Uitspraak
14/3691 WWB
Datum uitspraak: 8 december 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
20 mei 2014, 13/6153 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Montferland (appellant)
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. H. Eillert, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. J.M. Sol en L.P.A.M. Seegers, MSc, bijgestaan door mr. Eillert. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E. Sipos en R. Schuurmans.
De Raad heeft het onderzoek heropend. Het college heeft, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, een nader standpunt ingediend naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:4631 en de einduitspraak in die zaak van 1 december 2014, 13/5099, waarop de staatssecretaris heeft gereageerd.
Aan partijen is mededeling gedaan van wijziging van de samenstelling van de meervoudige kamer van de Raad die de zaak op 10 maart 2015 heeft behandeld. Partijen hebben vervolgens toestemming verleend de zaak verder buiten zitting af te doen, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant, bestuursorgaan van een gemeente met circa 35.000 inwoners, heeft op 9 juli 2012 een verzoek ingediend voor een incidentele aanvullende uitkering (IAU) als bedoeld in artikel 74 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB) over 2011, ten bedrage van € 520.793,-. Bij deze aanvraag heeft het college een accountantsverslag van Deloitte (accountant) van 11 april 2012 gevoegd. In de aanvraag heeft appellant vermeld dat bij de interne controle een financiële fout van € 98.329,- en een onzekerheid van € 91.342,- zijn geconstateerd. Beide bedragen zijn een extrapolatie op basis van de steekproef waarop de interne controle is gebaseerd. Appellant heeft toegelicht dat beide bedragen onder de tolerantiegrens van
artikel 5, vierde lid, van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden blijven. In Appendix B van de accountantsverklaring is daarom geen fout of onzekerheid opgenomen voor de gebundelde uitkering.
1.2.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft overleg plaatsgevonden tussen de Inspectie SZW en appellant. Appellant heeft de Inspectie SZW bij brief van 20 november 2012 meegedeeld dat de extrapolatie van de financiële fout onjuist was berekend. Deze bedroeg € 53.021,- in plaats van € 98.328,-. Appellant heeft voorts een nader onderzoek verricht naar de fouten en onzekerheden, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het Verslag Aanvullend onderzoek rechtmatigheid inkomensdeel WWB 2011 gemeente Montferland (verslag). Conclusie van het verslag is dat de totale financiële fout over 2011 € 8.556,- bedraagt en de totale onzekerheid € 404,48. Het verslag en het daarop betrekking hebbende Rapport van feitelijke bevindingen van de accountant zijn op 20 november 2012 aan de Inspectie SZW toegezonden.
1.3.
De Toetsingscommissie WWB (TC) heeft op 20 december 2012 advies uitgebracht. De TC heeft vastgesteld dat, ook als wordt uitgegaan van een bedrag van € 53.021,- aan rechtmatigheidsfouten, gevoegd bij het bedrag aan gerapporteerde onzekerheid, de gehanteerde tolerantiegrens wordt overschreden. De herziene bedragen uit het nader onderzoek kunnen volgens de TC niet in de plaats komen van de bedragen vermeld in het accountantsverslag, aangezien deze bedragen niet door de accountant zijn gecertificeerd.
1.4.
Bij besluit van 28 december 2012 heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen omdat niet is voldaan aan de in artikel 15, vierde lid, sub b, ten eerste, van de Regeling WWB en WIJ (Regeling) gestelde voorwaarde van een rechtmatige uitvoering. De staatssecretaris heeft hierbij verwezen naar het advies van de TC en toegelicht dat de rechtmatigheid van de bestedingen uiterlijk op 15 juli van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar moet blijken.
1.5.
In bezwaar heeft appellant een Tabel herstel omvang fouten en onzekerheden (tabel) overgelegd, met een controleverklaring van de accountant van 8 februari 2013.
1.6.
Bij besluit van 23 augustus 2013 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 28 december 2012 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de bevindingen van het aanvullende onderzoek niet in de plaats kunnen treden van de verantwoordingsbevindingen zoals die aan de staatssecretaris zijn verstrekt. De rechtmatigheid van de gegevens moet uiterlijk op 15 juli zijn aangetoond. Herstel van de geleverde verantwoordingsinformatie is gelet op de verantwoordingssystematiek niet mogelijk. Dat zou anders zijn bij een kennelijke fout van de accountant, maar daarvan is geen sprake. Appellant mocht aan het overleg met de Inspectie SZW niet het vertrouwen ontlenen dat de resultaten van een aanvullend onderzoek zouden leiden tot toekenning van de IAU. De rechtbank heeft ten slotte het betoog verworpen dat de staatssecretaris had moeten uitgaan van het in Appendix B vermelde bedrag aan geconstateerde fouten en onzekerheden, dat € 0,- bedraagt.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de WWB kan de minister op verzoek van het college een IAU toekennen indien de door het college gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering. Ingevolge artikel 73 van Pro de WWB geeft de TC een oordeel over dat verzoek.
4.2.
Op grond van artikel 74, vierde lid, van de WWB, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor:
a. de gronden voor verlening van de aanvullende uitkering;
b. de berekening van de hoogte van de uitkering;
c. de voorwaarden, die aan het verzoek worden gesteld;
d. de wijze van beoordeling van het verzoek door de toetsingscommissie;
e. de toepassing van het derde lid.
4.3.
Ingevolge artikel 77, eerste lid, van de WWB legt het college verantwoording af aan Onze Minister over de uitvoering van deze wet, op de wijze, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
4.4.
In artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet is, voor zover hier van belang, bepaald dat het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zendt in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
4.5.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (Besluit), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt een IAU slechts toegekend voor zover:
a. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;
b. de gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB, de verstrekte uitkering met minimaal tien procent overstijgen;
c. de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan alsmede de rechtmatige uitvoering daarvan aanleiding geeft.
De TC beoordeelt blijkens het tweede lid van datzelfde artikel of een verzoek tot een IAU voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden en adviseert Onze Minister.
4.6.
De in artikel 10, eerste lid, van het Besluit bedoelde ministeriële regeling was ten tijde hier van belang de Regeling. Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Regeling kan een verzoek voor een IAU slechts voor inwilliging in aanmerking komen indien naar het oordeel van de TC:
a. sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, en
b. de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet het gevolg is van:
1. onrechtmatige uitvoering van de wet, de WIJ, de IOAW, de IOAZ of de WWIK, of
2. de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de tekortgemeente.
4.7.
De TC hanteert een hardheidsbepaling (proportionaliteitsnorm), die inhoudt dat de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet geacht wordt mede het gevolg te zijn van een financiële onrechtmatigheid als deze onrechtmatigheid 10% of minder van de gevraagde aanvulling is. Deze proportionaliteitsnorm bedraagt voor appellant, gelet op het aangevraagde bedrag, € 52.079,-.
4.8.
Appellant heeft ten eerste aangevoerd dat het in Appendix B van het accountantsverslag opgenomen bedrag aan fouten en onzekerheden bij de gebundelde uitkering, waaronder de WWB, € 0,- bedraagt en dat de staatssecretaris hiervan uit had moeten gaan. Dit betoogt faalt. In de aanvraag heeft appellant onder verwijzing naar het accountantsverslag vermeld dat bij de interne controle een financiële fout van € 98.329,- en een onzekerheid van € 91.342,- zijn geconstateerd. De staatssecretaris kon deze fout en onzekerheid aan de besluitvorming ten grondslag leggen. Deze gegevens maken immers deel uit van de aan de staatssecretaris voorgelegde verantwoording in het kader van de aanvraag. Hier doet niet aan af dat de accountant dit bedrag alleen heeft opgenomen in zijn verslag, omdat de gemeenteraad heeft voorgeschreven dat een fout of onzekerheid van meer dan € 50.000,- gerapporteerd moest worden. Dat in accountantsverslagen van andere gemeenten, waar de gemeenteraad dit niet heeft bepaald, pas melding wordt gemaakt van fouten en onzekerheden als deze € 100.000,- of meer bedragen, zodat fouten en onzekerheden onder deze grens niet kenbaar zijn en die fouten en onzekerheden - anders dan in het geval van appellant - niet worden betrokken in de besluitvorming van de staatssecretaris, levert geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op, omdat dit geen gelijke gevallen zijn.
4.9.
Partijen zijn voorts verdeeld over het antwoord op de vraag of de staatssecretaris de gegevens die het college in de aanvraagfase en in bezwaar heeft ingediend had moeten betrekken bij de besluitvorming, zoals appellant heeft betoogd.
4.9.1.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de Single information Single audit (SiSa)-systematiek leidend is en de rechtmatigheid van de bedragen uiterlijk op 15 juli van het jaar volgend op het jaar waar het om gaat moet zijn aangetoond. Achtergrond van de
SiSa-systematiek is dat in principe voor alle specifieke uitkeringen één verantwoordingssysteem van toepassing is, waardoor heldere en uniforme regelgeving met zo min mogelijk bestuurslasten wordt gerealiseerd (Kamerstukken II 2007–2008, 31 327,
nr. 3, blz. 7). Op grond van artikel 17a Financiële-verhoudingswet moet de informatie ten behoeve van de verantwoording over een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar worden ingediend.
4.9.2.
De rechtbank heeft het standpunt van de staatssecretaris onderschreven, onder verwijzing naar uitspraken van de Raad (onder andere de uitspraak van 7 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9636) over terugvordering op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB. Hierin heeft de Raad overwogen dat in de wetsgeschiedenis van de WWB aanknopingspunten zijn voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. Alleen in het geval van een kennelijke fout van de accountant kan een herstelmogelijkheid worden geboden. De rechtbank Midden-Nederland is in de onder het procesverloop vermelde tussenuitspraak in een soortgelijke zaak tot een ander oordeel dan de rechtbank gekomen en heeft overwogen dat tot aan de beslissing op bezwaar nieuwe stukken mogen worden ingebracht.
4.9.3.
De hoofdregel dat in bezwaar wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die bekend zijn op het tijdstip van de heroverweging, lijdt uitzondering als de toepasselijke regeling zich daartegen verzet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2659). Ook uit de aard van de regeling kan in zaken betreffende de verstrekking van financiële middelen een uitzondering op de hoofdregel voortvloeien (zie de uitspraak van 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5412).
4.9.4.
De staatssecretaris heeft niet aannemelijk gemaakt dat het hier van toepassing zijnde juridische kader zich tegen een heroverweging in bezwaar verzet. Zoals de rechtbank
Midden-Nederland in de onder 4.9.2 genoemde tussenuitspraak ook heeft vastgesteld, blijkt uit artikel 77 van Pro de WWB niet dat de verantwoording over de uitvoering van de WWB direct van toepassing is op een IAU-verzoek, nu artikel 77 niet Pro naar artikel 74 verwijst Pro. Ten tijde hier van belang was ook niet geregeld dat de SiSa-systematiek van toepassing is op een
IAU-verzoek. Dat is immers pas expliciet het geval vanaf 1 januari 2014, zoals de rechtbank Midden-Nederland heeft uiteengezet. Vervolgens is aan de orde de vraag of de aard van de SiSa-systematiek zich tegen een volledige heroverweging in bezwaar tegen een afwijzing van een verzoek om een IAU verzet. De staatssecretaris heeft betoogd dat de IAU een herverdeelinstrument is en dat IAU-uitkeringen worden bekostigd uit het landelijk toereikende macrobudget. De staatssecretaris heeft echter niet inzichtelijk kunnen maken waarom de wijze van budgettering en bekostiging van de IAU-uitkeringen in de weg zou staan aan het in de beoordeling betrekken van nieuwe gegevens in bezwaar. Anders dan bij de verantwoording van het zogenoemde werkdeel (uitspraken van 6 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1242 en van 7 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9636) en de Wet participatiebudget (uitspraak van 3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2659) is niet gebleken en is evenmin door de staatssecretaris aannemelijk gemaakt dat het bieden van een herstelmogelijkheid in de bezwaarfase zou leiden tot een ernstige verstoring van de budgetverdeling of tot financiële problemen. De staatssecretaris heeft tot in hoger beroep met name niet aannemelijk gemaakt dat het alsnog toekennen van IAU in de bezwaarfase nadelig uitwerkt voor andere gemeenten. Van “doorcontroleren” tot het gewenste rechtmatige resultaat is bereikt, zoals de staatssecretaris hiertegen heeft opgeworpen, is in dit geval bovendien geen sprake. Daarbij tekent de Raad aan dat door appellant slechts één nader onderzoek is uitgevoerd en dat in het op 20 november 2012 aan de Inspectie SZW aangeboden rapport alle uitkomsten van het onderzoek, zowel die welke zijn gebaseerd op een nadere extrapolatie als die welke zijn gebaseerd op de feitelijke dossiers, zijn vervat. In de bezwaarfase heeft appellant uitsluitend een op de uitkomst van het nadere onderzoek gebaseerde nadere controleverklaring van de onafhankelijke accountant overgelegd. De ratio van de SiSa-systematiek, namelijk de vermindering van bestuurslasten, brengt evenmin mee dat de SiSa-verantwoording leidend moet worden geacht. Deze verantwoordingsinformatie kan immers nog steeds tot uitgangspunt worden genomen. Niet aannemelijk is gemaakt waarom een correctiemogelijkheid in bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om IAU de gehele SiSa-systematiek zou ondermijnen. De Raad vindt steun voor het tegendeel in de informatie in de Verzamelbrief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 april 2007 over de gevolgen van SiSa voor de aanvullende uitkering. Hierin staat dat de in het rapport van bevindingen opgenomen informatie
in beginsel(cursivering van de staatssecretaris) de informatie is die de TC bij haar beoordeling zal betrekken. Indien de TC in een specifieke situatie van oordeel is dat de betreffende informatie niet toereikend is voor een goede beoordeling van het verzoek, kan zij de gemeente om nadere informatie vragen.
in beginsel(cursivering van de staatssecretaris) de informatie is die de TC bij haar beoordeling zal betrekken. Indien de TC in een specifieke situatie van oordeel is dat de betreffende informatie niet toereikend is voor een goede beoordeling van het verzoek, kan zij de gemeente om nadere informatie vragen.
4.9.5.
Uit 4.9.4 volgt dat geen aanleiding bestaat om af te wijken van de in 4.9.3 genoemde hoofdregel.
4.10.
In de bezwaarfase waren de in 1.2 en 1.5 vermelde stukken voorhanden. Deze stukken betreffen het nader onderzoek dat appellant met inschakeling van de accountant van de gemeente heeft verricht. De staatssecretaris heeft noch in de aanvraagfase en de bezwaarfase noch later in de loop van de procedure in beroep en hoger beroep de uitkomsten van het nader onderzoek betwist en daarbij ook niet de kanttekening geplaatst dat deze gegevens, wanneer ze wel zouden moeten worden meegenomen, nader dienen te worden beoordeeld door de Inspectie SZW. Evenmin staat ter discussie dat, weliswaar uiteindelijk pas in bezwaar, sprake is van door de onafhankelijke accountant gecertificeerde gegevens. In de controleverklaring van 8 februari 2013 verklaart de accountant dat hij de door hem gewaarmerkte Tabel herstel omvang fouten en onzekerheden ingevolge de Wet werk en bijstand van de gemeente Montferland over 2011 heeft gecontroleerd, dat de door hem verkregen controle-informatie voldoende en geschikt is om een onderbouwing voor zijn oordeel te bieden en dat de tabel de over 2011 geconstateerde fouten en onzekerheden juist weergeeft. Gelet op het voorgaande is de Raad - anders dan de staatssecretaris - van oordeel dat de nadere gegevens, zoals door de accountant zijn gecertificeerd, in zoverre in de plaats kunnen komen van de bij de aanvraag overgelegde gegevens betreffende de gesignaleerde fouten en onzekerheden. Dat de tabel met de bijbehorende controleverklaring niet (kenbaar) zijn voorgelegd aan de gemeenteraad betekent, anders dan de staatssecretaris heeft aangevoerd, niet dat hieraan geen waarde kan toekomen. In het verantwoordingssysteem van de WWB heeft de gemeenteraad weliswaar een belangrijke controlerende taak (zie Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 85), maar niet valt in te zien waarom een naderhand door de accountant lager vastgesteld bedrag aan onrechtmatigheden, in het kader van een aanvraag om aanvullende financiering van rijkswege, nogmaals aan de gemeenteraad zou moeten worden voorgelegd.
4.11.
De staatssecretaris heeft nog naar voren gebracht dat appellant er zelf aanvankelijk voor heeft gekozen om de accountant te laten rapporteren op basis van extrapolatie, maar dat leidt in dit geval, gelet op 4.9.4, niet tot het oordeel dat dit voor risico van appellant behoort te blijven.
4.12.
Uit het voorgaande volgt dat appellant heeft aangetoond dat het bedrag aan onrechtmatigheid onder de proportionaliteitsnorm blijft en dat de staatssecretaris dit in ieder geval in het bestreden besluit had moeten vaststellen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het hoger beroep slaagt daarom en de aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover het bestreden besluit berust op de overweging dat de overschrijding van het budget het gevolg is van een onrechtmatige uitvoering van de wet.
4.13.
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord welk vervolg aan deze conclusie moet worden verbonden. Uit het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank van 14 april 2014 blijkt dat niet in geschil is dat in de te beoordelen periode sprake was van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt in de gemeente Montferland. Dit betekent dat wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, vierde lid, van de Regeling, zodat het verzoek om een IAU voor inwilliging in aanmerking komt. Nu niets aan toekenning van de IAU in de weg staat, ziet de Raad aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat aan appellant een IAU wordt toegekend tot een bedrag van
€ 520.793,-.
5. Aanleiding bestaat om de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 980,- in beroep en € 1.225,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 augustus 2013;
- herroept het besluit van 28 december 2012 en bepaalt dat aan appellant een incidentele
aanvullende uitkering over 2011 wordt toegekend ter hoogte van € 520.793,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 2.205,-.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en
C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van R.G. van den Berg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2015.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) R.G. van den Berg