Uitspraak
16.5627 PW, 16/7704 PW, 17/8152 PW
Datum uitspraak: 17 april 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
18 juli 2016, 16/898 (aangevallen uitspraak), en uitspraak op het verzoek om veroordeling
tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.A. van der Kleij, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek gedaan om veroordeling tot vergoeding van schade.
Het college heeft een verweerschrift ingediend, incidenteel hoger beroep ingesteld en een besluit van 13 maart 2017 (nader besluit) ingezonden.
Appellante heeft haar zienswijze over het incidenteel hoger beroep en het nader besluit naar voren gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 maart 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Kleij. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.J. Luigies en A.A. van der Brug.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 9 april 2008 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW).
1.2.
Naar aanleiding van een tweetal anonieme meldingen, waarin onder meer is gemeld dat appellante zwart werkt in [bedrijf] ( [bedrijf] ), heeft de Sociale Recherche
IJssel-Vechtstreek (sociale recherche) een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellante verstrekte bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche onder meer dossieronderzoek gedaan, in de periode van 13 oktober 2014 tot en met 11 februari 2015 waarnemingen verricht, appellante en diverse getuigen gehoord, waaronder de twee voormalige eigenaren van het [bedrijf] . De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport van de sociale recherche IJssel-Vechtstreek van 3 maart 2015.
1.3.
Bij besluit van 4 maart 2015 heeft het college, voor zover van belang, de bijstand van appellante over de periode 1 mei 2014 tot 29 december 2014 (periode in geding) ingetrokken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 10.443,19 van appellante teruggevorderd. Aan deze besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante in de periode in geding werkzaamheden heeft verricht in het [bedrijf] , waarvan zij geen melding heeft gemaakt bij het college.
1.4.
Bij besluit van 2 juni 2015 heeft het college aan appellante een boete opgelegd
van € 5.480,- waarbij bij de mate van verwijtbaarheid is uitgegaan van grove schuld.
1.5.
Bij besluit van 15 februari 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 4 maart 2015 niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn. Voorts heeft het college, voor zover van belang, het bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2015 gegrond verklaard en de hoogte van de boete vastgesteld op € 1.160,-, uitgaande van normale verwijtbaarheid en rekening houdend met de draagkracht van appellante. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden omdat zij haar werkzaamheden in het [bedrijf] niet heeft gemeld. De aan appellante toekomende vergoeding van de kosten in bezwaar heeft het college verrekend met zijn openstaande vordering op appellante.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover het de verrekening betreft en bepaald dat het college de bezwaarkostenvergoeding aan de rechtsbijstandverlener van appellante betaalt en dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. De rechtbank heeft overwogen dat het bezwaar, voor zover gericht tegen het besluit van 4 maart 2015, terecht niet-ontvankelijk is verklaard en heeft geen aanleiding om de oplegging van de boete onjuist te achten of verder te matigen.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover het de opgelegde boete van € 1.160,- betreft.
3.2.
Het incidenteel hoger beroep van het college richt zich tegen de vernietiging van het bestreden besluit en de wijze waarop de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien. Het college stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 8 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4256, op het standpunt dat verrekening van de aan appellante toekomende vergoeding van de kosten in bezwaar met de openstaande vordering van het college op appellante is toegestaan.
3.3.
Bij het nader besluit heeft het college de aan appellante toegekende vergoeding van de kosten in bezwaar wederom verrekend met de openstaande vordering van het college op appellante.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Hoger beroep
4.1.
Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling van het hoger beroep betrokken.
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat het voorschrift van artikel 10:3, vierde lid, van de Awb is geschonden, aangezien mandaat voor het opleggen van een bestuurlijke boete is verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt.
4.3.
De rechtbank heeft deze beroepsgrond verworpen en daartoe als volgt overwogen. Het rapport van 3 maart 2015 van de sociale recherche, waarin de schending van de inlichtingenverplichting door appellante is vastgesteld, is opgesteld door sociaal rechercheur [naam 1] . Het voornemen tot het opleggen van een boete van 23 maart 2015 en het rapport boete van 2 juni 2015 zijn opgesteld en ondertekend door [naam 2] , consulent handhaving. Het besluit van 2 juni 2015, waarbij aan appellante de boete is opgelegd, is opgesteld en ondertekend door [naam 3] , hoofd afdeling Inkomensondersteuning. Aldus heeft het college uitvoering gegeven aan de voorgeschreven functiescheiding, als bedoeld in artikel 10:3, vierde lid, van de Awb.
4.4.
De onder 4.2 opgenomen beroepsgrond is een herhaling van wat appellante in beroep heeft aangevoerd over het ontbreken van de vereiste functiescheiding. Zoals uit 4.3 blijkt, is de rechtbank gemotiveerd op die grond ingegaan. Appellante heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde weerlegging van deze grond in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig is. De Raad kan zich geheel vinden in het oordeel van de rechtbank en in de overwegingen waarop dat oordeel rust. Ook in hoger beroep heeft appellante niet duidelijk kunnen maken waarom op basis van de door de rechtbank uiteengezette gang van zaken moet worden aangenomen dat het bepaalde in artikel 10:3, vierde lid, van de Awb niet in acht is genomen.
4.5.
Uit artikel 18a, eerste lid, van de PW volgt dat het college gehouden is een bestuurlijke boete op te leggen indien de in artikel 17, eerste lid, van de PW opgenomen inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen. Indien de schending van de inlichtingenverplichting niet is vast komen te staan is het college niet bevoegd een boete
op te leggen.
4.6.
Dat het intrekkingsbesluit van 4 maart 2015 in rechte vaststaat, brengt volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451) niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in het geding over de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit uitgangspunt kan bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete met zich brengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is.
4.7.
Appellante heeft aangevoerd dat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden en meent dat de beschikbare onderzoeksgegevens onvoldoende grondslag bieden voor de conclusie dat zij gedurende de periode in geding in een relevante mate in het [bedrijf] heeft gewerkt. Deze beroepsgrond treft geen doel.
4.8.
Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld uitspraak van 23 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:578) is het verrichten van op geld waardeerbare activiteiten een omstandigheid die voor het recht op bijstand van belang kan zijn. De intentie waarmee die werkzaamheden worden verricht speelt geen rol. Met de onderzoeksbevindingen heeft
het college aangetoond dat appellante in de periode in geding op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht in het [bedrijf] . Daartoe is het volgende doorslaggevend.
4.8.1.
Appellante is bij waarnemingen van de sociale recherche op 25 oktober 2014,
21 november 2014 en 6 december 2014 werkend aangetroffen in het [bedrijf] .
4.8.2.
[naam 4] , die samen met zijn vader [naam 5] eigenaar was van het [bedrijf] , heeft op 18 februari 2015 verklaard dat hij appellante eind april 2014 heeft gevraagd of zij wilde werken in het [bedrijf] en dat zij dit wel wilde. [naam 5] en appellante vormden vanaf april 2014 een team en [naam 4] en [naam 6] het andere team. Als het mooi terrasweer was dan deed [naam 5] een beroep op appellante en op die dagen runden zij samen
het [bedrijf] .
4.8.3.
P heeft op 20 februari 2015 verklaard dat zij van juni 2014 tot eind augustus 2014 in het [bedrijf] heeft gewerkt, in de regel op vrijdag- en zaterdagavond en dat zij ook werd opgeroepen als het terrasweer was of wanneer er festiviteiten waren. Zij heeft verklaard dat [naam 5] en appellante een team vormden en dat appellante bardienst, terraswerk en eigenlijk alle voorkomende werkzaamheden heeft verricht. Appellante heeft hetzelfde werk verricht als zij.
4.8.4.
[naam 7] , eigenaresse van een [bedrijf] in de directe nabijheid van het [bedrijf] , heeft op 23 februari 2015 verklaard dat appellante vanaf het terrasseizoen, april/mei 2014 in het [bedrijf] heeft gewerkt. Zij heeft gezien dat appellante achter de bar stond, glazen ophaalde en op het terras werkte.
4.8.5.
Appellante heeft op 11 februari 2015 verklaard dat zij vanaf augustus/september 2014 [naam 5] heeft geholpen als hij aan het werk was in het [bedrijf] omdat hij het in zijn eentje niet kon redden. Zij heeft verklaard dat zij voor hem kookte en bijsprong in het [bedrijf] als het nodig was. Als het heel druk was tapte zij bieren. Zij bakte ook de bitterballen, spoelde de glazen en haalde de lege glazen op. Zij heeft verklaard dat zij werkzaamheden heeft verricht, maar er nooit voor betaald heeft gekregen.
4.8.6.
[naam 5] heeft op 11 februari 2015 verklaard dat appellante in de periode september tot en met december 2014 drie tot vier dagen in de week onbetaald werkzaamheden heeft verricht in het [bedrijf] . Zij spoelde glazen, tapte bier en stond achter de bar.
4.9.
Appellante heeft gesteld dat zij op het rechtmatigheidsformulier over juli 2014 correct heeft vermeld dat zij op 5 juli 2014 werkzaam was bij het [bedrijf] , omdat zij toen slechts één middag zo goed en kwaad als het ging heeft gewerkt, zonder daarvoor loon te hebben ontvangen. Uit 4.8 volgt echter dat zij gedurende de gehele periode in geding op geld waardeerbare werkzaamheden in het [bedrijf] heeft verricht. Daarmee staat vast dat appellante niet aan het college heeft gemeld dat en in welke omvang zij in de periode in geding op geld waardeerbare werkzaamheden in het [bedrijf] verrichtte. Zo heeft het college aangetoond dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.10.
Gelet hierop was het college in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van
de PW een boete op te leggen.
4.11.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van de bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1
tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met dien verstande dat de boete mede moet worden bepaald aan de hand van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals dat sinds 1 januari 2017 luidt.
4.12.
Uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspaak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene en de mate waarin de gedraging hem kan worden verweten. Een beboetbare gedraging leidt bij gewone verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50%
van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder.
4.13.
Het college is uitgegaan van gewone verwijtbaarheid. Appellante heeft aangevoerd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, gelet op haar kwetsbare persoonlijkheid en alcoholverslaving en gelet op het feit dat zij haar activiteiten in het [bedrijf] niet zag als werkzaamheden.
4.14.
De door appellante aangevoerde omstandigheden bieden onvoldoende aanknopingspunten om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Wat zij heeft aangevoerd over haar kwetsbare persoonlijkheid en alcoholverslaving biedt geen steun voor het oordeel dat zij in zodanige omstandigheden verkeerde dat zij haar werkzaamheden in het [bedrijf] niet kon melden. Dat zij haar activiteiten in het [bedrijf] niet zag als werkzaamheden, maakt niet dat het niet melden van die activiteiten verminderd verwijtbaar is.
4.15.
Bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid is het college terecht uitgegaan van gewone verwijtbaarheid, zodat in dit geval in beginsel een boete van 50%
van het benadelingsbedrag is aangewezen. Dit komt, uitgaande van het in het besluit van
2 juni 2015 vermelde benadelingsbedrag, overeen met een bedrag van € 3.648,63.
4.16.
Naar vaste rechtspraak (uitspraken van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9 en ECLI:NL:CRVB:2016:12) moet een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, acht slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van de boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven.
4.17.
Appellante heeft verder aangevoerd dat er dringende redenen bestaan op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van een boete. In dat verband heeft zij gewezen op de cumulatie van belastende besluiten en haar persoonlijke omstandigheden. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, aanhef en onder b, van de PW moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële consequenties van de boete voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In wat appellante heeft aangevoerd liggen geen dringende redenen besloten als bedoeld in voornoemde zin.
4.18.
Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat haar actuele draagkracht ertoe dient te leiden dat de Raad de boete verlaagt. Deze beroepsgrond treft geen doel. Het ligt bij een beroep op ontbrekende draagkracht in de eerste plaats op de weg van appellante om inzicht te geven in de actuele omstandigheden. Zij heeft dit nagelaten. Appellante heeft pas ter zitting naar voren gebracht dat haar woon- en leefsituatie en haar financiële positie sinds 5 maart 2018 gewijzigd zijn en dat zij geen inkomen heeft, maar heeft dit verder niet toegelicht. Voorts is niet gebleken dat er een beletsel was voor appellante om in [gemeente] , waar zij nu woont, bijstand aan te vragen. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding om de boete vanwege financiële omstandigheden verder te matigen dan het college bij het bestreden besluit heeft gedaan. Deze boete is hier evenredig.
4.19.
Uit 4.2 tot en met 4.18 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd. Gelet hierop bestaat voor een veroordeling tot schadevergoeding geen grond. Het verzoek daartoe zal daarom worden afgewezen.
Incidenteel hoger beroep
5.1.
Het incidenteel hoger beroep slaagt. Vastgesteld wordt dat aan de toepassingsvoorwaarden voor verrekening als bedoeld in artikel 60a, vierde lid, van de PW is voldaan en dat het college bevoegd is om te verrekenen. De Raad ziet, anders dan appellante heeft betoogd, geen aanleiding om af te wijken van de door het college genoemde uitspraak van 8 november 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4256), waarin is geoordeeld dat de verrekening tussen het bestuursorgaan en de betrokkene feitelijk voorgaat op de betaling aan een derde, te weten de rechtshulpverlener. Wat appellante verder heeft aangevoerd doet niet af aan de bevoegdheid van het college om te verrekenen en treft daarom geen doel.
5.2.
Uit 5.1 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit heeft vernietigd op het punt van de verrekening van de kosten in bezwaar met de vordering van appellante op het college en heeft bepaald dat het college de toegekende bezwaarkostenvergoeding aan de rechtsbijstandverlener van appellante betaalt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
Nader besluit
5.3.
Wat onder 5.1 en 5.2 is overwogen, betekent dat de grondslag aan het besluit van
13 maart 2017 is komen te ontvallen en dat dit besluit dient te worden vernietigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
in het hoger beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
in het incidenteel hoger beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van
- 5 februari 2016 gegrond is verklaard, dit besluit is vernietigd voor zover het de verrekening
van de kosten in bezwaar betreft en de rechtbank heeft bepaald dat het college de toegekende
- bezwaarkostenvergoeding aan de rechtsbijstandverlener van appellante betaalt;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 februari 2016 in zoverre alsnog ongegrond.
ten aanzien van het besluit van 13 maart 2017
- vernietigt het besluit van 13 maart 2017.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.N.A. Bootsma en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 april 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) F. Dinleyici