Uitspraak
16.6710 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
16 september 2016, 15/5006 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 29 mei 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.A. Bouwman, advocaat, hoger beroep ingesteld en desgevraagd een schriftelijke toelichting op de beroepsgronden ingediend.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2018. Voor appellante is
mr. Bouwman verschenen. Tevens was [A], zoon van appellante, namens haar aanwezig, bijgestaan door B. Epozdemir als tolk in de Turkse taal. Namens de Svb is mr. N. Zuidersma verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren [in] 1934, ontvangt sinds 1 december 1999 een ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW). Op het
AOW-pensioen is een korting toegepast in verband met niet verzekerde jaren. In aanvulling op haar AOW-pensioen ontving appellante bijstand in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO-aanvulling), laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Appellante woont in dezelfde woning als haar zoon [A], haar schoondochter en haar, ten tijde hier van belang, meerderjarige kleinzoon.
1.2.
Bij besluit van 4 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 oktober 2015 (bestreden besluit), heeft de Svb appellante meegedeeld dat zij met ingang van 1 juli 2015 geen AIO-aanvulling meer krijgt. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat vanaf die datum de kostendelersnorm op haar van toepassing is omdat op haar adres vier kostendelers wonen, inclusief appellante zelf. Het normbedrag van appellante is daarom verlaagd naar
€ 588,67. Van dit normbedrag wordt het AOW-pensioen en eventuele andere inkomsten afgetrokken om de hoogte van de AIO-aanvulling te bepalen. Omdat de inkomsten van appellante in totaal € 882,75 bedragen en dus hoger zijn dan het normbedrag heeft zij geen recht meer op AIO-aanvulling.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wettelijk kader
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is met artikel 22a van de PW de kostendelersnorm ingevoerd. Volgens deze bepaling, zoals deze luidde tot 1 januari 2016, is, indien de belanghebbende met één of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand in beginsel afhankelijk van het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. De wetgever heeft, zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3875) met de introductie van de kostendelersnorm beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Daarbij heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kostendelende medebewoners zijn.
4.2.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt, zoals de Raad in de onder 4.1 vermelde uitspraak van 1 november 2016 eveneens heeft overwogen, de aard van het inkomen van elk van de kostendelende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of de medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt.
4.3.
Niet in geschil is dat appellante op 1 juli 2015 met haar zoon en diens gezin in dezelfde woning haar hoofdverblijf had en dat de uitzonderingen van artikel 22a, derde en vierde lid, van de PW in dit geval niet van toepassing zijn. De Svb was daarom op grond van
artikel 22a, eerste lid, van de PW in beginsel gehouden de bijstand in de vorm van een
AIO-aanvulling in overeenstemming te brengen met de kostendelersnorm.
Hoger beroepsgronden
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat de toepassing van de kostendelersnorm in strijd is met het non-discriminatiebeginsel.
4.4.1.
Zij heeft in dit verband betoogd dat zij nadeliger wordt behandeld dan personen die een volledig AOW-pensioen ontvangen en niet zijn aangewezen op een AIO-aanvulling. Dit betoog treft geen doel. Zoals de Raad eerder in andere zaken heeft overwogen (uitspraken van 26 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3291, en 27 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:548) kan in het geval van de PW en de AOW niet worden gesproken van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, omdat deze wetten verschillende doelstellingen hebben. Daarbij is van belang dat de PW een voorziening is en de AOW een volksverzekering. In dit fundamenteel verschillende karakter van beide wetten heeft de wetgever grond gezien het AOW-pensioen buiten de toepassing van de kostendelersnorm te laten en de bijstand op grond van de PW, waaronder de AIO-aanvulling, niet. Dat, zoals appellante heeft aangevoerd, beide wetten een bestaansminimum garanderen is niet geheel juist nu dit slechts het geval is ten aanzien personen die gedurende het maximaal aantal jaren verzekerd zijn geweest. Dat appellante, gelet op haar leeftijd, behoort tot een groep personen die zich niet door inkomsten uit arbeid aan de toepassing van de kostendelersnorm kan onttrekken, wat voor de wetgever een van de redenen was om van invoering daarvan in de AOW af te zien, doet aan het voorgaande niet af.
4.4.2.
Appellante heeft voorts naar voren gebracht dat de groep personen die is aangewezen op een AIO-aanvulling grotendeels bestaat uit personen met een ander land van herkomst dan Nederland, waardoor de toepassing van de kostendelersnorm op de AIO-aanvulling met name personen met een ander land van herkomst dan Nederland treft. Voor zover appellante daarmee heeft bedoeld te stellen dat met de toepassing van de kostendelersnorm op de
AIO-aanvulling een ongerechtvaardigd onderscheid naar land van herkomst wordt gemaakt, wijst de Raad erop dat, zoals eveneens in de hiervoor onder 4.4.1 vermelde uitspraken is overwogen, dit onderscheid het gevolg is van de opbouwsystematiek die de AOW als volksverzekering kent. De vraag of daardoor sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid van herkomst staat in het kader van de PW niet ter beoordeling.
4.5.
Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat door de toepassing van de kostendelersnorm de aan haar verleende mantelzorg wordt gefrustreerd. Zij heeft er daarbij op gewezen dat mantelzorg een reden was om de kostendelersnorm niet in de AOW in te voeren. Deze beroepsgrond slaagt, wat van de stelling ook zij, niet. Zoals in de onder 4.1 vermelde uitspraak van 1 november 2016 is overwogen, staan de redenen van de gezamenlijke bewoning los van de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt en zijn deze voordelen ook aanwezig als het verlenen van mantelzorg de reden van de samenwoning is. De wetgever heeft mantelzorgsituaties bewust niet willen uitzonderen van de kostendelersnorm. Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen dat de wetgever, door voor de AOW een andere keuze te maken, een ongerechtvaardigd onderscheid heeft gemaakt, treft dit betoog geen doel. Zoals onder 4.4.1 is overwogen, betreft het hier immers geen gelijke gevallen.
4.6.
Zoals uit 4.4 tot en met 4.5 volgt heeft de Raad al eerder in andere zaken geoordeeld over beroepsgronden die overeenkomen met wat appellante in deze zaak heeft aangevoerd. Appellante heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde weerlegging van die beroepsgronden in de vermelde uitspraken in haar geval onjuist dan wel onvolledig is. De Raad ziet dan ook geen aanleiding om nu tot een ander oordeel daarover te komen.
4.7.
Appellante heeft verder aangevoerd dat de toepassing van de kostendelersnorm en daarmee de intrekking van de AIO-aanvulling een ongerechtvaardigde inbreuk vormt op haar recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol). Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat die intrekking voor haar een onevenredig zware last betekent. Zij heeft in dat verband gewezen op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 12 oktober 2004 in de zaak van Ásmundsson tegen IJsland (zaak 60669/00), dat volgens haar op een vergelijkbare situatie als die van haar ziet. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.7.1.
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol luidt in de Nederlandse vertaling: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
4.7.2.
Bij de beslechting van een geschil met betrekking tot de inmenging in het eigendomsrecht moet acht worden geslagen op de uitleg die het EHRM in zijn rechtspraak aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol geeft. Beoordeeld moet worden of de inmenging bij wet is voorzien. Verder dient te worden beoordeeld of de inmenging van het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging van het eigendomsrecht een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.
4.7.3.
Niet in geschil is dat de toepassing van de kostendelersnorm een inmenging in het eigendomsrecht van appellante betekent. Evenmin is in geschil dat deze inmenging bij wet is voorzien en dat daaraan legitieme doelstellingen in het algemeen belang ten grondslag liggen. Dit geschil spitst zich toe op de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm voor appellante een onevenredig zware last in de door het EHRM bedoelde zin betekent, zodat niet is voldaan aan het in 4.7.2 bedoelde proportionaliteitsvereiste.
4.7.4.
Of de toepassing van de kostendelersnorm voor appellante, zoals zij heeft betoogd, leidt tot een buitensporig zware last (‘excessive burden’) moet individueel worden beoordeeld (uitspraken van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3872 en ECLI:NL:CRVB:2016:3873). Wat appellante naar voren heeft gebracht over haar financiële situatie is niet toereikend om te oordelen dat in haar geval de toepassing van de kostendelersnorm een buitensporig zware last vormt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat appellante, anders dan in de situatie die in de zaak Ásmundsson aan de orde was, in lijn met een belangrijke doelstelling van de kostendelersnorm, woonkosten kan delen met haar medebewoners. Ten aanzien van de concrete financiële situatie van appellante is voorts van betekenis dat zij ten tijde hier van belang naast haar AOW-pensioen van € 857,58 een uitkering van een pensioenfonds van € 25,17 ontving. Appellante ontving daardoor na intrekking van de AIO-aanvulling in totaal een inkomen van € 882,75, terwijl de norm voor een AIO-gerechtigde die de woning deelt met drie medebewoners ten tijde hier van belang
€ 588,67 bedroeg. Appellante heeft overigens geen financiële omstandigheden naar voren gebracht die leiden tot het oordeel dat in haar geval de te dragen last buitensporig was. De enkele omstandigheid dat zij door de toepassing van de kostendelersnorm een inkomensverlies van ongeveer 25% had te dragen, is hiertoe niet toereikend.
4.7.5.
Wat in 4.7.4 is overwogen, wordt niet anders indien de zaak Ásmundsson bij die beoordeling wordt betrokken.
4.7.5.1. De zaak Ásmundsson betrof een situatie waarin een - op zichzelf legitieme - bezuinigingsmaatregel met betrekking tot een invaliditeitsverzekering in feite werd afgewenteld op een relatief kleine groep uit het geheel van ontvangers van een invaliditeitsuitkering - 15% van het totaal aantal ontvangers - tot welke groep betrokkene behoorde. De ontvangers uit deze groep verloren de invaliditeitsuitkering geheel. Voor de betrokkene betekende het verlies van de invaliditeitsuitkering, waarvoor hij vele jaren premie had betaald, dat zijn bruto inkomen met 30% werd verminderd. Het EHRM achtte dit een last die voor de betrokkene onevenredig zwaar was in verhouding tot het doel (bezuiniging) dat de maatregel diende, mede in aanmerking genomen dat vele andere ontvangers van de invaliditeitsuitkering niet of aanzienlijk minder door de maatregel werden getroffen. Daarbij heeft het EHRM overwogen dat het oordeel anders zou luiden als een redelijke en passende afbouw van de uitkering had plaatsgevonden.
4.7.5.2. Ook bij de invoering van de kostendelersnorm heeft, zoals appellante heeft betoogd, de wetgever bezuiniging als doel voor ogen gehad. Dit volgt, zoals de Raad eerder in een andere zaak heeft overwogen (uitspraak van 25 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2625), uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, vergaderjaar 2013-2014, 33 801, nr. 3, blz. 3-8), waarin is opgemerkt dat met de invoering van de kostendelersnorm (ook) een bijdrage wordt geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen. Met de invoering van de kostendelersnorm is echter vooral bedoeld, zoals in 4.1 is overwogen, rekening te houden met de kostenvoordelen die het delen van een woning meebrengt. Ook dit doel, waarvan de legitimiteit niet in geding is, moet bij de beoordeling van de vraag of de door appellante te dragen last onevenredig zwaar is, worden betrokken.
4.7.5.3. Voorts kan van appellante, anders dan zij heeft aangevoerd, niet worden gezegd dat zij behoort tot een relatief kleine groep personen die een groot deel van de last van de invoering van de kostendelersnorm heeft te dragen, zoals in de zaak Ásmundsson het geval was. Dat de groep ontvangers van een onvolledig AOW-pensioen die de woning met anderen delen, zoals appellante, klein is ten opzichte van het totaal aantal Nederlanders, is, anders dan appellante meent, in dit verband niet van betekenis. Daarentegen is in dit verband wel van betekenis dat niet alleen de groep AIO-gerechtigde woningdelers, maar in beginsel alle bijstandsgerechtigde woningdelers met een inkomen op het minimumniveau met de gevolgen van de kostendelersnorm worden geconfronteerd. In dit geval doet zich dus, anders dan in de zaak Ásmundsson, niet een situatie voor waarin de gevolgen van een maatregel die in het algemeen belang noodzakelijk wordt geacht, wordt afgewenteld op een relatief kleine groep personen.
4.8.
Verder heeft appellante nog aangevoerd dat, vooral gelet op haar hoogbejaarde leeftijd, de overgangsperiode van zes maanden onredelijk kort is. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals de Raad eerder in andere zaken heeft overwogen (uitspraken van 4 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1254 en 30 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1958), is de bij deze verlaging in acht genomen overgangstermijn van zes maanden niet disproportioneel te achten. De leeftijd van appellante maakt dat niet anders. Voor zover appellante heeft betoogd dat de termijn te kort was voor haar medebewoners om alternatieve woonruimte te zoeken, heeft zij die stelling niet aannemelijk gemaakt. Dat betoog treft daarom geen doel.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal dan ook worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en P.W. van Straalen en
M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2018.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) F. Dinleyici