Uitspraak
19.2442 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
25 april 2019, 18/2075 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Helmond (college)
Datum uitspraak: 28 juli 2020
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. B. Anik, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en een reactie gegeven op schriftelijke vragen van de Raad.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2020. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Anik en een tolk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Slegers.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW). Zij ontvingen de bijstand, voor zover hier van belang, in de perioden van 10 oktober 2011 tot en met 9 maart 2012 en van 4 februari 2013 tot en met 8 juli 2013 naar de norm voor gehuwden. In de periode van 11 juli 2013 tot en met 4 september 2013 ontving appellante bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Vanaf 5 september 2013 ontvingen appellanten wederom bijstand naar de norm voor gehuwden.
1.2.
In het kader van een pilot Vermogensonderzoek buitenland heeft het college een analyse gemaakt van het klantenbestand bijstandsgerechtigden op basis van herkomstland. De vier wat klantenbestand betreft grootste herkomstlanden waren Marokko, Turkije, Polen en Somalië. Omdat onderzoek in Somalië niet mogelijk was en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) had gevraagd controle in Marokko vanwege diplomatieke betrekkingen op dat moment af te houden, heeft het college op basis van een risicoprofiel twintig dossiers geselecteerd van bijstandsgerechtigden, afkomstig uit Polen en Turkije, waaronder het dossier van appellanten, en deze dossiers beschikbaar gesteld aan bureau [X.] B.V. ([X.]) voor een nader onderzoek. Dit bureau heeft het college bericht dat tot 3 december 2012 in Turkije een woning op naam van appellant heeft gestaan. Naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek van [X.] heeft het college een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In opdracht van het college en met tussenkomst van het Internationaal Bureau Fraude-informatie van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (IBF) heeft vervolgens het Bureau Attaché voor Sociale Zaken van de Nederlandse Ambassade te Ankara (Bureau Attaché) een onderzoek verricht naar bezit van onroerende zaken van appellanten in Turkije. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapportage Vermogensonderzoek van 5 oktober 2016. Hieruit komt, voor zover hier relevant, het volgende naar voren. Niet appellant, maar appellante kwam in het register voor de onroerende zaakbelasting (OZB) van de deelgemeente [naam deelgemeente] voor met een registratie OZB. Volgens deze registratie heeft appellante belastingaangifte gedaan met betrekking tot een onroerende zaak (woning) met verwervingsdatum 9 november 2005 met perceel- en kavelnummer 2991/3. Een lokale makelaar heeft op 30 september 2016 de actuele waarde van deze woning bepaald op een bedrag van 115.000 TL (omgerekend € 34.006,-).
1.3.
Het college heeft bij besluit van 30 mei 2017 de bijstand van appellanten beëindigd met ingang van 1 juni 2017. In bezwaar tegen dit besluit heeft appellante met stukken ondersteund gesteld dat zij de woning op 1 juni 2017 om niet aan haar moeder heeft overgedragen. Het college heeft hierin aanleiding gezien om dit besluit in te trekken en de bijstand vanaf 1 juni 2017 voort te zetten.
1.4.
Het college heeft in de onder 1.2 genoemde onderzoeksresultaten aanleiding gezien om bij besluit van 17 januari 2018, gecorrigeerd bij besluit van 22 maart 2018 (herstelbesluit) en na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 augustus 2018 (bestreden besluit), de bijstand van appellanten in te trekken over de perioden van 10 oktober 2011 tot en met 9 maart 2012, van 4 februari 2013 tot en met 8 juli 2013 en van 11 juli 2013 tot 30 september 2016 (periode 1) en over de periode van 30 september 2016 tot 1 juni 2017 (periode 2). Het college heeft bij het herstelbesluit de over periode 1 en periode 2 gemaakte kosten van bijstand van appellanten teruggevorderd tot het bedrag van € 34.006,-. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden door niet te melden dat zij over vermogen in Turkije beschikten. Niet duidelijk is wat het vermogen van appellanten vóór 30 september 2016 was, zodat het recht op bijstand over periode 1 niet kan worden vastgesteld. Vanaf 30 september 2016 tot 1 juni 2017 hadden appellanten de beschikking over vermogen boven de grens van het voor hen geldende vrij te laten vermogen, zodat zij over periode 2 geen recht op bijstand hadden. Appellanten hebben in totaal een bedrag van € 78.183,41 ten onrechte aan bijstand ontvangen. Nu de terugvordering aanvankelijk was beperkt tot € 34.006,- is besloten dit zo te laten om appellanten niet door het bezwaar in een nadeligere positie te brengen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat en voor zover hier van belang, overwogen dat het door het college uitgevoerde onderzoek geen strijd oplevert met het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM. De onderzoeksresultaten zijn niet onrechtmatig verkregen en het college heeft het bestreden besluit kunnen baseren op de gegevens verkregen uit dit onderzoek.
3. Appellanten hebben zich op de hierna te bespreken grond tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De enige beroepsgrond van appellanten die, zoals ter zitting besproken, nog resteert richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het onderzoek van het college geen strijd oplevert met het discriminatieverbod zoals dat is neergelegd in de door de rechtbank genoemde bepalingen. Appellanten menen dat wel sprake is van strijd met dat verbod. Zij voeren daartoe aan dat de pilot zich alleen richtte op bijstandsgerechtigden, geboren in Turkije. De onderzoeksresultaten dienen te worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs dat niet aan de besluitvorming ten grondslag mag worden gelegd.
Pilot onderzoek
4.2.
De pilot is beschreven in een intern memo van 1 september 2015 van het college (memo). Daaruit komt het volgende naar voren.
4.2.1.
Teneinde inzicht te verkrijgen in welke herkomstlanden de bijstandsgerechtigden over onroerende zaken konden beschikken, is het klantenbestand geanalyseerd. Uit de analyse van de populatie bijstandsgerechtigden in het jaar 2014 bleek dat sprake was van bijstandsgerechtigden uit 48 verschillende landen van herkomst. Uitgesplitst per land van herkomst ging het om de volgende aantallen:
Marokko, 79 bijstandsgerechtigden (14,2% van het totaal)
Turkije, 58 bijstandsgerechtigden (10,5% van het totaal)
Polen, 31 bijstandsgerechtigden (5,6% van het totaal)
Somalië, 24 bijstandsgerechtigden (4,3 % van het totaal)
Overige landen, 363 bijstandsgerechtigden (65,4 % van het totaal, per land variërend van 0,2% tot 3,4% van het totaal).
4.2.2.
Vanwege de onmogelijkheid om in Somalië te controleren en omdat het Ministerie van SZW had verzocht om de controle in Marokko vanwege diplomatieke betrekkingen op dat moment af te houden, is besloten de controle te beperken tot onderzoeken in Turkije en Polen. Afhankelijk van de mogelijkheden zouden bij een eventuele vervolgcontrole bijstandsgerechtigden uit andere landen kunnen worden geselecteerd. Het streven was het onderzoek op 1 januari 2016 te hebben afgerond, waarna de pilot zou worden geëvalueerd om te bezien of en zo ja in welke vorm een vervolgonderzoek wenselijk was.
4.2.3.
Vervolgens is een risicoprofiel opgesteld voor het onderzoek. De selectiecriteria waren:
1. Woonplaats gemeente Helmond;
2. Geboorteland: Turkije en Polen;
3. Risicoprofiel: C of D (hoog risico op regelovertreding);
4. Geboren vóór 1 januari 1975;
5. Overige aanwijzingen (onder andere op aangeven van klantbegeleiders).
4.2.4.
Daarop zijn twintig dossiers van bijstandsgerechtigden geselecteerd die voldeden aan de hiervoor genoemde criteria, te weten vijftien dossiers van bijstandsgerechtigden uit Turkije en vijf dossiers van bijstandsgerechtigden uit Polen. Deze dossiers zijn naar [X.] gestuurd voor nader onderzoek.
4.2.5.
In het bestreden besluit staat dat appellanten zijn geselecteerd omdat ze voldeden aan de onder 4.2.3 genoemde criteria, waaronder het signaal van de klantbegeleider dat sprake was van regelmatig langdurig verblijf in Turkije.
4.3.
Ingevolge artikel 53a van de PW is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Bij de uitoefening van de in dit artikel neergelegde bevoegdheid mag gebruik worden gemaakt van risicoprofielen, maar mag niet in strijd worden gehandeld met het discriminatieverbod zoals onder meer opgenomen in artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM. Dit is vaste rechtspraak, zie de uitspraak van 13 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2481.
4.4.
Artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
“1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.”
4.5.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een verschil in behandeling, voor de toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM en daarmee voor toepassing van de onder 4.4 geciteerde bepaling, discriminerend als dat verschil niet objectief gerechtvaardigd is. Dat is het geval als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar woonplaats is, zo volgt uit genoemde uitspraak van de Raad, geen “verdacht” onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime beoordelingsmarge (“margin of appreciation”) toekomt. Dit geldt temeer in een geval als dit, waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM is verschil in behandeling uitsluitend op grond van nationaliteit alleen dan toegelaten als daarvoor zeer zwaarwegende redenen (“very weighty reasons”) bestaan (arrest Andrejeva v. Latvia [GC], 18 februari 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:0218JUD005570700). In zijn uitspraak 5 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1541 (r.o. 4.6.2.) heeft de Raad overwogen dat een onderscheid naar nationale afkomst, zoals hier aan de orde, een verdacht onderscheid is dat door zeer zwaarwegende redenen moet worden gerechtvaardigd.
4.6.
De Raad heeft voorafgaand aan de zitting het college gevraagd een reactie te geven op de volgende vragen:
1. Wie heeft de twintig dossiers geselecteerd? Is dit gebeurd aan de hand van de vijf criteria, genoemd in de memo? Hoe is dat gegaan? Moet worden voldaan aan al die criteria? Welke aanvullende criteria, bedoeld onder “5. Overige aanwijzingen”, zijn toegepast? Hoeveel dossiers van bijstandsgerechtigden met Turkse en Poolse nationaliteit of achtergrond zijn geselecteerd? Hebben alle twintig dossiers geleid tot een nader onderzoek door [X.]?
2. Heeft na afloop van deze fase, zoals in de memo staat vermeld, een evaluatie van de pilot plaatsgevonden en zo ja, bestaat hiervan een schriftelijke weergave en wilt u dat document over leggen?
3. Zijn na afronding van de onderzoeken in Turkije en Polen, onderzoeken gestart naar bijstandsgerechtigden met een ander land van herkomst dan deze landen? Zo ja, in welke landen? Zo nee, wat is daarvan de reden? Wilt u de daarop betrekking documenten over leggen?
4.7.
Het college heeft in zijn schriftelijke reactie van 20 april 2020 als volgt geantwoord:
1. Screening heeft plaatsgevonden door een administratief medewerkster, op basis van de criteria 1 tot en met 5. Het criterium “overige [aanwijzingen]” is niet toegepast, omdat dit niet nodig was. Het onderzoek door [X.] en het vervolgonderzoek door het IBF, heeft geleid tot acht dossiers van bijstandsgerechtigden waarbij aanwezigheid van vermogen in Turkije is vastgesteld. Het onderzoek door [X.] in de registers in Polen leverde één dossier op, waarbij aanwezigheid van vermogen in de vorm van een huis in Polen was vastgesteld. Omdat dit huis behoorde tot het vermogen van de dochter van betrokkenen, is geen vervolgonderzoek verricht.
2. Vanwege de lange doorloop van de procedures heeft geen formele eindevaluatie plaatsgevonden.
3. Als gevolg van capaciteitsgebrek en de lange doorlooptijd van de pilot zijn geen vervolgacties verricht. Wel worden naar aanleiding van heronderzoeken of fraudesignalen doorlopend vermogensonderzoeken in het buitenland uitgezet via het IBF.
4.8.
Het college heeft door gebruik van het onder 4.2.3 genoemde risicoprofiel onderscheid gemaakt tussen verschillende groepen bijstandsgerechtigden en deze verschillend behandeld. Een bepaalde kleine groep personen met een bepaald geboorteland is onderworpen aan een niet-regulier onderzoek. De vraag is of dit gehanteerde onderscheid in het onderhavige geval objectief gerechtvaardigd is.
4.9.
De Raad onderschrijft het standpunt van het college dat in beginsel een algemeen onderzoek naar eventueel vermogen in het buitenland een legitiem doel dient. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 14 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1229 en ECLI:NL:CRVB:2015:1231) is een bijstandverlenend orgaan in beginsel bevoegd om met het oog op effectiviteit, efficiëntie en kostenbesparing, en vanwege het grote belang van bestrijding van onjuist gebruik van sociale voorzieningen, bij het toepassen van de onder 4.3 genoemde algemene onderzoeksbevoegdheid risicoprofielen toe te passen. Zoals de Raad in die uitspraken heeft overwogen, kunnen ervaringen met groepen bijstandsgerechtigden en criteria die objectief een risicoprofiel voor niet gemeld vermogen in het buitenland kunnen vormen, rechtvaardigen dat de algemene onderzoeksbevoegdheid wel wordt ingezet ten aanzien van bijstandsgerechtigden met een niet-Nederlandse herkomst, een bepaalde leeftijd en een bepaald vakantiegedrag, en niet ten aanzien van de overige bijstandsgerechtigden. Indien een dergelijk risicoprofiel, zoals thans in geding, echter niet gericht is op alle bijstandsgerechtigden met niet-Nederlandse herkomst, maar slechts gericht is op bijstandsgerechtigden, afkomstig uit een bepaald geboorteland, dan kan het gaan om een onderscheid, dat volgens de Raad in zijn onder 4.5 genoemde rechtspraak als “verdacht” wordt aangemerkt. Een zodanig onderscheid moet worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen.
4.10.
Het college is er niet in geslaagd, ook niet nadat de Raad hem hiertoe uitdrukkelijk in de gelegenheid heeft gesteld, aannemelijk te maken dat in het geval van appellanten feitelijk is gehandeld conform de opzet van de pilot zoals onder 4.2. is weergegeven. Zo heeft het college, wegens het ontbreken van gegevens daarover, niet kunnen uitleggen hoe de dossiers van de bijstandsgerechtigden met als geboorteland Turkije of Polen zijn geselecteerd en hebben geleid tot de twintig dossiers die naar [X.] zijn gestuurd. Evenmin heeft het college meer duidelijkheid kunnen geven over selectiecriterium 3: “risicoprofiel: C of D”. Deze risicoprofielen zouden te maken hebben met de kansen op het verkrijgen van werk, het hebben van schulden en eerder gepleegde fraude door de bijstandsgerechtigde. Een schriftelijk stuk dat een concretere invulling van deze criteria bevat, zou volgens het college niet voorhanden zijn. Tot slot heeft het college tegenstrijdige informatie gegeven over selectiecriterium 5: “overige aanwijzingen”. Eerder heeft het college aangegeven dat in het geval van appellanten het langdurig verblijf een van de criteria was die heeft geleid tot de selectie van hun dossier. In reactie op de vragen van de Raad heeft het college op 20 april 2020 echter geantwoord dat het kenmerk “overige aanwijzingen” niet is toegepast omdat dit niet nodig was.
4.11.
Gelet op 4.10 moet geconcludeerd worden dat in het geval van appellanten onduidelijk is gebleven op grond van welke criteria zij zijn geselecteerd voor nader onderzoek. Hieruit volgt dat het college evenmin duidelijk heeft gemaakt dat het onder 4.8 genoemde onderscheid wordt gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen, zoals onder 4.9 bedoeld.
4.12.
Dit leidt tot de conclusie dat door de in 4.11 geconstateerde gebreken het college in het onderhavige geval geacht moet worden gehandeld te hebben in strijd met het discriminatieverbod. Hieruit volgt dat de beroepsgrond van appellanten slaagt. Dit betekent dat de bevindingen uit het in Turkije verrichte onderzoek niet als bewijs aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd.
4.13.
Uit 4.12 volgt dat het bestreden besluit niet op een deugdelijke grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Gelet op 4.6 en 4.7 bestaan immers geen aanknopingspunten om het college in de gelegenheid te stellen de in 4.11 geconstateerde gebreken te laten herstellen. Met het oog op definitieve geschillenbeslechting zal de Raad vervolgens bezien of aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten op basis van voorhanden rechtmatig verkregen bewijs.
Intrekking
4.14.
De te beoordelen perioden lopen van 10 oktober 2011 tot en met 9 maart 2012, van 4 februari 2013 tot en met 8 juli 2013 en van 11 juli 2013 tot 1 juni 2017 (te beoordelen perioden).
4.15.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.16.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
4.17.
Gegevens over eigendom van onroerende zaken zijn feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW. Uit deze gegevens kan immers naar voren komen dat appellanten de beschikking hebben over een vermogen boven de voor hen geldende vermogensgrens, wat een beletsel vormt voor de voortzetting van bijstand.
4.18.
Appellanten hebben in bezwaar tegen de beëindiging van de bijstand (zie onder 1.3) spontaan diverse stukken overgelegd, waaronder een tapu senedi (Turks eigendomsbewijs) en een overeenkomst van 2 juni 2017, waaruit blijkt dat de woning vanaf 9 november 2005 tot 1 juni 2017 op naam van appellante heeft gestaan. Deze gegevens zijn niet te beschouwen als uitsluitend een vervolg op en onlosmakelijk verweven met de bevindingen van het onrechtmatig onderzoek naar vermogen van appellanten in Turkije. Daarom bestaat geen grond deze gegevens buiten beschouwing te laten in het kader van de beoordeling of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden. Appellanten hebben hun inlichtingenverplichting geschonden door bij de aanvang van de bijstand geen melding te maken van de woning. Omdat gegevens over de waarde van de woning die zien op de te beoordelen perioden ontbreken – de door appellanten in beroep ingebrachte taxatie van 30 oktober 2018 ziet immers niet op deze perioden – kan de waarde van de woning en daarmee de omvang van het vermogen waarover appellanten in die perioden konden beschikken, niet worden vastgesteld. Dit brengt mee dat gedurende de gehele te beoordelen perioden het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Dit betekent dat het college het recht op bijstand over de te beoordelen periode terecht heeft ingetrokken. Om die reden zal de Raad de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in beroep en € 1.050,- in hoger beroep, in totaal € 2.100,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 8 augustus 2018;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.100,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en P.W. van Straalen en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van J.B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2020.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J.B. Beerens