Uitspraak
20/3307 WMO15, 20/3320 WMO15, 22/3799 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 maart 2020, 19/1891 (aangevallen tussenuitspraak) en de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 14 augustus 2020, 19/1891 (aangevallen einduitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
Datum uitspraak: 16 augustus 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 2 januari 2019 heeft het college op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) aan betrokkene voor de periode van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2020 een maatwerkvoorziening individuele begeleiding verstrekt van elf uur per week in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Hierbij heeft het college een uurtarief van € 14,95 gehanteerd.
Betrokkene heeft tegen het besluit van 2 januari 2019 bezwaar gemaakt. Het college heeft met een besluit van 1 juli 2019 (bestreden besluit 1) het besluit van 2 januari 2019 gehandhaafd.
Betrokkene heeft tegen bestreden besluit 1 beroep ingesteld. De rechtbank heeft met de aangevallen tussenuitspraak het college in de gelegenheid gesteld het geconstateerde gebrek te herstellen. Het college heeft met een brief van 1 mei 2020 de motivering van bestreden besluit 1 aangevuld. De rechtbank heeft met de aangevallen einduitspraak het beroep gegrond verklaard, bestreden besluit 1 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen einduitspraak met een nieuwe beslissing op bezwaar van 18 september 2020 aan betrokkene voor de periode van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2020 een maatwerkvoorziening individuele begeleiding verstrekt van 19,75 uur per week in de vorm van een pgb. Hierbij heeft het college voor 2019 een uurtarief van € 14,95 en voor 2020 een uurtarief van € 15,34 gehanteerd.
Namens het college heeft mr. G. Christiaanse hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A. van ’t Laar hoger beroep ingesteld en verzocht het college en de Staat te veroordelen tot vergoeding van schade.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
Betrokkene heeft nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 5 juli 2023. Voor betrokkene zijn M.F.A. Swinkels-Dommelen en mr. Van ’t Laar verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G. Christiaanse en J.W. de Bruijn.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
Deze zaak gaat over de vraag of de omvang van de maatwerkvoorziening individuele begeleiding terecht is vastgesteld op elf uur per week en of met het gehanteerde uurtarief een toereikend pgb is verstrekt. De Raad oordeelt dat het college terecht een maatwerkvoorziening individuele begeleiding van elf uur per week heeft verstrekt. De Raad oordeelt verder dat de hoogte van het pgb-uurtarief voor individuele begeleiding door iemand uit het sociaal netwerk minimaal de hoogte moet hebben van het uurloon van de hoogste periodiek behorende bij FWG 30 van de voor de betreffende periode geldende cao VVT, te vermeerderen met vakantietoeslag en de tegenwaarde van de verlofuren.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene, geboren in 1957, ondervindt beperkingen als gevolg van hersenfunctiestoornissen. Betrokkene heeft zich bij het college gemeld voor een verlenging van de eerder verstrekte maatwerkvoorziening individuele begeleiding.
1.2.
Deze melding heeft geleid tot de in het procesverloop weergegeven besluitvorming. Het college heeft aan de omvang van de verstrekte maatwerkvoorziening ten grondslag gelegd dat een deel van de door betrokkene genoemde begeleidingsmomenten niet onder de Wmo 2015 valt. De ondersteuning van betrokkene bij de werkzaamheden op de fazantenboerderij valt namelijk niet onder de Wmo 2015, nu dit bedrijfsmatige activiteiten zijn. De hoogte van het uurtarief is gebaseerd op de bepalingen hierover in de gemeentelijke regelgeving. Het pgb is hoog genoeg om de benodigde ondersteuning te kunnen inkopen.
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft, voor zover van belang, in de aangevallen tussenuitspraak overwogen dat de beroepsgrond van betrokkene, dat het uurtarief in zijn situatie te laag is, niet slaagt. Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat het pgb-tarief in zijn geval niet toereikend is om de benodigde uren in te kopen.
2.2.
De rechtbank heeft in de aangevallen einduitspraak overwogen dat niet valt in te zien waarom tijdens de maaltijden het contact tussen betrokkene en zijn partner niet ook gedeeltelijk moet worden gezien als begeleiding. De rechtbank vindt het aannemelijk dat ook tijdens de maaltijden een soortgelijke begeleiding nodig is als tijdens de koffiemomenten die wel als begeleidingsmomenten zijn aangemerkt. De maaltijden zijn – gezien de beperkingen van betrokkene – van belang voor het aanbrengen van structuur en regie. De rechtbank begrijpt de beperkingen van betrokkene zo, dat het bij de bedoelde structuur en regie niet alleen gaat om het feit dat het etenstijd is, maar dat het ook gaat om de interactie die tijdens deze uren plaatsvindt en dat de partner van betrokkene deze interactie welbewust vormgeeft met het oog op de behoefte van betrokkene. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het voor de hand om ook voor de maaltijden de helft van de tijd als begeleidingstijd aan te merken. De rechtbank is verder van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bij de werkzaamheden op de fazantenboerderij gaat om het uitvoeren van bedrijfsmatige activiteiten.
Het standpunt van het college
3.1.
Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de helft van de tijd van de maaltijden als begeleidingstijd wordt aangemerkt.
Het standpunt van betrokkene
3.2.
Betrokkene betoogt dat het standpunt van het college over de werkzaamheden op de fazantenboerderij onjuist is. Dat dit bedrijfsmatige activiteiten zijn, is niet relevant. Het oordeel hierover van de rechtbank miskent de situatie van betrokkene. Wat hij ook doet, bij alle activiteiten is begeleiding en toezicht nodig. Over de hoogte van het tarief voert betrokkene aan dat deze moet worden gerelateerd aan de aard van de werkzaamheden, de daarvoor benodigde kwaliteiten en de kostprijs van vergelijkbare zorg in natura. Er moet rekening worden gehouden met het feit dat de begeleiding zeven dagen per week wordt gegeven, ook in de avonduren en op zon- en feestdagen en dat niet is voorzien in vakantieperiodes. Daar komt bij dat met het toegekende pgb geen rekening is gehouden met de werkgeverslasten, het opnemen van vakantiedagen en de bijdrage voor een pensioen. In dit kader doet betrokkene een beroep op de uitspraak van 30 maart 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:481. Betrokkene stelt meerdere berekenmethodes voor die zouden kunnen worden gebruikt bij het vaststellen van een toereikend uurtarief, waaronder de rekentool van Berenschot.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank tot juiste oordelen is gekomen. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die partijen in hoger beroep aanvoeren, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen van beide partijen slagen. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Omvang van het geding
4.1.
Nu het college ter uitvoering van de aangevallen einduitspraak de beslissing op bezwaar van 18 september 2020 (bestreden besluit 2) heeft genomen en beide partijen het niet eens zijn met dit besluit, heeft het hoger beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, in combinatie met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op bestreden besluit 2.
Omvang ondersteuning
4.2.
De beroepsgrond van betrokkene dat het standpunt van het college over de werkzaamheden op de fazantenboerderij onjuist is, slaagt niet. Tijdens de zitting bij de Raad heeft de partner van betrokkene verklaard waaruit de werkzaamheden op de fazantenboerderij bestaan. Deze werkzaamheden staan ten dienste van het bedrijf en zijn daarom bedrijfsmatige activiteiten. Dat daarbij (achteraf) toezicht nodig is en dat het bedrijf verlies lijdt, maakt de aard van deze werkzaamheden niet anders. De Wmo 2015 is niet bedoeld voor ondersteuning bij bedrijfsmatige werkzaamheden. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de ondersteuning van betrokkene bij deze werkzaamheden niet onder de Wmo 2015 valt.
4.3.
Wat is overwogen in 4.2 leidt tot het oordeel dat de beroepsgrond van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de helft van de tijd van de maaltijden als begeleidingstijd wordt aangemerkt, slaagt. Tijdens de zitting bij de Raad heeft de partner van betrokkene namelijk verklaard dat betrokkene tijdens de maaltijden wordt uitgelegd welke werkzaamheden op de fazantenboerderij nog moeten worden verricht. Deze uitleg wordt dus gegeven in het kader van de uitoefening van het bedrijf. Dit betekent dat wat is overwogen in 4.2 ook geldt voor de tijdens de maaltijden gegeven ondersteuning.
Het pgb-uurtarief
4.4.
De beroepsgrond van betrokkene dat de hoogte van het pgb door het gehanteerde uurtarief niet toereikend is, slaagt. De Raad geeft hiervoor de volgende motivering.
4.4.1.
De Raad heeft bij uitspraak van heden (ECLI:NL:CRVB:2023:1394) geoordeeld dat voor het minimale pgb-uurtarief voor het inkopen van huishoudelijke ondersteuning bij een persoon die tot het sociale netwerk behoort, moet worden aangesloten bij de geldende cao VVT. [1] De Raad verwijst hierbij met name naar de rechtsoverwegingen 4.1.5 en 4.1.6 van deze uitspraak. In het belang van uniformiteit en uitvoerbaarheid ziet de Raad aanleiding om voor het minimale pgb-uurtarief voor het inkopen van individuele begeleiding bij een persoon die tot het sociale netwerk behoort, eveneens aan te sluiten bij de geldende cao VVT. De Raad ziet hiervoor ook aanknopingspunten in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015. Hieruit volgt immers dat de verplichting voor gemeenten tot het waarborgen van een reële prijs en kwaliteit van ondersteuning niet uitsluitend ziet op huishoudelijke ondersteuning. Met deze verplichting, in combinatie met de uit bestaande cao’s voortvloeiende verplichtingen ten aanzien van de voor bepaalde functies geldende salarisschalen, is afdoende gewaarborgd dat het tarief zodanig moet zijn dat daarvoor personeel met de juiste kwalificaties en het daarbij behorende loon wordt ingezet. [2]
4.4.2.
Dit betekent concreet dat voor de minimale hoogte van het pgb-uurtarief voor individuele begeleiding moet worden uitgegaan van het uurloon van de hoogste periodiek behorende bij FWG 30 van de voor de betreffende periode geldende cao VVT, te vermeerderen met vakantietoeslag en de tegenwaarde van de verlofuren. Er wordt aansluiting gezocht bij FWG 30, omdat de werkzaamheden van de ijkfunctie ‘ondersteunend begeleider’ voornamelijk zijn gericht op ondersteuning bij de zelfredzaamheid en participatie als bedoeld in de Wmo 2015 en de ondersteunend begeleider is ingeschaald in FWG 30.
4.5.
Wat is overwogen in 4.4.1 en 4.4.2 maakt dat artikel 5.6, derde lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning 2018 (Verordening) in strijd is met artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmo 2015, nu het daarin genoemde uurtarief niet toereikend is. Dit betekent dat artikel 5.6, derde lid, van de Verordening onverbindend is.
4.6.
Over de beroepsgrond dat het pgb toereikend moet zijn om de werkgeverslasten hieruit te kunnen betalen, overweegt de Raad als volgt. In dit verband is tijdens de zitting bij de Raad onder meer de uitspraak van 30 maart 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:481 besproken. Ook is besproken dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bekijkt of en zo ja, welke wet- en regelgeving moet worden aangepast. Hierbij is opgemerkt dat tot die tijd geen werkgeverslasten hoeven te worden afgedragen. Het gaat de in de gegeven omstandigheden de rechtsvormende taak van de rechter te buiten om te bepalen in welke gevallen welke werkgeverslasten door budgethouders moeten worden afgedragen en hoe hoog het pgb moet zijn om hierin te voorzien.
Tussenconclusie
4.7.
Wat is overwogen in 4.1 tot en met 4.6 leidt tot de conclusie dat het hoger beroep van het college slaagt en dat het hoger beroep van betrokkene slaagt voor zover dat gaat over het pgbuurtarief. Dit betekent dat in ieder geval bestreden besluit 2 moet worden vernietigd. Omwille van de duidelijkheid worden ook de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen einduitspraak, behalve de beslissingen over de proceskosten en het griffierecht, vernietigd. Het beroep wordt gegrond verklaard en bestreden besluit 1 moet worden vernietigd, voor zover daarbij een lager uurtarief is gehanteerd dan het in 4.4.2 bedoelde uurtarief. De Raad geeft het college de opdracht om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat is overwogen in deze uitspraak. Om het geschil zo snel als mogelijk definitief te beslechten ziet de Raad aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:113, tweede lid, van de Awb. De Raad bepaalt daarom dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Verzoek om schadevergoeding
4.8.
Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. De Raad geeft hiervoor de volgende motivering.
4.8.1.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [3] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste één half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en één half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
4.8.2.
Voor dit geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het college op 25 januari 2019 van het bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en ruim zeven maanden verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van betrokkene zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met zeven maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van twee maal € 500,-, in totaal € 1.000,-.
4.8.3.
Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het college vijf maanden geduurd. De behandeling van het beroep bij de rechtbank heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 15 juli 2019 tot de aangevallen einduitspraak één jaar en één maand geduurd. In deze periode heeft het college vanaf 9 maart 2020 tot 1 mei 2020 bijna twee maanden erover gedaan om het gebrek te herstellen. Deze periode wordt aan het college toegerekend. De behandeling van het hoger beroep door de Raad heeft vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 25 september 2020 tot de uitspraak 2 jaar en ruim 11 maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.
4.8.4.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van het college onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan betroken tot een bedrag van € 142,86 (1/7 van € 1.000,-) en de Staat wordt veroordeeld tot een vergoeding van immateriële schade aan betrokkene tot een bedrag van € 857,14 (6/7 van € 1.000,-).
Proceskosten en griffierecht
5. Betrokkene krijgt een vergoeding van zijn proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 2.092,50 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Het college zal worden veroordeeld in het betalen van een bedrag van € 1.883,25,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en de helft van het punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een wegingsfactor 0,5 met een waarde per punt van € 837,-). De Staat zal worden veroordeeld in het betalen van een bedrag van € 209,25 (de andere helft van het punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een wegingsfactor 0,5). Betrokkene krijgt ook het in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 juli 2019, voor zover daarbij een lager uurtarief is gehanteerd dan het in 4.4.2 bedoelde uurtarief;
- vernietigt het besluit van 18 september 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 857,14;
- veroordeelt het college tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 142,86;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 209,25;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.883,25;
- bepaalt dat het college aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 131,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van E.P.J.M. Claerhoudt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2023.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) E.P.J.M. Claerhoudt