Uitspraak
16.2459 PW
Datum uitspraak: 12 september 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
8 maart 2016, 15/4351 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. drs. M.J.G. Schroeder, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig met de zaak 16/6802 PW plaatsgevonden op 28 maart 2017. Namens appellant is mr. drs. Schroeder verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Plaisier. In zaak 16/6802 PW is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 15 april 2011 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Bij brief van 11 februari 2015 heeft het college appellant uitgenodigd voor een voorlichtingsbijeenkomst op 20 februari 2015 voor een specifieke werkervaringsplaats. Daarbij heeft het college aan appellant meegedeeld dat hij na de bijeenkomst een trajectaanbod zou ontvangen. Appellant is op de voorlichtingsbijeenkomst verschenen. Appellant heeft na afloop van de bijeenkomst geweigerd het trajectaanbod te ondertekenen.
1.3.
Bij besluit van 19 maart 2015 heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 april 2015 voor de duur van een maand verlaagd met 100%. Daaraan ligt ten grondslag dat appellant zonder bericht niet is verschenen op een oproep voor een onderzoek naar de mogelijkheden om te gaan werken.
1.4.
Bij besluit van 2 juni 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant ongegrond verklaard met de gewijzigde motivering dat appellant wel op de voorlichtingsbijeenkomst is verschenen doch, door het trajectaanbod niet te ondertekenen, het aangeboden werkervaringstraject niet heeft geaccepteerd. Appellant heeft dan ook geen gebruik gemaakt van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft - voor zover hier van belang - overwogen dat appellant geen gebruik heeft gemaakt van het aangeboden werkervaringstraject. De omstandigheid dat appellant zijn zinnen had gezet op een betaalde baan ontsloeg hem niet van de verplichting gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, zoals het werkervaringstraject. Niet is gebleken dat appellant om toestemming heeft gevraagd en gekregen om geen gebruik te maken van het aangeboden werkervaringstraject in verband met een mogelijke betaalde baan. Hieruit volgt dat appellant de gedraging kan worden verweten en dat het college gehouden was om overeenkomstig artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW de bijstand te verlagen.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Op grond van het vierde lid verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichtingen:
[…]
h. het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
Op grond van het vijfde lid verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a van de PW vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
Aan het vijfde lid is, ten tijde hier van belang, toepassing gegeven bij de Verordening maatregelen en handhaving Participatie, IOAW en IOAZ (Maatregelverordening) van de gemeente Rotterdam, die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Maatregelverordening wordt bij niet nakoming van artikel 18, vierde lid, van de PW een maatregel opgelegd voor de duur van één maand.
Op grond van artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.2.
Vaststaat dat appellant heeft voldaan aan de hem opgelegde verplichting om de voorlichtingsbijeenkomst op 20 februari 2015 voor een specifieke werkervaringsplaats bij te wonen. Niet in geschil is dat na afloop van de voorlichting een aanbod voor een werkervaringstraject is gedaan en dat appellant heeft geweigerd het trajectaanbod te ondertekenen.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat geen maatregel kan worden opgelegd nu het college heeft erkend dat appellant wel op de voorlichtingsbijeenkomst is verschenen. Deze beroepsgrond raakt de grondslag van het besluit niet en slaagt reeds om die reden niet. Het college heeft immers bij het bestreden besluit de grondslag voor het opleggen van onderhavige maatregel gewijzigd en appellant verweten geen gebruik te hebben gemaakt van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling door het trajectaanbod te weigeren.
4.4.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellant, door niet te ondertekenen, het aangeboden werkervaringstraject niet heeft geaccepteerd. Daarmee is gegeven dat appellant geen gebruik heeft gemaakt van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Deze gedraging vormt een niet nakoming van de verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, onder h, van de PW. Op grond van artikel 18, vijfde lid, van de PW in combinatie met artikel 8, eerste lid, van de Maatregelverordening was het college derhalve gehouden de bijstand van appellant gedurende een maand met 100% te verlagen.
4.5.
Voorts heeft appellant aangevoerd dat de maatregel niet is aangepast aan de ernst van het verwijt, dat het college heeft miskend dat er dringende redenen waren op grond waarvan van het opleggen van een maatregel diende te worden afgezien en dat het college ook in termijnen had kunnen innen door een inhouding op de bijstand van appellant. Deze grond slaagt niet.
4.5.1.
Niet in geschil is dat de gedraging van appellant verwijtbaar is. Het college heeft dan ook terecht in het bepaalde in artikel 18, negende lid, van de PW geen aanleiding gezien om van het opleggen van een maatregel af te zien.
4.6.
Ten aanzien van de vraag of zich dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden voordeden om de maatregel nader af te stemmen is het volgende van belang.
4.6.1.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van het tiende lid van artikel 18 van Pro de PW (wetsgeschiedenis), is met deze bepaling het volgende beoogd:
“De bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen leiden, kunnen gelegen zijn in maatschappelijk belang (marginalisering van mensen, vergroting schuldenproblematiek, huisuitzettingen), de vorenbedoelde zorgplicht van de overheid in relatie tot individuele omstandigheden en kinderen in het gezin.”
(Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 34).
4.6.2.
Naar aanleiding van afspraken die de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had gemaakt met fracties in de Tweede Kamer, berichtte zij in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer daarover:
“Daarbij heeft de regering oog voor het vangnetkarakter van de bijstand, waarbij individueel maatwerk het essentiële uitgangspunt is, en voor de maatschappelijke en financiële houdbaarheid van het vangnet. De gemaakte afspraken over het wetsvoorstel WWB-maatregelen betreffen met name een vergroting van de afwegingsruimte voor het college bij de uitvoering van de WWB. Het is van groot belang dat het college de nodige beleidsruimte maar ook de verantwoordelijkheid heeft om in het individuele geval een adequate afweging te kunnen maken op basis van de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende of het gezin. Daarom komt de regering op basis van de gemaakte afspraken met aanpassingen. Deze hebben betrekking op:
- Het maatregelenregime bij het niet nakomen van verplichtingen;
- [ … ]
Door in het voorgestelde artikel 18, zesde [nu: tiende] lid, WWB na het woord «indien», alsnog de zinsnede «naar het oordeel van het college» op te nemen, wordt expliciet aangegeven dat het college de beleidsruimte heeft om in individuele gevallen af te wijken van de in de WWB minimaal voorgeschreven verlaging van de uitkering. Dit betekent dat de colleges - gelet op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om te besluiten de maatregel op een lager niveau
(tot nihil) vast te stellen. In dit kader is het geheel aan het college om de te beoordelen of er daartoe, gelet op de bijzondere omstandigheden, dringende redenen aanwezig zijn.”
(Brief van 3 februari 2013, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 23, blz. 1 en 3).
4.6.3.
De onder 4.6.2 bedoelde aanpassing werd zo toegelicht:
“Dit betekent dat de colleges - gelet op bijzondere omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven - bevoegd zijn om in individuele gevallen te besluiten de maatregel op een lager niveau, voor een kortere duur of zelfs op nul vast te stellen. De nul-maatregel telt wel mee bij recidive. Toepassing van dit artikellid vergt een individuele beoordeling, er is geen sprake van een algemene ontsnappingsclausule. Concreet betekent dit dat - ondanks dat de WWB een bepaalde (minimale) maatregel bij het niet naleven van een 18.4 verplichting voorschrijft - het college uitdrukkelijk moet beoordelen of de betreffende standaardmaatregel ook in dit individuele geval moet worden toegepast. Het is dus uitdrukkelijk niet zo dat het college op voorhand is gehouden om bij de minste of geringste niet nagekomen verplichting een bepaalde periode geen bijstand te verstrekken.” (Nota van Wijziging, Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24, blz. 4).
4.6.4.
Uit de wetsgeschiedenis volgt dus dat de invulling van het begrip dringende reden gelet op bijzondere omstandigheden in het tiende lid van artikel 18 van Pro de PW niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden, maar dat deze invulling ruimer is en mede een beoordeling omvat van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of van dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden sprake is.
4.6.5.
Het oordeel van het college, dat geen dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden zich voordeden in verband met de persoonlijke omstandigheden van appellant, zodat het college niet gehouden was de maatregel met toepassing van artikel 18, tiende lid, van de PW nader af te stemmen, gaat de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten. De stelling van appellant dat zijn gedraging hem in verminderde mate is te verwijten dient in dit licht te worden beoordeeld. Appellant heeft zijn stelling echter niet aannemelijk gemaakt. In de brief van 11 februari 2015 is aangekondigd dat appellant een trajectaanbod zou ontvangen. Appellant heeft, door niet te ondertekenen, het aangeboden werkervaringstraject bewust niet geaccepteerd. Het gegeven dat appellant zijn zinnen had gezet op een betaalde baan maakt niet dat sprake is van een verminderde verwijtbaarheid. Het feit dat appellant vijf maanden van bijstand verstoken is geweest, is, ondanks de algemene financiële problemen ten gevolge daarvan, op zichzelf echter onvoldoende voor het oordeel dat de maatregel gematigd had moeten worden. De onderhavige maatregel had immers slechts betrekking op één maand. Andere omstandigheden die het college in dit verband bij de besluitvorming op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW had moeten betrekken heeft appellant niet aannemelijk gemaakt.
4.7.
De beroepsgrond dat de maatregel in termijnen had kunnen worden ingevorderd, slaagt niet. De gemeenteraad van Rotterdam heeft immers geen gebruik gemaakt van de hem op grond van artikel 18, vijfde lid, tweede volzin, van de PW toekomende bevoegdheid om in verordening te bepalen dat het bedrag van de verlaging wordt verrekend.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 vloeit voort dat het hoger beroep van appellant niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.A. de Graaff