Uitspraak
18.2011 AW
Datum uitspraak: 30 januari 2020
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 maart 2018, 17/2019 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister van J&V)
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (minister van BZK)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. L.P.A. Zwijnenberg, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister van J&V heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Zwijnenberg en [Y.]. De minister van J&V heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.L. van Hof, J.H. Tibboel, J.F. Burger en
Q.A.A. van der Leest.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
De minister van J&V heeft geantwoord op een vraagstelling van de Raad en nadere stukken ingediend, waaronder een besluit van de minister van BZK van 8 mei 2019, waarmee laatstgenoemde de onder 1.6 genoemde beslissing op bezwaar van 7 april 2017 voor zijn rekening heeft genomen (bekrachtigingsbesluit). Appellante heeft hierop gereageerd.
De meervoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de enkelvoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 2 december 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Zwijnenberg, [X.] en [Y.]. De minister van J&V en de minister van BZK hebben zich gezamenlijk laten vertegenwoordigen door mr. M.A.P. Haddink en J.F. Burger.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was werkzaam bij de Penitentiaire Inrichting [Z.] in de functie van senior penitentiair inrichtingswerker. Zij heeft gedurende haar aanstelling met toestemming van de minister van J&V nevenwerkzaamheden verricht. Met deze werkzaamheden verdiende zij in de periode van 1 januari 2008 tot 1 april 2009 gemiddeld een bedrag van € 466,28 bruto per maand. Na 1 april 2009 heeft zij deze nevenwerkzaamheden met een aantal uren per week uitgebreid.
1.2.
Bij besluit van 6 november 2008 heeft de minister van J&V het verzoek van appellante om af te zien van het verlenen van functioneel leeftijdsontslag (FLO) afgewezen. Bij besluit van 18 februari 2009 is aan appellante met ingang van 1 april 2009 FLO verleend in verband met het bereiken van de leeftijd van zestig jaar. Bij besluit van 16 juni 2009 zijn de bezwaren tegen de besluiten van 6 november 2008 en 18 februari 2009 ongegrond verklaard. Nadat de rechtbank Zwolle-Lelystad bij uitspraak van 3 mei 2010 het besluit van 16 juni 2009 had vernietigd, heeft de minister van J&V ter uitvoering van die uitspraak bij besluit van 30 augustus 2010 het FLO met een jaar opgeschort tot 1 april 2010. Vervolgens heeft de minister van J&V, nadat de rechtbank bij uitspraak van 29 augustus 2012 ook het besluit van 30 augustus 2010 had vernietigd, het FLO bij besluit van 4 december 2012 opgeschort tot 1 april 2011 met als gevolg dat de bezoldiging van appellante tot 1 april 2011 wordt nabetaald onder verrekening van eventueel genoten inkomsten. Bij uitspraak van 6 augustus 2013 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 4 december 2012 ongegrond verklaard. De rechtbank oordeelde in die uitspraak onder meer dat de minister van J&V terecht het standpunt heeft ingenomen dat wat appellante met de uitbreiding van haar nevenwerkzaamheden heeft verworven op de bezoldiging moet worden gekort. Tegen deze uitspraak zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3.
In verband met haar FLO-ontslag per 1 april 2009 heeft de Algemene Pensioengroep (APG) aan appellante een substantieel bezwarende functie-uitkering (SBF-uitkering) en Flexibel Pensioen en Uittreden-uitkering (FPU-uitkering) toegekend. Bij besluit van 22 juli 2014 heeft de APG namens de minister van J&V deze SBF- en FPU-uitkeringen (uitkeringen) van appellante herzien. Aan appellante zijn over de periode van 1 april 2011 tot 1 april 2014 uitkeringen toegekend en de als gevolg van de herziening te veel ontvangen uitkeringen zijn tot een bedrag van € 57.194,15 als onverschuldigd betaald van haar teruggevorderd. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van dit bezwaar heeft APG appellante bij brief van 4 november 2014 informatie verstrekt over de vordering. Een beslissing op het bezwaar is niet genomen.
1.4.
Na de opschorting van ontslag tot 1 april 2010 heeft de minister van J&V aan appellante in februari 2011 onder gedeeltelijke inhouding van haar neveninkomsten een bedrag van
€ 17.179,29 salaris nabetaald. Na de tweede opschorting van het ontslag tot 1 april 2011 heeft de minister van J&V een herberekening uitgevoerd van het bedrag waarop appellante over de gehele periode van 1 april 2009 tot 1 april 2011 na aftrek van inkomsten uit nevenwerkzaamheden aanspraak heeft. Dit bedrag, dat is berekend op € 15.841,77 en is vermeld op de salarisstrook van juli 2014, is in verband met de te verwachten vordering wegens de aan appellante verstrekte uitkeringen niet uitbetaald, maar gereserveerd. In november 2014 heeft de minister van J&V het onder 1.3 vermelde bedrag van € 57.194,15 aan APG betaald.
1.5.
Partijen hebben in 2015 gesprekken gevoerd over de hoogte van de aanspraken van appellante op nabetaling van salaris en over de vergoeding van kosten. Op 8 juli 2015 hebben partijen over hetgeen hen verdeeld houdt overeenstemming bereikt op een aantal punten, waaronder de kostenvergoeding voor de belastingdruk en de doorwerkbonus, die zijn vastgesteld op een bedrag van in totaal € 6.698,-. Bij brief van 19 april 2016 heeft de minister van J&V geconcludeerd dat de totale vordering op appellante na verrekening met de na te betalen bezoldiging en de kostenvergoeding € 34.354,38 bedraagt.
1.6.
Bij besluit van 13 oktober 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 april 2017 (bestreden besluit), heeft de minister van J&V, na verrekening van de aanspraken van appellante op nabetaling van salaris en kostenvergoeding met de vordering van onverschuldigd betaalde uitkeringen, de vordering op appellante vastgesteld op een bedrag van € 34.354,38.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante onder meer aangevoerd dat zij wel bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 22 juli 2014 en dat de minister van J&V door het tijdsverloop niet meer bevoegd was om tot terugvordering van de uitkeringen over te gaan. Daarnaast heeft appellante gronden aangevoerd tegen de berekening van de in te houden neveninkomsten en de kostenvergoeding.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid tot het nemen van het bestreden besluit
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de Raad staat vast dat, voor zover het de terugvordering van de aan appellante (onverschuldigd) betaalde uitkeringen betreft, niet de minister van J&V, maar de minister van BZK het bevoegde bestuursorgaan is. In verband daarmee heeft de Raad het onderzoek na de zitting heropend en een vraag gesteld aan de minister van J&V, waarna de minister van BZK het bekrachtigingsbesluit heeft genomen. Naar ter zitting van de Raad op 2 december 2019 is toegelicht, heeft de minister van BZK aldus het bestreden besluit voor zijn rekening genomen, voor zover dit de terugvordering van de uitkeringen betreft. Hiermee staat tevens vast dat de minister van J&V het bestreden besluit, voor zover dit de terugvordering van de uitkeringen betreft, onbevoegd heeft genomen. Met de bekrachtiging van dit besluit heeft de minister van BZK dit bevoegdheidsgebrek in hoger beroep alsnog hersteld (vergelijk de uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9172). Dit gebrek zal met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden gepasseerd. Aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Terugvordering
4.2.1.
Artikel 116a van de Ambtenarenwet (AW) vormt sinds 1 juli 2009 de grondslag voor de bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde bezoldiging. Op grond van artikel 115, eerste lid, van de AW wordt onder bezoldiging onder meer verstaan de bedragen - onder de benaming bezoldiging of welke benaming ook - waarop de ambtenaar als zodanig uit hoofde van zijn dienstbetrekking aanspraak heeft en de bedragen - onder de benaming pensioen, wachtgeld, uitkering of welke benaming ook - waarop de gewezen ambtenaar als zodanig aanspraak heeft uit hoofde van zijn vroegere dienstbetrekking.
4.2.2.
In artikel 117, eerste lid, van de AW is bepaald: “Met de door de Staat of de openbare lichamen verschuldigde bezoldiging kan worden verrekend hetgeen de ambtenaar als zodanig aan hen zelf verschuldigd is.”
4.3.1.
Tot 1 juli 2009 hield de vaste rechtspraak van de Raad over de terugvorderingsmogelijkheden in het ambtenarenrecht kort gezegd in dat een bestuursorgaan wat aan een ambtenaar onverschuldigd is betaald in beginsel gedurende twee jaren na de dag van uitbetaling kan terugvorderen of verrekenen indien de ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving, welke termijn tot vijf jaren kan worden verlengd indien de ambtenaar van de gemaakte fout niet alleen kennis droeg of redelijkerwijs had kunnen dragen maar die fout bovendien door zijn toedoen is ontstaan (zie onder meer de uitspraak van 22 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM3726).
4.3.2.
Bij zijn uitspraak van 22 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1871, heeft de Raad deze rechtspraak voor vanaf 1 juli 2009 genomen terugvorderingsbesluiten verlaten, voor zover het gaat om een terugvordering van wat door het toedoen van de betrokkene onverschuldigd is betaald. Naar het oordeel van de Raad moet in een dergelijk geval voor de verjaring aansluiting worden gezocht bij artikel 3:309 van Pro het Burgerlijk Wetboek. Op grond van deze bepaling verjaart de rechtsvordering uit onverschuldigde betaling door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de schuldeiser zowel met het bestaan van zijn vordering als met de persoon van de ontvanger bekend is geworden. De verjaringstermijn voor het nemen van een besluit tot terugvordering van onverschuldigd betaalde bezoldiging vangt in een geval als dit aan met ingang van de datum waarop het bestuursorgaan bekend is geworden met de feiten of omstandigheden die leiden tot de conclusie dat sprake is van onverschuldigd betaalde bezoldiging.
4.4.1.
In het voorliggende geval zijn aan appellante vanaf 1 april 2009 terecht uitkeringen toegekend en betaald, maar de latere wijziging van omstandigheden, namelijk het tot tweemaal toe opschorten van het FLO, heeft ertoe geleid dat deze uitkeringen achteraf bezien onverschuldigd aan haar zijn betaald. Nu de minister van J&V bij besluit van 30 augustus 2010 het ontslag van appellante heeft opgeschort tot 1 april 2010 en op 4 december 2012 heeft besloten tot verdere opschorting van dit ontslag tot 1 april 2011, kon pas na afloop van beide uitkeringsperioden aan de minister van BZK en appellante duidelijk zijn dat de uitkeringen onverschuldigd waren betaald.
4.4.2.
In dit verband is van belang dat de Raad in zijn uitspraak van 24 februari 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AA5418 heeft overwogen dat het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van evenwichtige belangenafweging weliswaar meebrengen dat een betaling waarvan de onverschuldigdheid betrokkene ten tijde van de betaling redelijkerwijs niet duidelijk kon zijn, in het algemeen niet kan worden teruggevorderd, maar dat dit uitzondering lijdt als de onverschuldigdheid van een betaling eerst door een latere wijziging van omstandigheden met terugwerkende kracht is ontstaan - bijvoorbeeld door een loonsverhoging met terugwerkende kracht of een rechterlijke vernietiging van het ontslag terzake waarvan wachtgeld was toegekend - en betrokkene daardoor alsnog aanspraak verkrijgt op een bedrag ter compensatie van het wegvallen waarvan de betaling van uitkering diende. In dat geval verzetten voormelde beginselen zich ook niet tegen terugvordering van hetgeen is uitgekeerd in maanden vóórdat betrokkene de onverschuldigdheid duidelijk kon zijn, voor zover het bedrag waarop betrokkene alsnog aanspraak verkrijgt niet geringer is dan het onverschuldigd betaalde. Een dergelijke terugvordering leidt immers niet tot een minder gunstige inkomenspositie dan waarvan betrokkene ten tijde van het ontvangen van de uitkering redelijkerwijs mocht uitgaan. Uit bovenvermelde beginselen vloeit voort dat terugvordering in een dergelijk geval in beginsel uiterlijk twee jaar nadat betrokkene de onverschuldigdheid redelijkerwijs duidelijk kon zijn, of uiterlijk vijf jaar nadien indien de fout door betrokkenes toedoen is ontstaan, kan plaatsvinden.
4.4.3.
Indien een ontslag ongedaan wordt gemaakt bestaat volgens vaste rechtspraak
recht op nabetaling van de bezoldiging, waarop het bestuursorgaan de door de betrokkene in de desbetreffende periode genoten inkomsten uit arbeid in mindering mag brengen (uitspraak van 20 oktober 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3992). Aan deze vaste rechtspraak ligt het algemeen rechtsbeginsel ten grondslag dat de gevolgen van een herroepen ontslagbesluit zoveel mogelijk ongedaan moeten worden gemaakt. Dit betekent enerzijds dat de ambtenaar wordt beschouwd als in dienst te zijn gebleven en daarom in beginsel aanspraak heeft op de volle bezoldiging over de periode gedurende welke hij ten onrechte als ontslagen is aangemerkt en anderzijds dat rekening wordt gehouden met de - niet ongedaan te maken - omstandigheid dat de ambtenaar gelegenheid heeft gehad en gebruikt om andere betaalde arbeid te verrichten, die hij niet had kunnen verrichten, indien hij niet als ontslagen was aangemerkt. Genoemd algemeen rechtsbeginsel vordert niet dat de ambtenaar in een gunstigere positie komt te verkeren dan wanneer hij niet was ontslagen.
4.5.
Appellante heeft er terecht op gewezen dat zij, anders dan de rechtbank heeft aangenomen, wel bezwaar heeft gemaakt tegen het namens de minister van J&V door APG op 22 juli 2014 genomen besluit tot herziening, toekenning en terugvordering van uitkeringen. Nu hierop niet is beslist, is niet in rechte komen vast te staan dat (de APG namens) de minister van BZK bevoegd was de over de periode van 1 april 2009 tot 1 april 2011 onverschuldigd aan appellante betaalde uitkeringen van haar terug te vorderen. Voor de voorliggende procedure brengt dit mee dat appellante in het kader van de beoordeling van het aan de minister van J&V en de minister van BZK gezamenlijk toe te rekenen besluit over de per saldo resterende vordering op appellante de grondslag van de bevoegdheid om de onverschuldigd betaalde uitkeringen terug te vorderen en met de aanspraken van appellante te verrekenen aan de orde kan stellen.
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat de minister van BZK wat de periode van 1 april 2009 tot
1 april 2010 betreft bevoegd was om uiterlijk twee jaar na het besluit van 30 augustus 2010, dus uiterlijk op 30 augustus 2012 over te gaan tot terugvordering van de uitkeringen over de periode van 1 april 2009 tot 1 april 2010, voor zover het bedrag waarop appellante over die periode in totaal recht had niet lager is dan het teruggevorderde bedrag. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR3548) betekent dit niet dat het terugvorderingsbesluit uiterlijk op 30 augustus 2012 had moeten worden genomen, maar dat de eerste terugvorderingshandeling op dat moment moest zijn verricht. Het besluit van
22 juli 2014 is als een eerste terugvorderingshandeling aan te merken. Nu deze terugvorderingshandeling buiten de genoemde periode van twee jaar is verricht, waren de minister van J&V, onderscheidenlijk de minister van BZK, op 16 oktober 2016 niet bevoegd om de over de periode van 1 april 2009 tot 1 april 2010 onverschuldigd betaalde uitkeringen van appellante terug te vorderen dan wel te verrekenen met haar aanspraken op bezoldiging.
4.7.1.
Wat betreft de periode van 1 april 2010 tot 1 april 2011 is de eerste terugvorderingshandeling binnen twee jaar na 4 december 2012 en dus tijdig verricht. De minister van J&V, onderscheidenlijk de minister van BZK, waren dus bevoegd om over te gaan tot terugvordering van de over deze periode onverschuldigd betaalde uitkeringen en tot verrekening hiervan tot het bedrag van de aanspraken van appellante op nabetaling van salaris en de berekende kostenvergoedingen.
4.7.2.
Over deze periode heeft de minister van J&V de aanspraken op nabetaling van salaris na het opschorten van het FLO berekend op € 15.841,77, vermeerderd met € 6.341,63 wegens te veel verrekende nevenverdiensten, in totaal € 22.183,40. Zoals blijkt uit het besluit van
22 juli 2014, heeft appellante na haar ontslag over de periode van 1 april 2009 tot 1 april 2011 tot een bedrag van € 57.194,15 onverschuldigd uitkeringen ontvangen. Dat betekent dat het bedrag van de over de periode van 1 april 2010 tot 1 april 2011 onverschuldigd betaalde uitkeringen hoger is dan het bedrag waarop zij na de opschorting van haar ontslag over deze periode recht had. De minister van J&V, onderscheidenlijk de minister van BZK, waren daarom bevoegd om de over deze periode onverschuldigd betaalde uitkeringen terug te vorderen en te verrekenen met hetgeen appellante tegoed had aan salaris en kostenvergoedingen, maar niet om het meerdere van appellante terug te vorderen.
Aanspraken op nabetaling en kostenvergoeding
4.8.
De Raad volgt appellante niet in haar stelling dat de minister van J&V het bedrag dat is ingehouden op het na te betalen salaris wegens neveninkomsten onjuist heeft berekend. De stelling van appellante dat de minister van J&V de vrij te laten neveninkomsten ten onrechte uitsluitend heeft gebaseerd op het kalenderjaar 2008 mist feitelijke grondslag, nu uit de stukken blijkt dat de minister is uitgegaan van de gemiddelde inkomsten over de periode van 1 januari 2008 tot 1 april 2009. Appellante heeft niet met concrete gegevens onderbouwd waarom genoemde berekening onjuist zou zijn.
4.9.
Nu appellante eind 2015 akkoord is gegaan met de vergoeding van een bedrag van € 6.073,- wegens nadelige fiscale effecten van de nabetaling van salaris, gaat de Raad voorbij aan de eerst in beroep betrokken stelling dat dit bedrag te laag is.
4.10.
Gezien het in 4.6 en 4.7.2 gegeven oordeel blijven de overige beroepsgronden van appellante buiten bespreking.
Slotoverwegingen
4.11.
Het hoger beroep slaagt. De Raad zal, met vernietiging van de aangevallen uitspraak en doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De Raad zal uit oogpunt van definitieve geschilbeslechting zelf in de zaak voorzien door het besluit van 13 oktober 2016 te herroepen. Dat betekent dat de minister van
J&V, onderscheidenlijk de minister van BZK, geen vordering op appellante hebben, maar het bedrag van € 22.183,40 niet aan haar hoeven na te betalen.
5. Aanleiding bestaat om de minister van J&V en de minister van BZK elk voor de helft te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in beroep en € 1.050,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 7 april 2017;
- herroept het besluit van 13 oktober 2016 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 7 april 2017;
- veroordeelt de minister van J&V in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.050,-;
- veroordeelt de minister van BZK in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.050,-;
- bepaalt dat de minister van J&V en de minister van BZK elk voor de helft aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van in totaal € 421,- vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma, in tegenwoordigheid van R.I.S. van Haaren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2020.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) R.I.S. van Haaren