Uitspraak
21/1706 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 1 april 2021, 20/405 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Almelo (college)
Datum uitspraak: 11 juli 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 16 augustus 2019 heeft het college de alleenstaandenbijstand van appellante en X over de periode van 13 december 2018 tot en met 31 juli 2019 herzien en omgezet naar bijstand voor hen beiden naar de norm voor gehuwden. Ook heeft het college over deze periode een bedrag van € 3.277,56 van appellante en X teruggevorderd. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 9 januari 2020 (bestreden besluit) bij de herziening en terugvordering gebleven.
Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. D.F. Briedé, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 18 april 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Briedé. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door N.H. Wichard.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak gaat het over herziening en terugvordering van bijstand, omdat appellante gedurende zeven en een halve maand haar hoofdverblijf heeft gehad in dezelfde woning als X, de vader van haar dochter. Daardoor is sprake van een gezamenlijke huishouding, gelet op het onweerlegbare rechtsvermoeden van artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Participatiewet (PW). De Raad heeft vervolgens geoordeeld dat het college in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt om op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, de terugvordering te beperken tot de kosten van drie maanden teveel betaalde bijstand.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 23 december 2011 bijstand, laatstelijk op grond
van de PW naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Op [Geboortedatum] 2016 is de dochter van appellante en X geboren. Sinds 15 december 2017 staan appellante en haar dochter ingeschreven in de Basisregistratie Personen op een adres in [woonplaats] (het uitkeringsadres). X woont op een ander adres in [woonplaats] . In verband met vocht- en schimmelproblematiek in de woning op het uitkeringsadres verblijven appellante en haar dochter vanaf 13 december 2018 in de woning van X.
1.3.
Het college heeft de uitbetaling van de bijstand van appellante met ingang van 1 juni 2019 geblokkeerd. De reden hiervoor was dat appellante tweemaal een afspraak met haar werkcoach niet was nagekomen en dat bij een onaangekondigd huisbezoek werd geconstateerd dat de woning op het uitkeringsadres leeg stond. Daarnaast heeft een medewerker van de gemeente Almelo een nader onderzoek ingesteld naar de woon- en leefsituatie van appellante. Tijdens dit onderzoek hebben twee gesprekken met appellante plaatsgevonden en ook nog een gesprek met een medewerker van de Woningstichting St. Joseph, de verhuurder van de woning op het uitkeringsadres. Vervolgens heeft appellante informatie overgelegd over het onderzoek naar de aanwezigheid van schimmels in haar woning op het uitkeringsadres. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in rapporten van 25 juni 2019 en van 16 augustus 2019.
1.4.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft het college de in het procesverloop genoemde besluiten genomen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante en X de inlichtingenverplichting hebben geschonden door niet te melden dat appellante en haar dochter waren ingetrokken bij X. Doordat appellante sinds 13 december 2018 haar hoofverblijf had op het adres van X, is er sinds die datum sprake van een gezamenlijke huishouding. Dat was voor het college reden om de bijstandsuitkeringen van appellante en X te herzien naar één uitkering naar de norm voor gehuwden en de teveel betaalde bijstand van hen allebei terug te vorderen. Het van appellante teruggevorderde bedrag van € 2.298,39 wordt mede van X teruggevorderd en het van X teruggevorderde bedrag van € 979,17 wordt mede van appellante teruggevorderd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellante heeft aangevoerd dat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden, omdat zij geen gezamenlijke huishouding voert. Door vocht- en schimmelproblematiek kan zij niet in haar eigen woning verblijven en daarom is zij tijdelijk – uit nood – bij X ingetrokken. Daarbij heeft appellante haar hoofdverblijf op het uitkeringsadres uitdrukkelijk niet prijsgegeven. Zij staat namelijk nog steeds ingeschreven op het uitkeringsadres en het is nog steeds de bedoeling om met haar dochter terug te keren naar haar eigen woning. Bovendien was het college op de hoogte van haar situatie.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit tot herziening en terugvordering in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt, omdat het college ter zitting een nader standpunt heeft ingenomen. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Nader standpunt van het college
4.2.
Ter zitting heeft het college een nader standpunt ingenomen. Dit nadere standpunt houdt in dat het college op 13 december 2018 wel op de hoogte was van het feit dat appellante in verband met vocht- en schimmelproblematiek in haar woning met haar dochter bij X was gaan wonen. Hierdoor is geen sprake van schending van de inlichtingenverplichting. Het college heeft zijn standpunt dat appellanten een gezamenlijke huishouding voerden, gehandhaafd. Daardoor is te veel bijstand aan appellante en X verstrekt. Het college is dan bevoegd om de teveel betaalde bijstand terug te vorderen op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW. Gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, zal het college de terugvordering beperken tot drie maanden vanaf 13 december 2018.
4.3.
Gelet op het nadere standpunt van het college, slaagt het hoger beroep en zal de uitgevallen uitspraak worden vernietigd. De Raad oordeelt hieronder over het geschil, zoals dat in hoger beroep is beperkt tot de herziening van de bijstandsuitkering van appellante over de periode van 13 december 2018 tot en met 31 juli 2019 (te beoordelen periode) en de terugvordering over drie maanden.
Herziening
4.4.
Tussen partijen is nu nog uitsluitend in geschil of appellante in de te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met X. Anders dan appellante beantwoordt de Raad deze vraag bevestigend. Daarvoor is het volgende van betekenis.
4.4.1.
Vast staat dat uit de relatie van appellante en X een kind is geboren. Gelet op artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW is voor de beantwoording van de vraag of appellante en X een gezamenlijke huishouding voerden daarom bepalend of zij in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden. Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld. Als aannemelijk is dat appellante en X in dezelfde woning hun hoofdverblijf hadden, maakt het niet uit dat zij ingeschreven staan op verschillende adressen.
4.4.2.
Niet in geschil is dat appellante in de te beoordelen periode in de woning van X sliep, daar de maaltijden gebruikte, haar dochter verzorgde, haar huishouden draaide en dat de woning van X het adres was waarvandaan zij vertrok om activiteiten te ondernemen en waar zij ook weer terug keerde. Daarmee staat vast dat het zwaartepunt van het persoonlijke leven van appellante in de te beoordelen periode in de woning van X lag.
4.4.3.
Appellante heeft betoogd dat toch niet kan worden gezegd dat zij haar hoofdverblijf bij X had, omdat haar verblijf bij X slechts van tijdelijke aard was. Zodra haar woning op het uitkeringsadres weer bewoonbaar zou zijn, wilde zij daar weer gaan wonen. Dit betoog slaagt om de volgende reden niet. De vraag of een verblijf in dezelfde woning kortdurend of tijdelijk is, moet ook worden beantwoord aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden. De duur van het verblijf is één van de omstandigheden waaruit het hoofdverblijf kan worden afgeleid. Andere concrete feiten en omstandigheden waaruit dat kan worden afgeleid, zijn de verplaatsing van persoonlijke bezittingen naar en het ontvangen van post op het adres van de woning waar betrokkenen gezamenlijk verblijven. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [1] Vast staat dat appellante gedurende de gehele te beoordelen periode – dus zeven en een halve maand – bij X heeft verbleven en dat er op de einddatum van die periode nog geen zicht was op wanneer zij haar eigen woning weer zou kunnen betrekken. Voor de vocht- en schimmelproblematiek was destijds nog geen adequate oplossing gevonden en inmiddels was ook duidelijk dat de woningstichting niet genegen was om appellante verder te helpen. Verder stond de woning op het uitkeringsadres gedurende de te beoordelen periode leeg. Appellante had haar meubels grotendeels opgeslagen en haar persoonlijke eigendommen en de spullen van haar dochter meegenomen naar de woning van X. Zij ontving – op de brieven van het college na – ook haar post op het adres van X. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat het verblijf in de woning van X van tijdelijke aard was.
4.4.4.
De stelling van appellante dat haar verblijf bij X uit nood was geboren en zij geen andere keuze had, maakt niet dat geen sprake was van een gezamenlijke huishouding. De omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie zijn daarbij namelijk volgens vaste rechtspraak niet van belang. [2]
4.4.5.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.4 volgt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellante en X gedurende de hier te beoordelen periode hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden, zodat aan het criterium van een gezamenlijke huishouding is voldaan. Nu zij een gezamenlijke huishouding voerden, worden zij volgens de PW als gehuwd aangemerkt. Appellante was dus geen zelfstandig subject van bijstand en had daarom geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Het college was daarom bevoegd om de bijstand over de te beoordelen periode met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW te herzien.
Terugvordering
4.5.
Gelet op 4.4.5 was het college ook bevoegd om met toepassing van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW de over de te beoordelen periode tot een te hoog bedrag gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen. De Raad begrijpt het standpunt van het college zo dat in het kader van de uitoefening van die bevoegdheid de terugvordering wordt beperkt tot drie maanden vanaf 13 december 2018. Volgens het college wordt hiermee voldoende tegemoet gekomen aan de belangen van appellante. Het standpunt van appellante dat zij heeft ingenomen naar aanleiding van het nadere standpunt van het college begrijpt de Raad zo dat appellante vindt dat het college bij afweging van de betrokken belangen, gelet op de bijzondere omstandigheden van haar geval, geheel van terugvordering had moeten afzien. Ook terugvordering van bijstand over een periode van drie maanden leidt volgens appellante in haar geval tot een onevenredige uitkomst.
4.5.1.
Partijen houdt dus verdeeld de vraag of het college redelijkerwijs over had mogen gaan tot terugvordering van kosten van bijstand over drie maanden vanaf 13 december 2018. Gelet hierop moet de uitkomst van de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het nadere standpunt van het college getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van veel factoren, waarbij geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit een rol spelen. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [3]
4.5.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante door oorzaken die buiten haar invloedssfeer lagen niet in haar woning op het uitkeringsadres kon wonen. Zij moest dus met haar kind een andere woning betrekken. Maar die financiële gevolgen, in de vorm van een terugvordering van kosten van bijstand over drie maanden, zijn niet onevenredig in verhouding tot het met de terugvordering te dienen doel. Dat doel is erin gelegen dat als bijstand is verleend, terwijl daar geen recht op was, deze situatie wordt hersteld. In dit geval staat vast dat appellante gedurende een periode van zeven en een halve maand geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder had en daardoor teveel bijstand heeft ontvangen. Gelet hierop is appellante met de beperking van de terugvordering tot drie maanden vanaf 13 december 2018 niet te kort gedaan.
4.6.
Appellante heeft ook een beroep gedaan op dringende redenen om van terugvordering af te zien. Zij heeft hiertoe aangevoerd dat de woning op het uitkeringsadres onbewoonbaar is door ernstige vocht- en schimmelproblematiek en dat zij geen andere keus had dan met haar dochter de woning verlaten. Nadat zij aanvankelijk op diverse adressen heeft verbleven, is zij tijdelijk bij X gaan wonen. Zij voelt zich dubbel gestraft, nu zij niet alleen noodgedwongen haar woning moest verlaten, maar ook tegen haar zin bij X moest verblijven en daarbovenop ook nog wordt geconfronteerd met een aanzienlijke terugvordering. Dit beroep op dringende redenen slaagt niet. Daartoe is het volgende redengevend.
4.6.1
Dringende redenen kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken. In wat appellante heeft aangevoerd liggen geen dringende redenen besloten als bedoeld in voornoemde zin. Wat appellante heeft aangevoerd over de vocht- en schimmelproblematiek in haar woning op het uitkeringsadres en dat zij noodgedwongen die woning heeft verlaten, is namelijk geen gevolg van de terugvordering. Het enkele feit dat zij door de terugvordering een schuld heeft bij het college, is inherent aan de terugvordering en leidt op zichzelf niet tot onaanvaardbare gevolgen.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Zoals in 4.3 al is overwogen, is met het nadere standpunt van het college de grondslag van het bestreden besluit komen te vervallen en heeft dit tot gevolg dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Raad zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
4.8.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Omdat de Raad onvoldoende gegevens heeft om zelf in de zaak te voorzien, zal hij het college opdracht geven om een nieuw besluit op het bezwaar tegen het bestreden besluit van 9 januari 2020 te nemen. Het college zal bij het nieuwe besluit op bezwaar de hoogte van het terug te vorderen bedrag over drie maanden vanaf 13 december 2018 opnieuw moeten berekenen, met inachtneming van deze uitspraak. Nu het nog slechts gaat om een financiële uitwerking, bestaat voor toepassing van een zogenoemde bestuurlijke lus geen aanleiding. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
5. Appellante krijgt een vergoeding van de kosten die zij voor de procedure in beroep en hoger beroep heeft moeten maken voor rechtsbijstand. Deze kosten worden vastgesteld op € 1.674,- in beroep (2 punten, € 837,- per punt) en € 1.674,- in hoger beroep (2 punten, € 837,- per punt), in totaal € 3.348,-. Appellante krijgt ook het door haar in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug tot een bedrag van € 182,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 januari 2020 gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 16 augustus 2019 te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.348,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs als voorzitter en W.F. Claessens en C.E.M. Marsé als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2023.
(getekend) K.M.P. Jacobs
(getekend) B. Beerens
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 3, vierde lid, onder b, van de PW.
Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander.
Artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW
Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand anders dan in het eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 8:113, tweede lid, van de Awb
Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.