Uitspraak
17/1166 ANW, 18/5879 ANW, 17/1169 ANW, 17/1168 ANW, 17/1167 ANW, 17/1170 ANW, 18/345 ANW, 18/346 ANW, 17/690 ANW, 17/691 ANW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen van
[Appellante 1] te Marokko (appellante 1) en zes anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende bijlage (appellanten 2 tot en met 7)
Tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2016, 15/8299 (aangevallen uitspraak 1) en twee andere uitspraken, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende bijlage (aangevallen uitspraken 2 en 3)
Partijen:
Appellanten
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 4 april 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellanten 1 tot en met 5 heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens appellante 6 heeft mr. R. Moghni, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Appellante 7 heeft zelf hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft verweerschriften ingediend.
Appellante 1 heeft nog nadere stukken aan de Raad toegestuurd.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 21 februari 2019.
Mr. De Roy van Zuydewijn en mr. Moghni zijn verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A. Slovacek en mr. A.F.L.B. Metz.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellanten ontvangen een nabestaandenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (ANW) en wonen allen buiten Nederland. Appellante 3 woont in België, de overige appellanten wonen in Marokko. Bij brieven van 18 december 2014 heeft de Svb appellanten geïnformeerd over de wijziging in de ANW met ingang van 1 juli 2015, op grond waarvan de uitkering lager kan worden als de uitkeringsgerechtigde met een of meer personen van 21 jaar of ouder op hetzelfde adres woont; de zogenoemde kostendelers. Op grond van de gegevens die door appellanten desgevraagd over hun woonsituatie zijn verstrekt, heeft de Svb vervolgens vastgesteld dat appellanten met een of meer kostendelers op hetzelfde adres wonen. Dit heeft geleid tot diverse primaire besluiten waarbij de Svb appellanten heeft laten weten dat hun uitkering in verband met de invoering van de kostendelersnorm in de ANW met ingang van 1 juli 2015 geleidelijk zal worden verlaagd van 70% van het minimumloon naar uiteindelijk 50% van het minimumloon per 1 januari 2019.
1.2.
Voor zover in deze hoger beroepen van belang heeft de Svb bij afzonderlijke besluiten van respectievelijk 13 november 2015, 14 december 2015, 26 november 2015, 16 november 2015, 14 januari 2016, 12 januari 2017 en 13 november 2015 (bestreden besluiten) de bezwaren van appellanten tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank – kort gezegd – overwogen dat de toepassing van de kostendelersnorm ten aanzien van appellanten niet in strijd is met een aantal internationaalrechtelijke bepalingen.
3.1.
In hoger beroep hebben appellanten met name herhaald dat de kostendelersnorm in hun geval niet zou mogen worden toegepast, omdat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid en van schending van het eigendomsrecht.
3.2.
Tijdens de procedure in hoger beroep heeft appellante 1 ook nog stukken ingediend die betrekking hebben op een verzoek van 22 augustus 2017 aan de Svb om terug te komen van het primaire besluit van 22 april 2015 waarin de kostendelersnorm op haar van toepassing is geacht, omdat volgens haar ten onrechte is uitgegaan van de situatie dat zij met haar kinderen hoofdverblijf heeft in dezelfde woning. Volgens appellante 1 is haar woning gesplitst en wonen twee kinderen op de eerste verdieping terwijl zij haar eigen woning op de begane grond heeft. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Svb nader onderzoek laten verrichten naar de woonsituatie van appellante 1 door de Sociaal Attaché in Marokko. Op grond van het huisbezoek dat heeft plaatsgevonden op 18 januari 2018 heeft de Sociaal Attaché op 27 februari 2018 een rapport opgemaakt. Op grond van deze rapportage heeft de Svb geconcludeerd dat geen sprake is van gescheiden wooneenheden en dat appellante 1 dus woont met een of meer kostendelers. Bij besluit van 9 mei 2018 is overwogen dat het primaire besluit van 22 april 2015 niet wordt herzien omdat geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden en omdat dit besluit ook niet onmiskenbaar onjuist was. Bij de beslissing op bezwaar van 19 september 2018 is het besluit van 9 mei 2018 in stand gelaten, waarbij tevens is overwogen dat ook geen herziening voor de toekomst plaatsvindt, omdat uit onderzoek gebleken is dat appellante 1 met een of meer kostendelers in één huis samenwoont.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Met ingang van 1 juli 2015 is met artikel 17, vijfde lid, van de ANW in samenhang met artikel 70 van Pro de ANW de kostendelersnorm in de ANW ingevoerd. Volgens deze artikelen wordt, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de nabestaandenuitkering geleidelijk verlaagd van 70% van het netto minimumloon naar: 68% per 1 juli 2015, 65% per 1 januari 2016, 60% per 1 januari 2017, 55% per 1 januari 2018 en 50% van het netto minimumloon per 1 januari 2019. Bepaalde situaties zijn uitgezonderd van de kostendelersnorm. Deze uitzonderingssituaties zijn neergelegd in artikel 17, leden 6 en 7 van de ANW en zijn in deze gedingen niet aan de orde.
Is sprake van kostendelers?
4.2.1.
Zoals in 3.2 is uiteengezet heeft appellante 1 bestreden dat zij samenwoont met kostendelers, omdat zij en haar kinderen geen hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Zij heeft de Raad verzocht het in 3.2 genoemde besluit van 19 september 2018 bij de beoordeling in hoger beroep te betrekken. Gezien de samenhang tussen dat besluit en dit hoger beroep en vanuit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting, wordt het besluit van 19 september 2018 – met instemming van de Svb – in dit geding betrokken.
4.2.2.
De Svb heeft het verzoek van appellante 1 om herziening van het besluit van 22 april 2015 (mede) na een inhoudelijke beoordeling afgewezen en die afwijzing bij het besluit van 19 september 2018 gehandhaafd. Beoordeeld zal daarom eerst worden of de Svb terecht bij besluit van 22 april 2015 heeft vastgesteld dat appellante 1 met een of meer van haar meerderjarige kinderen hoofdverblijf heeft in dezelfde woning.
4.2.3.
Door appellante 1 is de stelling betrokken dat haar woning bestaat uit een benedenverdieping waar zij woont en een bovenverdieping waar haar twee kinderen [naam kind 1] en [naam kind 2] wonen en dat sinds september 2014 sprake is van twee (onvrije) zelfstandige wooneenheden. De Svb is uitgegaan van de bevindingen van de Sociaal Attaché zoals neergelegd in een rapport van 27 februari 2018. Appellante heeft deze bevindingen niet betwist. Uit dit rapport blijkt onder meer dat het huis één voordeur heeft en een hal die door alle bewoners wordt gebruikt. Appellante 1 beschikt op de benedenverdieping over een eigen woonkamer waar zij ook zegt te slapen, een keuken en een toiletruimte, maar zij maakt gebruik van de badkamer op de bovenverdieping en ook haar kleding bergt zij op in de kledingkast op de kamer van haar dochter boven. De begane grond is verbonden met de bovenste verdieping door een toegangsdeur en beide verdiepingen zijn voor appellante 1 en haar kinderen vrij toegankelijk. Reeds op grond van de hier geschetste woonsituatie wordt geoordeeld dat geen sprake is van twee zelfstandige woningen, maar dat de beneden- en bovenverdieping als één zelfstandige woning moeten worden aangemerkt (vergelijk de uitspraak van 12 november 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2387). De Svb heeft appellante 1 daarom terecht aangemerkt als een nabestaande die met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning haar hoofdverblijf heeft.
4.2.4.
In de overige zaken is tussen partijen niet in geschil dat bij de bestreden besluiten terecht is uitgegaan van een situatie waarin de nabestaande met een of meer meerderjarige personen hoofdverblijf heeft in dezelfde woning. Bij enkele appellanten is de woonsituatie inmiddels gewijzigd. Appellante 2 woonde tot 2018 in één woning met haar meerderjarige zoon. Appellante 3 woont in één woning met haar drie kinderen en moeder. Appellante 4 woont in één woning met een hulpbehoevende meerderjarige dochter. Appellante 5 woonde tot 2017 in één woning met haar moeder. Appellante 6 woont in één woning met haar meerderjarige zoon en zijn familie. Appellante 7 woont in één woning met haar hulpbehoevende meerderjarige zoon.
Geschilpunten
4.3.
De vraag die partijen verdeeld houdt is of de zogenoemde kostendelersnorm in de ANW mag worden toegepast in hun situatie. Zoals met partijen ter zitting is besproken, heeft de toetsing van de aangevoerde gronden in hoger beroep betrekking op het gehele tijdvak waarin de kostendelersnorm stapsgewijs is toegepast van 70% naar uiteindelijk 50% van het netto minimumloon per 1 januari 2019. Het geschil spitst zich toe op de vraag of sprake is van strijd met bepalingen van internationaal recht. In hoger beroep zijn de gronden beperkt tot toetsing aan de discriminatieverboden in artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in samenhang met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (Eerste Protocol), artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR) en artikel 5 van Pro het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (NMV) in verband met het gestelde ongerechtvaardigd onderscheid. Verder is een beroep gedaan op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol in verband met de gestelde ongerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht.
Ongerechtvaardigd onderscheid?
4.4.1.
Volgens appellanten is hun situatie niet vergelijkbaar met die van ANW-gerechtigden die met kostendelers in Nederland wonen. Betoogd is dat in de meeste zaken die in hoger beroep aan de orde zijn, deze kostendelers geen inkomen kunnen genereren. Dit komt hetzij omdat zij niet kunnen werken in verband met de verlening van mantelzorg aan de ANW‑gerechtigde, hetzij omdat zij wegens ziekte zelf niet in staat zijn tot het verrichten van arbeid. Anders dan in Nederland is er volgens appellanten in Marokko, en in het geval van appellante 3 ook in België, geen sociaal vangnet om het bestaansminimum te garanderen. Bovendien ontbreekt het aan flankerende regelingen voor deze situaties, zodat van een stapeling van uitkeringen geen sprake zal zijn. Volgens appellanten heeft de wetgever geen aandacht gehad voor uitkeringsgerechtigden in het buitenland die geen vangnet hebben en is daardoor onvoldoende rekening gehouden met het verschil in situaties tussen nabestaanden met kostendelers in Nederland en die in het buitenland. Volgens appellanten is er dan ook sprake van ongelijke gevallen die ten onrechte gelijk worden behandeld.
4.4.2.
De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat het discriminatieverbod dan wel het gelijkheidsbeginsel ertoe verplicht gelijke gevallen gelijk te behandelen en ongelijke gevallen ongelijk naar de mate van hun ongelijkheid. Verwezen is naar vaste rechtspraak waarin is overwogen dat discriminatie op de grond dat ongelijke gevallen onevenredig ongelijk worden behandeld, zich slechts voordoet bij een overduidelijke onevenredigheid. Evenals de rechtbank oordeelt de Raad dat het toepassen van de kostendelersnorm in de situaties van appellanten niet te kwalificeren is als een overduidelijke onevenredigheid. In de wetsgeschiedenis bij de invoering van de kostendelersnorm in de diverse wetten (Kamerstukken II 2013-2014, 33801, nr. 19) is overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt. Ook indien geen stapeling van uitkeringen plaatsvindt, is er geen reden om de kostendelersnorm buiten toepassing te laten. Of de medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten, is niet van belang (zie de uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3873). Uitgangspunt is dat ook in de situatie van appellanten de kosten kunnen worden gedeeld met anderen. Voorts is de ANW een individuele uitkering om in het onderhoud van de nabestaande te voorzien. De ANW strekt er niet toe ook te voorzien in het onderhoud van medebewoners indien zij zelf geen inkomen kunnen genereren.
Uit het voorgaande vloeit voort dat ook het beroep op artikel 5 NMV Pro niet slaagt.
4.4.3.
Voorts hebben appellanten gewezen op het onderscheid dat door de wetgever is gemaakt tussen ANW‑gerechtigden en rechthebbenden op een pensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW), omdat de kostendelersnorm uiteindelijk niet is ingevoerd in de AOW. Volgens appellanten zijn beide uitkeringen gelijkgeschakelde volksverzekeringen en heeft de wetgever een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt door gelijke gevallen ongelijk te behandelen.
4.4.4.
Uit de wetgeschiedenis blijkt dat het aanvankelijk de bedoeling van de wetgever was om de kostendelersnorm ook in de AOW in te voeren (Kamerstukken II 2013-2014, 33801, nr. 3). De invoering van die norm in de AOW is vervolgens uitgesteld in verband met een onderzoek naar de gevolgen daarvan op met name de mantelzorgrelaties van AOW‑ers en hun kinderen. Toen bleek dat uit de verschillende onderzoeken niet duidelijk kon worden afgeleid of de invoering van de kostendelersnorm een effect heeft op de zorg van kinderen voor hun ouders op leeftijd en van ouders voor kinderen die zorg nodig hebben, heeft het kabinet besloten de kostendelersnorm in de AOW niet meer in te voeren (Kamerstukken I 2017-2018, 33801, H). Ter zitting van de Raad heeft de Svb er nog op gewezen dat sprake is van een politieke keuze in verband met de mogelijke effecten op de langere termijn op het zorgstelsel en het ouderenbeleid en dat de keuze van de wetgever niet er op gericht was nabestaanden anders te behandelen dan pensioengerechtigden.
4.4.5.
Op het gebied van de sociale zekerheid komt de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Daarbij dient in het algemeen het oordeel van de wetgever te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond is ontbloot.
4.4.6.
Hoewel de AOW en de ANW beide behoren tot de volksverzekeringen en duuruitkeringen zijn, wordt met het oordeel van de rechtbank ingestemd dat beide wetten een dusdanig verschillend karakter hebben dat de ANW‑gerechtigde niet zodanig vergelijkbaar is met de AOW‑gerechtigde dat moet worden gesproken van gelijke gevallen. Hierbij is naast de door de rechtbank genoemde verschillen van belang dat de AOW naar zijn aard een wet is met een doelgroep waarvan de zorgbehoefte toeneemt en waarbij in het algemeen vaker sprake zal zijn van het verlenen van mantelzorg dan bij bijvoorbeeld de ANW. Maar ook als zou worden meegegaan in het betoog van appellanten dat hier wel sprake is van vergelijkbare gevallen, vormt de in 4.4.4 vermelde reden om voor de AOW een uitzondering te maken op het uitgangspunt van toepassing van de kostendelersnorm, een toereikende rechtvaardiging voor het onderscheid. Het enkele feit dat de wetgever heeft afgezien van invoering van de kostendelersnorm in de AOW omdat de gevolgen hiervan voor intergenerationele mantelzorg, en daarmee in bredere zin voor het zorgstelsel en het ouderenbeleid, niet voldoende konden worden overzien, leidt niet tot een gehoudenheid rechtens van de wetgever om volledig af te zien van de kostendelersnorm in mantelzorgsituaties.
4.4.7.
Naar het oordeel van de Raad kan dus niet worden gezegd dat de wetgever met de hierboven weergegeven keuze om de kostendelersnorm buiten de AOW te houden de hem toekomende beoordelingsvrijheid heeft overschreden dan wel dat deze keuze van redelijke grond is ontbloot.
Ongerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht?
4.5.1.
Volgens appellanten heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de Svb in de bezwaargronden geen aanleiding heeft hoeven zien tot het instellen van een nader onderzoek naar de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm in hun individuele geval tot een onevenredige last heeft geleid.
4.5.2.
Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vraag of in concrete gevallen sprake is van een onevenredige last als bedoeld in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, van geval tot geval op basis van deugdelijk individueel feitenonderzoek moet worden beoordeeld. In die gevallen waarin een betrokkene in de bezwaarfase te kennen geeft dat hij of zij door de toepassing van de kostendelersnorm onevenredig zwaar wordt getroffen, kan van een zorgvuldige besluitvorming door de Svb slechts sprake zijn als nader onderzoek wordt verricht naar de financiële situatie van die betrokkene. Daarbij kan van de betrokkene worden verlangd dat hij of zij zelf de gegevens aanlevert die zijn of haar standpunt onderbouwen en die relevant zijn voor het onderzoek (vergelijk de uitspraak van 3 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:228). Terecht heeft de rechtbank geconcludeerd dat de Svb in de onderhavige gevallen geen aanleiding heeft hoeven zien tot het instellen van een nader onderzoek, omdat door appellanten geen gegevens zijn aangedragen met betrekking tot hun individuele inkomenssituatie.
4.5.3.
Ook in hoger beroep is niet gebleken van omstandigheden die in de individuele gevallen van appellanten zouden moeten leiden tot het oordeel dat sprake is van een onevenredig zware last of die zouden nopen tot een nader onderzoek. Weliswaar is hun inkomen stapsgewijs verlaagd, maar niet kan worden gezegd dat het recht op ANW‑uitkering in de kern is aangetast. Voorts wordt van belang geacht dat de ANW‑uitkering van appellanten die in Marokko wonen en waarop de kostendelersnorm nog steeds wordt toegepast, ook in 2019 nog ver boven het Marokkaanse sociaal minimum ligt. Zeker in een dergelijke situatie mag van appellanten gevergd worden dat zij bij een beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol concrete gegevens over hun financiële situatie aandragen alsmede overige persoonlijke omstandigheden die bij de toetsing aan dat artikel een rol kunnen spelen. Op appellanten ligt dan ook de bewijslast dat zij desondanks door de toepassing van de kostendelersnorm onder het bestaansminimum zakken en een onevenredige last hebben te dragen. De enkele stelling van een aantal appellanten dat zij hoge medische kosten hebben is daartoe onvoldoende.
5. Uit 4.1.1 tot en met 4.5.3 volgt dat de hoger beroepen niet slagen en de aangevallen uitspraken bevestigd zullen worden.
6. Ten aanzien van alle aangevallen uitspraken geldt dat voor een veroordeling in de proceskosten geen aanleiding bestaat.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en M.A.H. van Dalen-van Bekkum en T.L. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van S.L. Alves als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2019.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) S.L. Alves
md
Bijlage
Procedurenummers, appellanten met woonplaats, aangevallen uitspraken
Appellante 1
17/1166 ANW en 18/5879 ANW, [Appellante 1] te Marokko, rechtbank Amsterdam 23 december 2016, 15/8299
Appellante 2
17/1169 ANW, [Appellante 2] te Marokko, rechtbank Amsterdam 23 december 2016, 16/549
Appellante 3
17/1168 ANW, [Appellante 3] te België, rechtbank Amsterdam 23 december 2016, 16/120
Appellante 4
17/1167 ANW, [Appellante 4] te Marokko, rechtbank Amsterdam 23 december 2016, 15/8331
Appellante 5
17/1170 ANW, [Appellante 5] te Marokko, rechtbank Amsterdam 23 december 2016, 16/1333
Appellante 6
18/345 ANW en 18/346 ANW, [Appellante 6] te Marokko, rechtbank Amsterdam 6 december 2017, 17/1504 en 17/2345
Appellante 7
17/690 ANW en 17/691 ANW, [appellante 7] te Marokko, rechtbank Amsterdam 23 december 2016, 15/8120 en 16/3138