Uitspraak
16.5083 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
21 juni 2016, 15/7166 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 27 juni 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.L.M. Vreeswijk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De behandeling ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2017. Namens appellante is verschenen mr. Vreeswijk. Het college heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante was ten tijde hier van belang samen met haar drie minderjarige kinderen inwonend op het adres van haar moeder. Bij besluit van 23 juli 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 september 2015 (bestreden besluit), heeft het college appellante met toepassing van de in artikel 22a van de Participatiewet (PW) opgenomen kostendelersnorm met ingang van 29 juni 2015 bijstand verleend. In verband met het kunnen delen van de kosten met haar moeder ontvangt appellante 50% van het de norm voor gehuwden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is met artikel 22a van de PW de “kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot
1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid:
(40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.2.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Dat in de bijstandswetgeving met die voordelen rekening wordt gehouden is niet nieuw. De bijstandssystematiek tot de invoering van de kostendelersnorm ging er ook al van uit dat personen met een hoofdverblijf in dezelfde woning kosten met elkaar kunnen delen. De bij de uitvoering van de bijstandswetgeving betrokken bestuursorganen hadden tot de inwerkingtreding van de PW in een dergelijke situatie de plicht om overeenkomstig een daartoe vastgestelde verordening de bijstand aan te passen door het al dan niet toekennen van een toeslag op, of het toepassen van een verlaging van, de toepasselijke bijstandsnorm. Hierbij werd echter geen rekening gehouden met het aantal kosten delende medebewoners binnen een woning, terwijl de mate waarin de gemiddelde kosten per persoon dalen door het hoofdverblijf houden in dezelfde woning, wel afhankelijk is van het aantal in de woning verblijvende personen met wie de kosten kunnen worden gedeeld. Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn. De wetgever heeft dit rechtstreeks in de toepasselijke bijstandsnorm tot uitdrukking willen laten komen. Door invoering van de kostendelersnorm blijft volgens de wetgever de vangnetfunctie van de bijstand gewaarborgd, blijft een individueel recht op bijstand behouden, blijft het lonend om te werken en wordt een bijdrage geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen.
4.3.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband wordt verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386) die ook onder de werking van de PW zijn gelding behoudt. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.4.
Niet in geschil is dat de in artikel 22a van de PW opgenomen kostendelersnorm op appellante van toepassing is. In essentie is in geschil of deze bepaling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten of dat daarvoor een compensatie moet worden geboden.
4.5.
Voorop staat dat artikel 22a van de PW dwingendrechtelijk van aard is en geen ruimte biedt - behoudens de niet op appellante van toepassing zijnde uitzonderingssituaties, opgenomen in het derde en vierde lid van dit artikel - voor afwijking of buiten toepassing laten van de kostendelersnorm. Dit betekent dat de dwingend toe te passen kostendelersnorm geen ruimte biedt voor een belangenweging op grond van de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht.
4.6.
Vaststaat dat appellante ten tijde van de inwerkingtreding van artikel 22a van de PW op
1 januari 2015 nog geen recht had op bijstand. Dit betekent dat geen sprake is van een ontneming van een bestaand recht op bijstandsverlening zonder toepassing van de kostendelersnorm. De rechtbank heeft echter ten onrechte geoordeeld dat het door appellante ingeroepen recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) reeds niet aan de orde is omdat het hier om een aanvraag om bijstand gaat en niet om een verlaging van bijstand. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 29 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR3541), moet onder de term “eigendom” (of “possessions”) in dit verband ook vermogensbestanddelen worden verstaan, met inbegrip van aanspraken ten aanzien waarvan een betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. Als sprake is van “possessions” en daarmee van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van artikel 1 van Pro het EP dient te worden getoetst of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan.
4.7.
Appellante heeft gesteld dat in haar situatie geen sprake is van een legitieme doelstelling en dat de toepassing van de kostendelersnorm niet proportioneel is omdat dit leidt tot een voor haar buitensporige zware last. Daartoe heeft zij aangevoerd dat de met het gezamenlijk hoofdverblijf gepaard gaande kosten niet zijn gedaald ten gevolge van schaalvoordelen, maar juist zijn gestegen vanwege het wegvallen van de aan haar moeder toegekende huurtoeslag omdat appellante bij haar inwoont. Tevens is appellante met haar kinderen in een benarde financiële situatie terechtgekomen, waardoor zij onder andere niet kan reserveren voor een noodzakelijke verhuizing naar een eigen woonruimte.
4.8.
Voor zover sprake is van ontneming van een aanspraak ten aanzien waarvan appellante een gerechtvaardigde verwachting had dat die gerealiseerd zou worden, wat hier verder in het midden wordt gelaten, volgt uit de uitspraken van de Raad van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3872, en 13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4770, dat de inmenging in het eigendomsrecht door bij bijstandsverlening toepassing te geven aan de kostendelersnorm bij wet is voorzien en dat daaraan een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Het houdbaar en toegankelijk houden van bijstand voor de toekomst door bij een gezamenlijk hoofdverblijf rekening te houden met schaalvoordelen waardoor de overheidsheidsuitgaven beperkt worden, betreft een gerechtvaardigde doelstelling in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”) moet dragen. De vraag of van dit laatste sprake is, moet, zoals blijkt uit de voornoemde uitspraken, in het individuele geval worden beoordeeld.
4.9.
Nog los van de vraag of het wegvallen van de huurtoeslag van de moeder van appellante een relevant gegeven is voor de toepassing van de kostendelersnorm op de bijstand van appellante, heeft appellante haar financiële situatie, met inbegrip van de met haar moeder te delen woonkosten, op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat de toepassing van de kostendelersnorm in de situatie van appellante in strijd is met artikel 1 van Pro het EP.
4.10.
Voor zover appellante heeft aangevoerd dat het college op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW de met toepassing van de kostendelersnorm verleende bijstand had dienen af te stemmen op haar omstandigheden, mogelijkheden en middelen, staat voorop dat voor deze afstemming slechts plaats is in zeer bijzondere omstandigheden. Het is aan degene die zich beroept op deze afstemming om de zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken. Gelet op 4.9 heeft appellante haar financiële situatie geenszins inzichtelijk gemaakt, zodat zij niet aan haar bewijslast in deze heeft voldaan. Het college heeft in dat wat appellante naar voren heeft gebracht dan ook geen aanleiding hoeven zien voor de door appellante beoogde afstemming.
4.11.
De door appellante nog aangevoerde grond dat met toepassing van de kostendelersnorm een ongerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op haar recht op privé- en familieleven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM, slaagt evenmin. Het standpunt van appellante dat haar moeder haar noodgedwongen uit huis heeft moeten zetten omdat zij de huurkosten niet meer kon opbrengen, heeft appellante met geen enkel stuk of toelichting, ook niet ter zitting van de Raad, onderbouwd.
4.12.
Het hoger beroep slaagt niet, zodat de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en G.M.G. Hink en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van W.A.M. Ebbinge als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) W.A.M. Ebbinge