Uitspraak
19.719 WSF
Datum uitspraak: 21 juli 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 januari 2019, 18/4720 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. drs. B.A.J. van Bokhoven een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2021. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C. Rots. Voor betrokkene is mr. drs. Van Bokhoven verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene, geboren [geboortedatum] 1996, heeft de Afghaanse nationaliteit. Aan haar is, voor zover hier van belang, met ingang van 3 november 2017, geldig tot 3 november 2022, een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), onder de beperking verblijf als familie- of gezinslid bij haar broer [naam broer] . Aan haar broer is met ingang van 8 mei 2014 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend als bedoeld in artikel 14 Vw Pro 2000, onder de beperking medische behandeling. Met ingang van 3 november 2017 is aan hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden.
1.2.
Betrokkene volgt vanaf 1 augustus 2017 een opleiding in het middelbaar beroepsonderwijs. Zij heeft per 1 februari 2018 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aangevraagd.
1.3.
Bij besluit van 26 januari 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 juni 2018 (bestreden besluit), heeft de minister de aanvraag van betrokkene afgewezen. Daartoe is overwogen dat betrokkene niet voldoet aan het in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 neergelegde nationaliteitsvereiste en dat zij niet valt onder één van de in artikel 3 van Pro het Besluit studiefinanciering 2000 (Bsf 2000) beschreven categorieën waarin gelijkstelling met een Nederlander plaatsvindt. Omdat betrokkene verblijf heeft bij haar broer, moet – om te kunnen voldoen aan de gelijkstellingsregeling – haar broer een verblijfsvergunning hebben die valt onder artikel 3 van Pro het Bsf 2000. Dat is niet het geval. Hij heeft een verblijfsvergunning regulier bepaalde tijd met de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden, die gevolgd is op zijn oorspronkelijke verblijfsvergunning met de beperking medische behandeling. De beperking medische behandeling hoort niet tot de in artikel 3 van Pro het Bsf 2000 genoemde beperkingen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 26 januari 2018 herroepen, beslist dat betrokkene met ingang van 1 februari 2018 in aanmerking komt voor studiefinanciering en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank is van oordeel dat betrokkene niet voldoet aan de in artikel 3 van Pro het Bsf 2000 gestelde voorwaarden. Het verblijf van betrokkene is gekoppeld aan dat van haar broer. Dat betekent dat betrokkene gelijkgesteld kan worden met een Nederlander indien de verblijfsvergunning van haar broer valt onder artikel 3 van Pro het Bsf 2000. Dat is niet het geval nu zijn verblijfsvergunning onder de beperking niet-tijdelijk humanitair is gevolgd op een verblijfsvergunning onder de beperking medische behandeling en dus niet verband houdt met een verblijfsvergunning verleend onder de beperking tijdelijk humanitair, zoals artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel e, onder 2°, van het Bsf 2000 vereist. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de wetgever door enkel de verblijfsvergunning onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden verband houdend met de beperking tijdelijk humanitair in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van het Bsf 2000 op te nemen en niet ook de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden verband houdend met de beperking medische behandeling, een ongerechtvaardigd onderscheid heeft gemaakt binnen de groep vreemdelingen die een verblijfsvergunning onder de beperking niet-tijdelijk humanitair hebben. Voor dit onderscheid bestaat volgens de rechtbank geen objectieve rechtvaardiging, omdat niet wordt voldaan aan het vereiste van een legitiem doel. Het gemaakte onderscheid is dan ook in strijd met artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in combinatie met artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (EP). Er is geen sprake van een legitiem doel ten aanzien van dit specifieke onderscheid omdat de wetgever zich kennelijk niet bewust is geweest van het onderscheid dat wordt gemaakt binnen de groep vreemdelingen met een verblijfsvergunning niet-tijdelijk humanitair. De rechtbank ziet daarvoor verschillende aanknopingspunten. In de eerste plaats het gegeven dat op grond van artikel 3.51 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) zowel de verblijfsvergunning onder de beperking medische behandeling als de verblijfsvergunning onder de beperking tijdelijk humanitair na drie jaar kan leiden tot een verblijfsvergunning niet-tijdelijk humanitair. Er wordt dus geen onderscheid gemaakt in status binnen de categorie houders van een verblijfsvergunning met de beperking niet-tijdelijk humanitair, terwijl dat in artikel 3 van Pro het Bsf 2000 wel geschiedt door enkel de beperking tijdelijk humanitair te noemen en de beperking medische behandeling weg te laten. Voorts is van betekenis dat in de Nota van toelichting bij artikel 3.51 van het Vb 2000 vermeld is dat hoewel het verblijf in Nederland voor medische behandeling nadrukkelijk een tijdelijk karakter heeft, het in het beleid en de rechtspraak is aanvaard dat een dergelijk verblijf na verloop van tijd zijn tijdelijke karakter verliest, waarbij erop wordt gewezen dat het verblijfsrecht tijdelijk van aard blijft tot het moment waarop de verblijfsvergunning daadwerkelijk is gewijzigd. De rechtbank begrijpt deze toelichting, anders dan de minister, aldus dat wanneer de verblijfsvergunning onder de beperking medische behandeling wordt omgezet in een verblijfsvergunning niet-tijdelijk humanitair, het zijn tijdelijke karakter verliest. Voor deze uitleg wordt steun gevonden in artikel 3.5 van het Vb 2000 waaruit volgt dat een verblijfsvergunning onder de beperking medische behandeling of onder de beperking tijdelijk humanitair een tijdelijk verblijfsrecht geeft en een verblijfsvergunning niet-tijdelijk humanitair een niet-tijdelijk verblijfsrecht. Een verblijfsvergunning onder de beperking niettijdelijk humanitair is een sterke verblijfsstatus die gericht is op permanent verblijf.
3. De minister heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij geoordeeld is dat in artikel 3 van Pro het Bsf 2000, vanwege het ontbreken van een legitiem doel, een ongerechtvaardigd onderscheid is gemaakt binnen de groep vreemdelingen die een verblijfsvergunning onder de beperking niet-tijdelijk humanitair hebben. Aangevoerd is dat de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het maken van keuzes en het stellen van prioriteiten bij de verdeling van de algemene middelen, waaronder studiefinanciering. Teneinde het studiefinancieringsstelsel betaalbaar te houden zijn er in artikel 3 van Pro het Bsf 2000 bewuste keuzes gemaakt. Gelet op de toelichting bij het Bsf 2000 (Stb. 2007, 264,
p. 5) en de toelichting bij het Besluit tegemoetkoming studiekosten (Stb. 1996, 387,
p. 12-13) geldt als uitgangspunt dat er geen studiefinanciering wordt toegekend aan vreemdelingen met een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Daarbij is niet relevant of sprake is van een tijdelijk of niet-tijdelijk verblijfsdoel als omschreven in artikel 3.5 van het Vb 2000. De wetgever heeft voor een viertal situaties een uitzondering op dat uitgangspunt gemaakt. Deze uitzonderingen zien voornamelijk op bijzondere of schrijnende situaties en situaties waarin het verblijf doorgaans niet-tijdelijk is. Daarbij is de beperking die bij de eerste verblijfsvergunning is gegeven bepalend. De wetgever heeft beoogd enkel voor deze groep personen, met een eerste dan wel een daaruit voortvloeiende opvolgende verblijfsvergunning, een uitzondering te maken. De wijziging van het begrip voortgezet verblijf in het begrip niet-tijdelijke humanitaire gronden per 1 juni 2013 heeft in deze systematiek geen verandering gebracht. Verwezen wordt naar de toelichting bij het Besluit modern migratiebeleid (Stb. 2010, 307, p. 200). Wanneer het om een voortzetting gaat, moet er derhalve gekeken worden of de niet-tijdelijke humanitaire gronden verband houden met een beperking van de eerste vergunning die genoemd wordt in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van het Bsf 2000. Alleen in dat geval bestaat er recht op studiefinanciering.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Voor het wettelijk kader wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak.
4.2.
Niet in geschil is het oordeel van de rechtbank dat betrokkene niet in aanmerking komt voor gelijkstelling met een Nederlander op grond van artikel 2.2 van de Wsf 2000 in samenhang met artikel 3 van Pro het Bsf 2000.
4.3.
In geschil is het oordeel van de rechtbank dat de weigering van de minister om betrokkene studiefinanciering toe te kennen in strijd is met het verbod op discriminatie dat is neergelegd in artikel 14 van Pro het EVRM. Kern van het geschil tussen partijen is daarbij of de regelgever door de vreemdeling met een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden verband houdend met de beperking medische behandeling geen aanspraak op studiefinanciering te geven, een ongerechtvaardigd onderscheid heeft gemaakt ten opzichte van de vreemdeling met een verblijfsvergunning onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden genoemd in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van het Bsf 2000, in het bijzonder ten opzichte van de verblijfsvergunning onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden verband houdend met de beperking tijdelijke humanitaire gronden.
4.4.
Studiefinanciering valt binnen het toepassingsbereik van artikel 2 van Pro het EP, wat impliceert dat, zoals de rechtbank heeft gedaan, getoetst kan worden aan het (accessoire) discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM, dat binnen de Nederlandse rechtsorde is aan te merken als een eenieder verbindende verdragsbepaling als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. [1] Daarnaast kan worden getoetst aan artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM. Artikel 14 EVRM Pro en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling ontbreekt.
4.5.
De minister heeft in hoger beroep, schriftelijk en aanvullend mondeling ter zitting, de bedoeling en achtergrond van de regeling in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van het Bsf 2000 uiteengezet. Als uitgangspunt geldt dat in beginsel geen aanspraak op studiefinanciering is verbonden aan de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. Dit uitgangspunt dient ter bescherming van het economisch welzijn: het betaalbaar houden van het studiefinancieringsstelsel. Op dat uitgangspunt zijn uitzonderingen gemaakt. Aan een aantal beperkingen waaronder de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is verleend, is om meerdere redenen een aanspraak op studiefinanciering gekoppeld. In dat kader komt aan het familie- of gezinslid een aanspraak toe als de hoofdpersoon waarvan het verblijfsrecht is afgeleid op grond van zijn verblijfsrecht zelf recht op studiefinanciering zou hebben. De uitzonderingen in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel e, onder 2°, 3° en 4°, betreffen (humanitair) schrijnende situaties die bovendien over het algemeen leiden tot een permanent verblijf in Nederland en welke situaties vergelijkbaar zijn met, dan wel dicht aanliggen tegen, de situatie van houders van een verblijfsvergunning asiel.
4.6.
Aan verdragspartijen bij het EVRM komt bij het toekennen van sociale voordelen, zoals studiefinanciering, in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe, waarbij prioriteiten mogen worden gesteld. [2] Uit de door de minister gegeven toelichting volgt dat budgettaire aspecten in samenhang met overwegingen van barmhartigheid ten aanzien van bijzondere en schrijnende situaties, de verwachting dat de verblijfsstatus waarschijnlijk tot een permanent verblijf in Nederland zal leiden en het gegeven dat de verblijfsstatus, evenals bij de asielstatus, een gebrek aan vrije keuze inhoudt, hebben geleid tot de regeling in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van het Bsf 2000. De gegeven argumenten zijn toereikend voor het maken van een onderscheid tussen de verschillende houders van een verblijfsvergunning regulier bepaalde tijd, waaronder (ook) het maken van onderscheid binnen de groep houders van een verblijfsvergunning met de beperking niet-tijdelijk humanitair. De Raad verwijst in dit verband naar het arrest Bah tegen het Verenigd Koninkrijk. [3] Uit dat arrest kan worden afgeleid dat het keuze-element in de verblijfsstatus een rol kan spelen bij de vraag of onderscheid gemaakt mag worden. Personen met een verblijfsstatus die een vrije keuze is, en waarvan dus negatieve gevolgen vermijdbaar zijn, hoeven niet hetzelfde te worden behandeld als personen met een verblijfsstatus waaraan niet of in mindere mate een vrije keuze ten grondslag ligt, zoals in vluchtelingensituaties en andere (humanitair) schrijnende situaties. [4]
4.7.
Onder de voorganger van de Vw 2000 gold dat in het geval door de Medisch Adviseur van het Ministerie van Justitie (MA) geconcludeerd werd dat de medische behandeling blijvend aan Nederland is gebonden, een vergunning tot verblijf zonder beperking werd verleend. Dit gold eveneens indien bij de derde verlenging van de geldigheidsduur van de vergunning tot verblijf voor medische behandeling voor de duur van een jaar door de MA geconcludeerd werd dat de medische behandeling nog tenminste één jaar zou voortduren. [5] Een vergunning tot verblijf zonder beperking werd verleend op humanitaire gronden. [6] Aan de vergunning tot verblijf zonder beperking was op grond van de vóór inwerkingtreding van de Vw 2000 geldende gelijkstellingsregeling in artikel 3 van Pro het Besluit studiefinanciering [7] en in artikel 3 van Pro het Bsf 2000, zoals deze bepaling gold van 1 september 2000 tot 1 april 2001 [8] , een aanspraak op studiefinanciering verbonden. Onder de Vw 2000 bestaat niet langer de mogelijkheid van het verlenen van een verblijfsvergunning zonder een beperking. Voor gevallen dat de medische behandeling na drie jaar nog steeds noodzakelijkerwijs in Nederland moet plaatsvinden en er geen zicht is op beëindiging van die noodzakelijke behandeling, is in artikel 3.51 van het Vb 2000 voorzien in de mogelijkheid dat de verblijfsvergunning onder de beperking medische behandeling wordt gewijzigd in een verblijfsvergunning onder de beperking voortgezet verblijf. [9] Vanaf 1 juni 2013 wordt de verblijfsvergunning die voorheen werd verleend onder de beperking voortgezet verblijf, voortaan verleend onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden. [10] Waar derhalve de vreemdeling voor 1 april 2001 in de situatie dat de medische behandeling een permanent karakter blijkt te hebben, een verblijfsvergunning zonder beperking werd verleend, wordt na inwerkingtreding van de Vw 2000 in die situatie een verblijfsvergunning verleend onder de beperking voortgezet verblijf, vanaf 1 juni 2013 onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden. Aan deze verblijfsvergunning heeft de regelgever geen aanspraak op studiefinanciering verbonden.
4.8.
De groep vreemdelingen die verkeert in de situatie dat de medische behandeling een permanent karakter blijkt te hebben had, zoals uit 4.7 volgt, aanvankelijk een aanspraak op studiefinanciering. Er is geen enkel aanknopingspunt dat het een bewuste keuze van regelgever is geweest om vreemdelingen die in een dergelijke situatie verkeren na inwerkingtreding van de Vw 2000 voortaan anders te behandelen en aan hen derhalve voortaan welbewust een aanspraak op studiefinanciering te onthouden. Het moet ervoor worden gehouden dat de regelgever verzuimd heeft deze groep na inwerkingtreding van de Vw 2000 onder de uitzonderingen te laten vallen. Dergelijke gevallen zijn vergelijkbaar met de door de regelgever aangemerkte uitzonderingsgevallen. Ook ten aanzien van deze groep geldt dat gesproken kan worden van een (humanitair) schrijnende situatie, welke situatie bovendien waarschijnlijk tot een permanent verblijf in Nederland zal leiden en waarin het keuze-element in de verblijfsstatus ontbreekt. Tegen deze achtergrond bezien heeft de regelgever, door niet (ook) aan de verblijfsvergunning die is verleend onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden verband houdend met de beperking medische behandeling een aanspraak op studiefinanciering te verbinden, een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt binnen de groep vreemdelingen die een verblijfsvergunning onder de beperking niet-tijdelijk humanitair hebben. Het gemaakte onderscheid is dan ook in strijd met artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM, en met artikel 14 van Pro het EVRM in combinatie met artikel 2 van Pro het EP.
4.9.
Nu betrokkene een verblijfsvergunning onder de beperking verblijf als familie- of gezinslid heeft bij haar broer aan wie ten tijde van belang een verblijfsvergunning is verleend onder de beperking niet-tijdelijke humanitaire gronden verband houdend met de eerdere beperking medische behandeling, is, gelet op wat onder 4.8 is overwogen, aan betrokkene ten onrechte op grond van de verblijfsstatus van haar broer een aanspraak op studiefinanciering onthouden.
4.10.
Wat is overwogen onder 4.2 tot en met 4.9 betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, met (enige) verbetering en aanvulling van gronden, voor bevestiging in aanmerking komt. Betrokkene heeft dus, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, vanaf 1 februari 2018 recht op studiefinanciering.
5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.496,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.496,-;
- bepaalt dat van de minister een griffierecht wordt geheven van € 519,-.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en J. Brand en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) M. Stumpel