Uitspraak
21 105 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 november 2020, 20/3506 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Uitspraakdatum: 25 april 2023
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. drs. ir. G.A.S. Maduro, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. M.J.G. Schroeder, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Duinhouwer.
Het onderzoek is na de zitting heropend. De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Partijen hebben desgevraagd laten weten dat zij geen gebruik willen maken van het recht om op een zitting nader te worden gehoord. De Raad heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
1. In deze zaak beoordeelt de Raad of het college bevoegd was om het recht op bijstand op te schorten en vervolgens de bijstand van appellante per dezelfde datum in te trekken. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontving sinds 1 mei 2013 bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
In het kader van een heronderzoek heeft een inkomensconsulent van de gemeente Rotterdam appellante in een brief van 10 januari 2020 uitgenodigd voor een gesprek op 20 januari 2020. Daarbij heeft de inkomensconsulent appellante ook gevraagd gegevens, waaronder bankafschriften, mee te nemen.
1.3.
Omdat appellante niet is verschenen en ook niets heeft laten horen heeft het college bij besluit van 20 januari 2020 (besluit 1) met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de PW het recht op bijstand met ingang van die datum opgeschort. Daarbij heeft het college appellante uitgenodigd voor een gesprek op 24 januari 2020 en is zij in de gelegenheid gesteld om alsnog de gevraagde gegevens over te leggen.
1.4.
Appellante is ook niet verschenen op het gesprek van 24 januari 2020. In een brief van 24 januari 2020 heeft het college appellante uitgenodigd voor een gesprek op 30 januari 2020 en haar opnieuw in de gelegenheid gesteld tijdens dit gesprek de gevraagde gegevens mee te nemen.
1.5.
Bij besluit van 30 januari 2020 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellante met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW, met ingang van 20 januari 2020 ingetrokken.
1.6.
Appellante heeft tegen de besluiten 1 en 2 bezwaar gemaakt. Tijdens de bezwaarprocedure heeft appellante alsnog de gevraagde stukken overgelegd.
1.7.
Appellante heeft opnieuw bijstand aangevraagd. Het college heeft bijstand toegekend met ingang van 17 februari 2020.
1.8.
Bij besluit van 19 mei 2020 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. De gevraagde gegevens zijn van belang voor de beoordeling van het recht op bijstand. Niet is gebleken dat appellante geen verwijt kan worden gemaakt dat zij de stukken niet binnen de gestelde termijn heeft ingeleverd. Het college was daarom bevoegd om het recht op bijstand op te schorten en de bijstand in te trekken met ingang van 20 januari 2020.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het college was bevoegd het recht op bijstand op te schorten
4.1.
Artikel 54, eerste lid, van de PW bepaalt dat het college, indien de belanghebbende de voor de verlening van bijstand van belang zijnde gegevens of de gevorderde bewijsstukken niet, niet tijdig of onvolledig heeft verstrekt en hem dit te verwijten valt, dan wel indien de belanghebbende anderszins onvoldoende medewerking verleent, het recht op bijstand voor de duur van ten hoogste acht weken kan opschorten.
4.2.
Vaststaat dat appellante geen gehoor heeft gegeven aan de uitnodiging van 10 januari 2020 om op 20 januari 2020 te verschijnen voor een gesprek. Het staat ook vast dat appellante de in de uitnodiging vermelde gegevens, die van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand, niet binnen de gestelde termijn heeft overgelegd.
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat haar niet verweten kan worden dat zij geen gehoor heeft gegeven aan de uitnodiging en dat zij de gevraagde gegevens niet tijdig heeft verstrekt. Zij heeft psychische klachten waardoor zij moeite heeft met het openen van de post. Het college was op de hoogte van de psychische problematiek van appellante. Verder is op het moment van de bezorging van de uitnodiging gezien dat de brievenbus vol was. Dit had voor het college aanleiding moeten zijn om haar op een andere manier, bijvoorbeeld telefonisch of via sms, te benaderen. Zij ontving wel hulp bij het openen van haar post, maar deze hulp was informeel van aard. Ook haar moeder hielp appellante en net in deze periode is haar moeder in het ziekenhuis opgenomen. Deze hulp viel dus weg. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.1.
In wat appellante heeft aangevoerd is geen grond voor het oordeel dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van het niet verschijnen en niet tijdig verstrekken van de gevraagde gegevens. Niet in geschil is dat de brief van 10 januari 2020 met de uitnodiging voor het gesprek en verzoek om de gevraagde gegevens mee te nemen, is bezorgd op het adres van appellante. Dat de brievenbus van appellante op dat moment vol was, betekent niet dat het college appellante ook op een andere manier had moeten uitnodigen voor het gesprek. Het is namelijk in beginsel aan het college om te bepalen op welke wijze onderzoek wordt gedaan. Daarvan kan en mag deel uit maken dat een betrokkene met een op het opgegeven adres bezorgde brief wordt uitgenodigd om te verschijnen en gegevens te verschaffen, onder meer om te bezien of die betrokkene daar wel verblijft. Verder is appellante – ook al was het college bekend met haar psychische klachten en de moeite die zij heeft met het openen van haar post – zelf verantwoordelijk voor het tijdig openen van haar post. Als zij daar door haar psychische beperkingen niet toe in staat was, lag het op de weg van appellante daarbij de hulp van derden in te roepen. Als de hulp die appellante kreeg niet afdoende was, dan had zij voor extra hulp moeten zorgen.
4.4.
Uit 4.1 tot en met 4.3.1 volgt dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 54, eerste lid, van de PW. Het college was daarom bevoegd het recht op bijstand van appellante met ingang van 20 januari 2020 op te schorten en mocht ook gebruik maken van deze bevoegdheid.
Het college was bevoegd de bijstand in te trekken vanaf datum opschorting
4.5.
Artikel 54, vierde lid, van de PW bepaalt dat als de belanghebbende in het geval bedoeld in het eerste lid het verzuim niet herstelt binnen de daarvoor gestelde termijn, het college na het verstrijken van die termijn het besluit tot toekenning van bijstand kan intrekken met ingang van de eerste dag waarover het recht op bijstand is opgeschort.
4.6.
Niet in geschil is dat appellante ook niet is verschenen op de afspraken van 24 januari 2020 en 30 januari 2020 en dat zij de gevraagde stukken niet binnen de daartoe gestelde hersteltermijnen heeft verstrekt. Ook niet in geschil is dat de gevraagde gegevens van belang waren voor de beoordeling van het recht op bijstand.
4.7.
Zoals hiervoor in 4.3.1 is overwogen, slaagt de beroepsgrond van appellante dat het haar niet te verwijten is dat zij geen gehoor heeft gegeven aan de uitnodiging en de gevraagde gegevens niet tijdig heeft verstrekt, niet. Het college was daarom bevoegd de bijstand met ingang van 20 januari 2020 in te trekken en mocht ook gebruik maken van deze bevoegdheid.
Het college heeft niet in redelijkheid de intrekking in bezwaar kunnen handhaven
4.8.
Wat appellante verder heeft aangevoerd, komt er op neer dat het college geen gebruik mocht maken van de bevoegdheid om de intrekking in bezwaar te handhaven. Appellante heeft in bezwaar de gevraagde gegevens ingeleverd en zij verkeerde in bijstandbehoevende omstandigheden. Deze beroepsgrond slaagt. Daarvoor is het volgende van betekenis.
4.8.1.
Als na een intrekking met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW de gevraagde gegevens in de bezwaarperiode alsnog zijn overgelegd is het college bevoegd om de intrekking te handhaven, maar daartoe niet verplicht. Het college heeft in die situatie dus de ruimte om alsnog inhoudelijk te beslissen over het recht op bijstand en/of af te zien van intrekking. Dit betekent dat het college bij de beslissing om de intrekking te handhaven een belangenafweging moet maken. De gevolgen van het besluit om de intrekking van bijstand per opschortingsdatum te handhaven, mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Dit volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De bevoegdheden tot opschorting van het recht op bijstand en intrekking van de bijstand op grond van onderscheidenlijk het eerste en het vierde lid van artikel 54 van de PW zijn bedoeld als dwangmiddel tot nakoming van de op de bijstandsgerechtigde rustende wettelijke verplichting inlichtingen te verstrekken of anderszins voldoende mee te werken voor zover dat voor de verlening van bijstand van belang is. Dit is vaste rechtspraak. [1]
4.8.2.
Het college heeft de ruimte, die deze discretionaire bevoegdheid geeft, niet met beleidsregels ingevuld. Deze bevoegdheid wordt weliswaar in artikel 2 van de Beleidsregels opschorting, intrekking en terug- en invordering Participatiewet, IOAW en IOAZ Rotterdam 2017 (beleidsregels) genoemd. Maar hierin staat alleen dat: “Het recht op uitkering kan worden opgeschort, herzien of ingetrokken voor zover het college daartoe bevoegd is.” Zoals het college tijdens de zitting heeft toegelicht, maakt het college in de praktijk altijd gebruik van de bevoegdheid tot intrekking als aan de bevoegdheidsvoorwaarden is voldaan.
4.8.3.
Het college heeft het bestreden besluit genomen zonder een belangenafweging te maken. Dit gebrek van het bestreden besluit kan niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor is benadeeld. Dit wordt hieronder uitgelegd.
4.8.4.
Volgens tot nu toe geldende vaste rechtspraak [2] geldt als uitgangspunt dat het college bij de afweging van de rechtstreeks bij het besluit tot intrekking betrokken belangen geen rekening hoeft te houden met gegevens of stukken die tijdens de bezwaarfase alsnog zijn verstrekt. In het kader van een heroverweging in bezwaar van een op grond van artikel 54, vierde lid, van de PW genomen besluit moet alleen worden beoordeeld of een betrokkene (verwijtbaar) heeft verzuimd de gevraagde informatie binnen de in het opschortingsbesluit gegeven hersteltermijn te verstrekken. Als dat zo is, dan moet het bestuursorgaan zich beraden over de vraag op welke wijze gebruik is gemaakt van zijn bevoegdheid om de bijstand in te trekken. Uit de bevoegdheid van artikel 54, vierde lid, van de PW, waarbij het gaat om de beoordeling van de situatie op het moment van het verstrijken van de in het opschortingsbesluit gegeven hersteltermijn, en ook uit het voorschrift in artikel 7:11, eerste lid van de Awb tot volledige heroverweging van het primaire besluit, volgt niet dat rekening moet worden gehouden met na de hersteltermijn ontvangen gegevens.
4.8.5.
Van dit uitgangspunt komt de Raad in zaken waar het gaat om een intrekking op grond van artikel 54, vierde lid, van de PW nu terug. Bij een belangenafweging moeten in beginsel alle rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen worden afgewogen. Dat volgt ook uit artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. Uit de aard van de bevoegdheid tot handhaving van de intrekking vloeit voor zo een belangenafweging geen beperking voort. Daarbij is het volgende van betekenis.
4.8.6.
Handhaving van de intrekking brengt voor de betrokkene – indien hij in bijstandbehoevende omstandigheden is blijven verkeren – mee dat deze een nieuwe aanvraag om bijstand zal moeten doen. Bijstand wordt in beginsel niet toegekend met terugwerkende kracht. Dit volgt uit artikel 44 van de PW. Bij toekenning van bijstand op de nieuwe aanvraag zal deze daarom in beginsel niet eerder ingaan dan op de datum van de melding voor die nieuwe aanvraag. Indien op basis van de alsnog overgelegde gegevens komt vast te staan dat de betrokkene na de opschorting nog steeds recht had op bijstand, heeft de betrokkene een zwaarwegend belang bij het alsnog bij de besluitvorming betrekken van de in bezwaar overgelegde stukken. [3] De betrokkene kan namelijk over die periode geen bijstand meer krijgen, terwijl hij wel in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Daarbij is mede van betekenis dat de bijstand het karakter heeft van een laatste vangnet. Verder zijn bij een besluit tot intrekking van bijstand geen belangen van derden betrokken. Dat betekent dat het college tegenover het zwaarwegende belang van de betrokkene een eigen zwaar belang bij handhaving van de intrekking moet stellen om tot een evenwichtige belangenafweging te komen. [4] In algemene zin kan daartegenover aan de zijde van de bijstandverlenende instantie bijvoorbeeld een belang bestaan om de intrekking in bezwaar te handhaven, gezien de bestuurslast die gepaard kan gaan met het nemen van een inhoudelijke beslissing of het belang van uitoefening van het dwangmiddel, bijvoorbeeld bij herhaaldelijk verzuim.
4.8.7.
Uit de gedingstukken en uit wat het college tijdens de zitting heeft medegedeeld is af te leiden dat het college geen belang meer heeft bij handhaving van de intrekking. Aan appellante is vanaf 17 februari 2020 opnieuw bijstand toegekend. Appellante heeft ook de gegevens, zoals bankafschriften over de periode van 20 januari 2020 tot 17 februari 2020 overgelegd. Het college heeft tijdens de zitting medegedeeld dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de bijstandbehoevendheid van appellante in de periode van 20 januari 2020 tot 17 februari 2020.
4.8.8.
Hieruit volgt dat het college bij afweging van alle betrokken belangen in bezwaar de intrekking niet mocht handhaven.
4.9.
De aangevallen uitspraak kan gelet op wat in 4.8 tot en met 4.8.8 is overwogen, niet in stand blijven en moet daarom worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Gelet op wat in 4.8.7 is overwogen, ziet de Raad aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 30 januari 2020 te herroepen. Dit betekent dat de intrekking ongedaan wordt gemaakt en dat appellante ook over de periode van 20 januari 2020 tot 17 februari 2020 recht heeft op bijstand.
5. De kosten die appellante in deze procedure heeft moeten maken komen deels voor vergoeding in aanmerking, zoals hieronder wordt uitgelegd.
Kosten bezwaar
5.1.
In artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Awb is bepaald dat de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
5.2.
Er is geen sprake van aan het college te wijten onrechtmatigheid. Gelet op wat onder 4.5 tot en met 4.7 is overwogen was het college op grond van artikel 54, vierde lid, in beginsel bevoegd de bijstand in te trekken. Omdat het college dit besluit bij de beslissing op het bezwaar gelet op de inmiddels overgelegde gegevens en de nog steeds bestaande bijstandbehoevendheid niet mocht handhaven, wordt het besluit herroepen. Niet omdat het college ten tijde van het nemen van dit besluit niet van deze bevoegdheid gebruik mocht maken.
Kosten beroep en hoger beroep
5.3.
Dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak slaagt, is aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting) en € 1.674,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting) aan kosten voor verleende rechtsbijstand. De reiskosten in beroep bedragen € 4,60 en in hoger beroep € 25,58. Dit is een totaalbedrag van € 3.378,18.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 19 mei 2020, voor zover de intrekking is gehandhaafd;
- herroept het besluit van 30 januari 2020;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.378,18;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van M.E. Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2023.
(getekend) K.M.P. Jacobs
De griffier is verhinderd te ondertekenen.