
E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2013.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) G.J. van Gendt
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip kring van verzekerden.
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip kring van verzekerden.
eh