Uitspraak
12/3640 Wpb
Datum uitspraak: 3 december 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 mei 2012, 11/4089 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Wijchen (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft het hoger beroepschrift ter behandeling doorgezonden naar de Raad op de grond dat de Raad bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.R.J. Baneke, advocaat.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 7 juli 2010 heeft appellant de door het college voor de uitvoering van de Wet participatiebudget (Wpb) over het verantwoordingsjaar 2009 bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Ernst & Young Accountants LLP (accountant) van 4 mei 2010. In dit verslag heeft de accountant ten aanzien van regeling 74, Wet werk en bijstand, gerapporteerd dat over een bedrag van € 374.977,- onzekerheid bestaat. Daarbij is toegelicht dat nog geen (gecontroleerde) afrekening beschikbaar is, waardoor de accountant de rechtmatigheid van deze bestedingen betreffende de In- en Doorstroombanen en de Wet inschakeling werkzoekenden (ID/WIW) nog niet heeft kunnen vaststellen.
1.2.
Appellant heeft aan het college gevraagd of de vermelding over de onzekerheid regeling 82 (Participatiebudget) in plaats van regeling 74 (Wet werk en bijstand) betrof. Het college heeft die vraag bevestigend beantwoord. Bij besluit van 26 mei 2011 heeft appellant, met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb, € 374.977,- van het college teruggevorderd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de accountant van een bedrag van € 374.977,-, dat blijkens aanvullende informatie het Participatiebudget betreft, de rechtmatigheid van de bestedingen niet heeft kunnen vaststellen omdat nog geen (gecontroleerde) afrekening beschikbaar is.
1.3.
Bij besluit van 26 augustus 2011 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 26 mei 2011 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het besluit van 26 mei 2011 herroepen, voor zover daarbij een bedrag van € 374.977,- is teruggevorderd, en bepaald dat dit bedrag wordt vastgesteld op € 10.228,- en dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank heeft daarbij, samengevat, overwogen dat appellant de door het college in de bezwaarfase gegeven aanvullende informatie over de rechtmatige besteding van de middelen bij de heroverweging in bezwaar had dienen te betrekken. De rechtbank heeft in dat verband met name laten wegen dat het college en appellant een gedeelde verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van een juiste verantwoording, dat het college voorafgaand aan de besluitvorming ten onrechte geen herstelmogelijkheid is geboden en dat een te strikte toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb haaks staat op de doelstelling van de Wpb.
3.
In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid Centrale Raad van Beroep
4.1.
Het college heeft aangevoerd dat de Raad niet bevoegd is om kennis te nemen van dit hoger beroep en dat de Afdeling bestuursrechtspraak het hoger beroep dan ook ten onrechte ter behandeling naar de Raad heeft doorgezonden. De Raad is pas vanaf de inwerkingtreding van de Veegwet aanpassing bestuursrecht per 1 juli 2013 bevoegd kennis te nemen van hoger beroep betreffende besluiten op grond van de Wpb, maar niet ten aanzien van hoger beroepen tegen uitspraken inzake de toepassing van de Wpb die bekend zijn gemaakt voor de inwerkingtreding van die wet.
4.2.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beroepswet (oud) kon bij de Raad hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank inzake een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet.
4.3.
De Wpb is met ingang van 1 januari 2009 in werking getreden. Deze wet is niet opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet. Dit betekent dat de Raad in beginsel niet bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen. Met ingang van 1 januari 2013 is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gewijzigd als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursrecht (Wab), en is de bevoegdheid van de Raad in de Awb geregeld. Ingevolge artikel 9 van Pro bijlage 2 bij de Awb, voor zover van belang, kan bij de Raad hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank omtrent een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven. Ook in die bijlage was de Wpb aanvankelijk niet opgenomen. Met ingang van 1 juli 2013 is de Veegwet aanpassing bestuursprocesrecht (Veegwet; Stb. 226) in werking getreden en is aan artikel 9 van Pro bijlage 2 van de Awb toegevoegd: Wet participatiebudget. Ingevolge het overgangsrecht van de Wab, opgenomen in Deel C, artikel 1, eerste lid, onder b, blijft het recht zoals dit gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wab van toepassing op hoger beroep tegen een voor die datum bekend gemaakte uitspraak. Verder is in artikel 11:3 van Pro de Awb bepaald dat bij een wijziging van een bijlage bij deze wet de bijlage zoals deze luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wijziging van toepassing blijft op het beroep of hoger beroep tegen een besluit dat, onderscheidenlijk een uitspraak die voor dat tijdstip is bekendgemaakt. Het vorenstaande betekent dat tot 1 juli 2013 de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevoegd zou zijn om van hoger beroep betreffende een besluit op grond van de Wpb kennis te nemen, en pas vanaf die datum de Raad.
4.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraken van 31 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8198 en van 29 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD1113) is dit echter anders, indien sprake is van een kennelijk of onmiskenbaar onbedoeld hiaat in de rechtsmachtbepaling en voorts de betrokken besluiten naar onderwerp, kader, strekking of toepasselijk recht een zodanig sterke verwantschap vertonen met de in de bijlage bij de Beroepswet (thans Awb) opgenomen dan wel anderszins aan de Raad toebedeelde wetten en
- andere - regelingen, dat aan de Raad desondanks de bevoegdheid dient toe te komen in hoger beroep te oordelen over een uitspraak van de rechtbank ter zake.
4.5.
Deze situatie doet zich hier voor. De besluiten op grond van de Wpb vertonen sterke verwantschap met de ingevolge en krachtens de WWB geldende bepalingen, in het bijzonder met de in die wet opgenomen re-integratievoorzieningen. Besluiten over de financiering van die uitkering vonden tot 1 januari 2009 hun grondslag in artikel 69 van Pro de WWB. De WWB is zowel opgenomen in de bijlage bij de Beroepswet als in de bijlage bij de Awb. Het ligt dan ook in de rede dat de door de wetgever voor de WWB aangewezen hoger beroepsrechter ook kennis neemt van het hoger beroep tegen uitspraken inzake besluiten die hun grondslag vinden in de Wpb. Voor dit standpunt wordt steun gevonden in de memorie van toelichting bij de Veegwet, onder deel G:
“
G (Wet participatiebudget)
G (Wet participatiebudget)
De Wet participatiebudget regelt de (specifieke) uitkering aan gemeenten voor participatievoorzieningen, waaronder re-integratievoorzieningen die door colleges van burgemeester en wethouders worden verstrekt. Het betreft de taak van de colleges die materieel geregeld wordt in de Wet werk en bijstand en aanverwante gemeentelijke inkomensvoorzieningswetten, zoals de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers. De uitkeringen op grond van die wetten worden gefinancierd met een uitkering aan gemeenten die in artikel 69 van Pro de Wet werk en bijstand is geregeld. De besluiten van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op grond van de Wet participatiebudget hangen samen met de uitvoering van de Wet werk en bijstand. De Wet werk en bijstand valt al onder de rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep. Om die reden wordt voorgesteld om ook de Wet participatiebudget op te nemen in artikel 9 van Pro bijlage 2.”
4.6.
Dat in de Veegwet op dit punt niet is voorzien in terugwerkende kracht kan, gelet op het vorenstaande, niet worden gezien als een bewuste en uitdrukkelijke andersluidende keuze van de wetgever, in die zin dat tijdelijk de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ter zake bevoegd zou zijn.
4.7.
Wat in 4.1 tot en met 4.6 is overwogen brengt mee dat, anders dan het college meent, de Raad bevoegd is om kennis te nemen van het hoger beroep.
Wettelijk kader
5.1.
De Wpb is met ingang van 1 januari 2009 in werking getreden. Het participatiebudget bundelt, kort gezegd, de gemeentelijke middelen voor re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie, waaronder het zogenoemde werkdeel van de Wet werk en bijstand (WWB). Het gedeelte van het participatiebudget dat voordien onder de verantwoordelijkheid viel van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, betreft geoormerkte educatiegelden.
5.2.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wpb verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
5.3.
Artikel 4, eerste lid, van de Wpb bepaalt dat het college verantwoording aflegt aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
5.4.
Indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2 van Pro de Wpb, niet volledig of onrechtmatig is besteed, wordt de uitkering ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel teruggevorderd.
5.5.
Blijkens artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet dient het college de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te zenden in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
Tijdige verantwoording
6.1.
De wijze van verantwoording van de rechtmatige besteding van het participatiebudget vindt plaats op basis van het baten-lastenstelsel. In het baten-lastenstelsel is het moment van betaling (anders dan in een kasstelsel) irrelevant en worden de lasten verantwoord in het jaar waarin de prestatie is geleverd. Onder prestatie wordt in dit verband verstaan de realisatie van een participatievoorziening ten behoeve van een persoon uit de wettelijke doelgroep. Trajecten die over meerdere kalenderjaren worden gerealiseerd worden ook over meerdere verantwoordingsjaren verantwoord.
6.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 6 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1242 en van 7 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013: BZ9636) bevat de wetsgeschiedenis van de WWB aanknopingspunten voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording van het zogenoemde werkdeel volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. Ten aanzien van de Wpb geldt hetzelfde (Kamerstukken II, 2007/08, 31567, nr. 3, blz. 13 ev.) met dien verstande dat dit gebeurt volgens het baten-lastenstelsel. De verantwoording vindt plaats via een bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening. Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten is de accountant verplicht financiële fouten en onzekerheden die boven de fouttolerantiegrens van dit Besluit liggen te rapporteren in die bijlage. Gerapporteerde fouten en onzekerheden worden, tot de bedragen die daarmee zijn gemoeid, teruggevorderd. Appellant heeft een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig - dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar (t+1) - naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van baten en lasten volgens de Single information Single audit (SiSa)-systematiek aan te leveren. Dit belang is enerzijds gelegen in de noodzaak van tijdige en juiste verantwoordingsinformatie in het kader van een adequaat financieel beheer, anderzijds in de noodzaak om tijdig te beschikken over correcte gegevens met het oog op het tijdig verdelen en toedelen van budgetten en taakstellingen aan gemeenten. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van opgevoerde lasten op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het baten-lastenstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
6.3.
Niet in geschil is dat het college de verantwoordingsinformatie met betrekking tot het verantwoordingsjaar 2009 tijdig en op juiste wijze heeft ingediend. Vaststaat dat het college geen gebruik heeft gemaakt van de door appellant gehanteerde buitenwettelijke hersteltermijn om de verantwoording nog aan te passen. Appellant kon gelet daarop vasthouden aan 15 juli 2010 als uiterste datum voor inlevering van de verantwoording.
6.4.
De volledige heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb brengt, anders dan het college aanvoert, niet mee dat appellant alsnog rekening diende te houden met de in bezwaar ingebrachte gegevens over de bestedingen van de middelen IW/WIW van het participatiebudget. De hoofdregel dat in bezwaar wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging, lijdt uitzondering als de toepasselijke regeling zich daartegen verzet. Dat is hier het geval. De uiterste termijn van artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet verzet zich tegen het alsnog meenemen van de aanvullende accountantsverklaring van 25 juli 2011 van de accountant nu deze niet heeft geresulteerd in een tijdige aanvulling van de accountant op de reeds ingediende jaarlijkse verantwoording en pas na het besluit van 26 mei 2011 in de bezwaarfase is overgelegd.
6.5.
Uit wat in 6.1 tot en met 6.4 is overwogen vloeit voort dat de rechtbank het bestreden besluit ten onrechte op de door haar gehanteerde gronden heeft vernietigd. De Raad zal daarom de door het college verder in eerste aanleg aangevoerde en in hoger beroep nader toegelichte, en door de rechtbank niet behandelde, gronden bespreken.
Overige gronden
7.1.
De Raad heeft al eerder geoordeeld dat, gelet op de SiSa-verantwoordingssystematiek en het samenstel van de in dat verband relevante bepalingen, het jaarlijks vaststellen door een accountant van financiële onzekerheden die de rapporteringstolerantiegrens te boven gaan ertoe leidt dat de uitgaven niet - althans niet met zekerheid - kunnen worden verantwoord, zodat sprake is van onrechtmatige bestedingen (uitspraak van 17 april 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW3514). Anders dan het college heeft betoogd wordt geen aanleiding gezien hierover ten aanzien van de onder de Wpb aan de orde zijnde lasten anders te oordelen.
7.2.1.
Het college heeft aangevoerd dat appellant handelt in strijd met de rechtszekerheid en het beginsel van fair play door enerzijds wel gebruik te maken van de mogelijkheid om nadere informatie te vragen waar het de verwisseling van twee regelingen betreft, maar vervolgens geen gebruik te maken van de mogelijkheid om nadere informatie te vragen over de door de accountant geconstateerde onzekerheid.
7.2.2.
Nu de vermelding bij regeling 74 van de onzekerheid over de besteding van de ID/WIW een kennelijke verschrijving betrof - deze bestedingen vallen immers onder het participatiebudget - heeft appellant zorgvuldig gehandeld door daarover bij het college navraag te doen. De onzekerheid op zich is van een andere aard. Gelet op de SiSa-systematiek was appellant niet gehouden het college tevens te vragen of de betrokken onzekerheid inmiddels was opgeheven dan wel het college gelegenheid te bieden die onzekerheid alsnog op te heffen. De uiterste datum daarvoor was 15 juli 2010 en die was op dat moment al verstreken.
7.3.
Het college heeft verder nog gesteld dat het terug te vorderen bedrag disproportioneel is. Het college kan hierin niet worden gevolgd. In wat is aangevoerd worden geen omstandigheden gezien die appellant ertoe hadden moeten brengen niet onverkort aan de toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb vast te houden. Daarbij is in aanmerking genomen dat niet elke onzekerheid tot terugvordering leidt, maar dat het hier gaat om onzekerheden die de rapporteringstolerantiegrens overstijgen.
8.
Uit wat in 6.1 tot en met 7.3 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
9.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 augustus 2011 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
R.H.M. Roelofs als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 december 2013.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) M.R. Schuurman