Uitspraak
14/5234 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 augustus 2014, 13/3411 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
Datum uitspraak: 23 juni 2015
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S.F.J. Bergmans, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en, desgevraagd, nadere stukken ingezonden. Voorts heeft het college gereageerd op schriftelijke vragen van de Raad.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2015. Hoewel daartoe opgeroepen is appellant noch zijn gemachtigde verschenen. Het college heeft zich, daartoe opgeroepen, laten vertegenwoordigen door mr. H.J.A. Bertholet.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving met ingang van 1 augustus 2008 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Op 13 maart 2013 heeft de politie regio Limburg-Zuid appellant aangehouden in verband met handel in drugs. Tijdens de aanhouding was appellant in het bezit van cocaïne en een geldbedrag van € 605,-. Appellant heeft op 13 maart 2013 tegenover de politie onder meer verklaard dat hij ongeveer drie maanden aan het dealen is. In verband hiermee heeft de sociale recherche van de gemeente Heerlen een onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In de bevindingen van dat onderzoek, neergelegd in een rapport van 8 april 2013, heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van 24 april 2013 de bijstand van appellant in te trekken met ingang van 13 december 2012. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van inkomsten uit criminele activiteiten en dat als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Appellant heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.2.
Bij besluit van 11 juli 2013 heeft het college de over de periode van 13 december 2012 tot en met 28 februari 2013 gemaakte kosten van bijstand van appellant teruggevorderd tot een bedrag van € 844,13 bruto over de periode van 13 tot en met 31 december 2012 en
€ 1.758,20 netto over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013. Voorts heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 2.303,08 omdat appellant zich niet aan de inlichtingenverplichting heeft gehouden.
1.3.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de aan hem opgelegde boete. Dat bezwaar heeft het college bij besluit van 1 oktober 2013 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant. De rechtbank heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen. Appellant heeft gehandeld in strijd met de wettelijke inlichtingenverplichting door bij het college geen melding te maken van de handel in verdovende middelen in de periode van 13 december 2012 tot 13 maart 2013. Hiervan kan appellant een verwijt worden gemaakt. Het verzwijgen van de handel in verdovende middelen ter voorkoming van strafvervolging kan niet worden aangemerkt als een omstandigheid als bedoeld in artikel 2a van het Boetebesluit sociale zekerheidswetten (Boetebesluit). Niet gebleken is van dringende redenen die het college hadden moeten nopen af te zien van het opleggen van een bestuurlijke boete. Gelet op het voorgaande was het college verplicht een boete op te leggen. Het nieuwe boeteregime behelst een aanzienlijke verzwaring van de sanctionering van overtredingen van de inlichtingenverplichting. Artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462
(Wet aanscherping) heeft tot gevolg dat het nieuwe boeteregime wordt toegepast op overtredingen die zijn begaan onder de oude regeling. Er is sprake van een retroactieve toepassing van een bepaling met een punitief karakter. Voor zover een gedraging die is begaan vóór 1 januari 2013 heeft geleid tot een benadelingsbedrag over de periode tot die datum dient het toentertijd geldende sanctieregime te worden toegepast. De slotsom is dat het college ten onrechte heeft besloten aan appellant een bestuurlijke boete van € 2.303,08 op te leggen. Het benadelingsbedrag over 2013 bedraagt € 1.758,20 netto, zodat over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013 een boete ter hoogte van dat bedrag dient te worden opgelegd. Het college zal de boete over de periode van 13 tot en met 31 december 2012 alsnog overeenkomstig het toen geldende recht moeten vaststellen.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd met uitzondering van de aan het college gegeven opdracht om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Evenals in beroep voert hij primair aan dat in zijn geval sprake is van dringende redenen om af te zien van het opleggen van een boete. Volgens appellant deugt de motivering van de rechtbank op dit punt niet, omdat het college de middelen heeft om in diverse registers de juistheid van de stellingen van appellant (zie onder 5.7) te controleren en niet is gebleken dat het college dit heeft gedaan. Subsidiair voert appellant, evenals in beroep, aan dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, omdat het niet naleven van de inlichtingenverplichting louter is ingegeven door het belang van het voorkomen van strafrechtelijke vervolging. Indien appellant zijn inlichtingenverplichting was nagekomen, had dit immers tot gevolg gehad dat hij de aandacht op zich had gevestigd met strafrechtelijke vervolging als resultaat. Hij had als verdachte het legitieme recht om zichzelf niet in strafrechtelijke zin te belasten. De criteria voor verminderde verwijtbaarheid zijn in het Boetebesluit niet uitputtend beschreven. In aanmerking genomen dat appellant in het kader van de verminderde verwijtbaarheid expliciet een beroep heeft gedaan op het algemeen rechtsbeginsel ‘nemo tenetur’ had een toetsing aan dat rechtsbeginsel moeten plaatsvinden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het bedrag van de boete van € 2.303,08 is de som van het netto terugvorderingsbedrag van € 544,83 over de periode tot 1 januari 2013 en het netto terugvorderingsbedrag van
€ 1.758,20 over de periode vanaf die datum. Het college heeft geen hoger beroep aangetekend maar evenmin, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, de boete over de periode van
13 tot en met 31 december 2012 vastgesteld.
Toetsingskader: oud en nieuw
5.1.1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
5.1.2.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB, voor zover hier van belang en zoals die bepaling tot 1 januari 2013 luidde, verlaagt het college, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder b, de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
5.1.3.
De verordening bedoeld in 18, tweede lid, van de WWB is in dit geval de Afstemmingsverordening 2012 van de gemeente Heerlen (Verordening). In artikel 12, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat indien een belanghebbende de inlichtingenverplichting niet nakomt, een maatregel wordt opgelegd als bedoeld in het tweede lid. In het tweede lid van artikel 12 is Pro bepaald dat de maatregel wordt afgestemd op het benadelingsbedrag. Het begrip ‘benadelingsbedrag’ is in artikel 2, aanhef en onder f, van de Verordening gedefinieerd als “de bruto uitkering die teveel of ten onrechte is verstrekt als gevolg van het schenden van de inlichtingenplicht”. Het benadelingsbedrag over de periode van 13 tot en met 31 december 2012 is € 844,13. Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van de Verordening bedraagt de maatregel 10% van de bijstandsnorm gedurende twee maanden bij een benadelingsbedrag van € 500,- tot € 1.000,-.
5.1.4.
Artikel 18a van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, [...]. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
[…]
7. Het college kan:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
[…]
9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”
5.1.5.
Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving,
Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping), luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan appellanten als volgt:
“Artikel 2 Berekening Pro van de boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.
3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op € 150. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”
Ingangsdatum Boetebesluit voor bijstandszaken
5.2.1.
De Raad ziet zich in deze zaak allereerst ambtshalve gesteld voor de vraag welke
wet- en regelgeving van toepassing is, meer in het bijzonder of het Boetebesluit, zoals gewijzigd per 1 januari 2013, ten tijde in geding reeds voor bijstandszaken van kracht was. Daartoe wordt als volgt overwogen.
5.2.2.
Met de Wet aanscherping is per 1 januari 2013 artikel 18a van de WWB inzake de bestuurlijke boete in werking getreden. In artikel 18a, negende lid, van de WWB is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
5.2.3.
De regels omtrent de hoogte van op te leggen administratieve boeten zijn neergelegd in het Boetebesluit. Ingevolge artikel III van het Besluit aanscherping is het Boetebesluit gewijzigd. Op grond van artikel III, onderdeel F, van het Besluit aanscherping worden in het Boetebesluit twee artikelen ingevoegd, namelijk artikel 6a waarin een overgangsbepaling met betrekking tot wijziging van de Ziektewet is opgenomen en artikel 6b waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op artikel 18a, negende lid, van de WWB. Artikel X, eerste lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat de artikelen van dit besluit in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat artikel III, onderdelen D, E en F met betrekking tot artikel 6a, in werking treedt met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2011. In het Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit aanscherping (Inwerkingtredingsbesluit, Stb. 2012, 531) is bepaald dat de artikelen van het Besluit aanscherping in werking treden met ingang van 1 januari 2013, met uitzondering van artikel III, onderdelen D, E en F. Mede gelet op de nota van toelichting behorend bij het Inwerkingtredingsbesluit is de tekst van het enig artikel van dit besluit in zoverre onvolledig dat daardoor de uitzondering van artikel III onderdeel F niet alleen betrekking heeft op
artikel 6a van het Boetebesluit, maar ook op artikel 6b van het Boetebesluit. Het is onmiskenbaar de bedoeling van de besluitgever geweest dat, zoals geregeld in artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping, artikel III, onderdeel F met betrekking tot artikel 6a met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2011 in werking treedt en dat artikel 6b van het Boetebesluit per 1 januari 2013 in werking zou treden.
5.2.4.
Naar het oordeel van de Raad leidt deze onduidelijkheid in de regelgeving er evenwel niet toe dat het Boetebesluit buiten toepassing moet blijven bij de met ingang van 1 januari 2013 opgelegde boetes op grond van de WWB. Uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel III, onderdeel F (artikel 6b) in de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping blijkt dat de wetgever uitsluitend omwille van de duidelijkheid artikel 6b in het Boetebesluit heeft opgenomen om daarmee tot uitdrukking te brengen dat het Boetebesluit (voortaan) mede gebaseerd is op, voor zover hier van belang, de WWB. Ook zonder dit artikel biedt het Boetebesluit echter voldoende grondslag om vast te stellen dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op de WWB. De Raad wijst allereerst op de aanhef van het Besluit aanscherping waarin in het onderdeel “Gelet op” is vermeld aan welke delegatiebepalingen het Besluit aanscherping uitvoering geeft. Daar is onder meer verwezen naar artikel 18a, negende lid, van de WWB. Voorts wordt in aanmerking genomen artikel III, onderdeel A, van het Besluit aanscherping, dat per 1 januari 2013 in werking is getreden. Dit onderdeel wijzigt artikel 1 van Pro het Boetebesluit waardoor daarin, voor zover hier van belang, is geregeld dat in het Boetebesluit en de daarop berustende bepalingen onder WWB wordt verstaan: Wet werk en bijstand, onder bestuurlijke boete: de boete, bedoeld in artikel 18a van de WWB en onder inlichtingenverplichting: de verplichting van artikel 17, eerste lid, van de WWB. Overigens is in het Boetebesluit geen expliciete bepaling opgenomen dat dit besluit mede is gebaseerd op artikelen uit de andere wetten, genoemd in artikel 1 van Pro het Boetebesluit, waaronder de Algemene Ouderdomswet en de Werkloosheidswet. Niet ter discussie staat dat het Boetebesluit ook zonder een dergelijke bepaling reeds sinds 1 augustus 1996, en de aanscherping daarvan per 1 januari 2013, zag op en gelding had verkregen voor die wetten. Als ingangsdatum van het Boetebesluit voor bijstandszaken moet dus 1 januari 2013 worden aangehouden.
Overgangsrecht
5.3.1.
Artikel XXV van de Wet aanscherping luidt als volgt:
“1. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.
2. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.
3. Bij de toepassing van de artikelen […] XIV, onderdelen B en F, ten aanzien van de artikelen 18a en 47g van de Wet werk en bijstand is het eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing.
[…]”
5.3.2.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) mag geen zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.
5.3.3.
In de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 inzake de toepassing van de boetebepaling van artikel 27a van de Werkloosheidswet (in de situatie waar de overtreding van de inlichtingenverplichting een aanvang heeft genomen voor 1 januari 2013 en is geëindigd na 31 januari 2013), is de Raad tot de conclusie gekomen dat artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping buiten toepassing moet worden gelaten, voor zover dat artikel er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 met het strengere boeteregime, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2013, wordt bestraft. De Raad komt tot dezelfde conclusie voor zover artikel XXV, derde lid in verbinding met het tweede lid, van de Wet aanscherping, er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting tot 1 januari 2013 wordt bestraft met het strengere boeteregime, zoals dat vanaf 1 januari 2013 ook in de WWB geldt. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (waaronder de uitspraken van 5 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA7556 en 20 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BV0075) wordt een verlaging van de bijstand op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB wegens schending van de inlichtingenverplichting ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB aangemerkt als een bestraffende sanctie. Als een nieuw sanctieregime een zwaardere sanctie voorschrijft dan het voorheen geldende regime verzetten artikel 7, eerste lid, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR zich tegen onverkorte toepassing van het nieuwe regime op oude gevallen.
5.3.4.
Gelet op 5.3.3 heeft de rechtbank terecht het bestreden besluit vernietigd. Bij dat besluit is immers gehandhaafd het besluit van 11 juli 2013, waarbij de schending van de inlichtingenverplichting in de periode tot 1 januari 2013 is bestraft op basis van het strengere boeteregime. Met juistheid heeft de rechtbank geoordeeld dat de boete voor de periode tot
1 januari 2013 moet worden vastgesteld overeenkomstig het tot die datum geldende sanctieregime.
5.3.5.
Uit 5.1.3 volgt dat toepassing van het oude, lichtere sanctiestelsel zou hebben geleid tot een verlaging van de bijstand van 10% van de bijstandsnorm voor een alleenstaande gedurende twee maanden. Omgerekend komt deze verlaging neer op een bedrag van € 185,07. Het op deze wijze toepassen van het lichtere sanctiestelsel, zoals dat gold tot 1 januari 2013, is niet in strijd met de in 5.3.2 genoemde verdragsartikelen. Bij het beoordelen van een opgelegde boete is op zichzelf niet van belang of de boete feitelijk kan worden geëffectueerd, bijvoorbeeld omdat de betrokkene niet langer bijstand ontvangt. Dit geldt ook voor een boete, die mede gebaseerd is op het bedrag van de verlaging van bijstand, zoals het college die bij wijze van sanctie in de periode voor 1 januari 2013 zou hebben toegepast.
Toetsing boetes in het algemeen
5.4.1.
In de in 5.3.3 genoemde uitspraak van 24 november 2014 heeft de Raad geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het vanaf 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd, dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.
5.4.2.
De Raad heeft in de in 5.4.1 bedoelde uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7) geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Pro Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. Voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd, heeft de Raad in zijn uitspraak van
24 november 2014 (r.o. 7.9) onder meer verwezen naar de rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het arrest van de Hoge Raad van 28 mei (lees: maart) 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.
5.4.3.
Uit de in 5.4.2 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
5.4.4.
Wat in 5.4.2 en 5.4.3 is overwogen geldt onverkort voor de toetsing van boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd.
De aan appellant opgelegde boete
5.5.1.Ten aanzien van de periode tot 1 januari 2013 (periode 1) is tussen partijen niet in geschil dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen opgave te doen van zijn inkomsten uit handel in drugs. Zoals in 5.3.5 is overwogen, leidt deze gedraging in dit geval tot een bestraffende sanctie van, omgerekend, een bedrag van € 185,07. De hoogte van deze sanctie is evenredig aan de ernst van de gedraging, de mate waarin appellant de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
5.5.2.
Ten aanzien van de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013 (periode 2) heeft het college zich, zoals toegelicht ter zitting, op het standpunt gesteld dat appellant de inlichtingenverplichting opzettelijk heeft geschonden. Daarom is de boete vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag van € 1.758,20, het bedrag dat appellant over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013 ten onrechte aan bijstand heeft ontvangen. Het standpunt van het college dat sprake is van het met opzet niet nakomen van de wettelijke inlichtingenverplichting wordt onderschreven. De door appellant in hoger beroep betrokken stelling dat het niet naleven van de inlichtingenverplichting louter is ingegeven door het belang van het voorkomen van strafrechtelijke vervolging, kan immers niet anders worden geduid dan dat appellant willens en wetens heeft verzuimd opgave te doen van zijn inkomsten uit handel in drugs. Daarbij zij, mede naar aanleiding van het verhandelde ter zitting, aangetekend dat deze inlichtingenverplichting is verbonden aan het recht op bijstand en los staat van het verstrekken van informatie die van belang is voor een strafrechtelijk onderzoek. De omstandigheid dat de opgave van inkomsten uit de handel in drugs aan het college mogelijkerwijs kan leiden tot een strafrechtelijk onderzoek, kan aan de reikwijdte van de in artikel 17, eerste lid, van de WWB neergelegde verplichting niet afdoen. Zie in dit verband nog de uitspraak van de Raad van 17 juli 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX2748.
5.5.3.
Met wat in 5.5.2 is overwogen is gegeven dat het beroep van appellant op verminderde verwijtbaarheid geen doel treft.
Hoogte van de boete
5.6.
De rechtbank heeft het benadelingsbedrag over periode 2, in navolging van het college, vastgesteld op € 1.758,20. Afronding naar boven op een veelvoud van € 10,-, overeenkomstig artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit, zou in strijd komen met artikel 18a, eerste lid, van de WWB, dat bepaalt dat een bestuurlijke boete niet hoger mag zijn dan het benadelingsbedrag. Gelet hierop, en indachtig het gegeven dat afronding op een veelvoud van € 10,- in beginsel de voorkeur heeft, acht de Raad daarom een afronding op een veelvoud van € 10,- naar beneden aangewezen. Dit betekent dat over periode 2 een boete van € 1.750,- evenredig, passend en geboden is. Dit bedrag opgeteld bij het ingevolge 5.5.1 in aanmerking te nemen bedrag leidt tot een boete van in totaal € 1.935,07.
Dringende redenen
5.7.
Dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, aanhef en onder b, van de WWB moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële consequenties van de boete voor appellant of zijn gezin. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om van het opleggen van een bestuurlijke boete af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken. Volgens appellant doen zich in zijn geval dringende redenen voor om van het opleggen van een bestuurlijke boete af te zien. Appellant heeft daartoe in bezwaar en beroep gesteld dat hij geen inkomsten heeft, dat hij daardoor zijn vaste lasten niet langer kan voldoen, dat hij bovendien niet alleen de zorg had voor zichzelf, maar ook voor zijn minderjarige zoon, dat hij en zijn zoon tijdelijk elders wonen en dat hij alle stress die voortvloeit uit zijn aanhouding en alle gevolgen van dien niet meer aan kan en daardoor lichamelijke en psychische klachten heeft. Appellant heeft deze stellingen echter op geen enkele wijze onderbouwd, nog daargelaten dat op basis van de beschikbare gegevens niet kan worden vastgesteld dat appellant, naar hij stelt, de zorg heeft voor een minderjarig kind dat bij hem inwoont. De enkele verwijzing naar ‘diverse registers’, waarin het college de juistheid van de stelling(en) van appellant zou kunnen controleren, volstaat in dit verband niet. De beroepsgrond dat sprake is van dringende redenen om van het opleggen van een bestuurlijke boete af te zien, treft reeds om die reden geen doel.
Slotoverweging
6. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, dient te worden bevestigd. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb bepalen dat een boete wordt opgelegd van in totaal € 1.935,07,-, aangezien een dergelijke boete hier evenredig, passend en geboden is. Daarmee is tevens de aan de rechtbank gegeven opdracht een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen komen te vervallen.
Proceskosten
7. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- legt appellant een boete op van € 1.935,07 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het besluit van 1 oktober 2013 alsmede dat de door de rechtbank gegeven
opdracht is vervallen.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.F. Bandringa en
W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2015.
(getekend) R.H.M. Roelofs
De griffier is buiten staat te ondertekenen