Uitspraak
23/417 TOZO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 december 2022, 22/1843 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het bestuur van de gemeenschappelijke regeling Bedrijfsvoeringsorganisatie Participatiebedrijf KempenPlus (het bestuur)
Datum uitspraak: 10 december 2024
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over een herziening en terugvordering van algemene bijstand ingevolge de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandige ondernemers (Tozo) [1] en ook over een toekenning van bijstand ingevolge die regeling. Het bestuur stelt dat appellante beschikt over inkomsten uit de verhuur van een appartement. Die inkomsten moeten in het kader van de Participatiewet (PW) en de daarop gebaseerde Tozo als inkomen in aanmerking worden genomen. Gelet op de hoogte van deze inkomsten heeft appellante volgens het bestuur recht op een lager bedrag aan bijstand. Appellante is het daar niet mee eens. Zij vindt dat deze huurinkomsten in verband met het karakter van de Tozo niet in mindering gebracht mogen worden op de bijstand. Ook vindt zij dat zij niet vrijelijk over de huurinkomsten kon beschikken. Net als de rechtbank is de Raad het niet met appellante eens. Het hoger beroep slaagt daarom niet.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. van de Wiel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft partijen met een brief van 16 augustus 2024 (regiebrief) laten weten hoe de Raad het geschil voorshands ziet en ook dat de Raad een zitting niet nodig vindt. De Raad heeft partijen gewezen op hun recht om ter zitting te worden gehoord. Appellante heeft daarvan afgezien. Het bestuur heeft niet binnen de hem gegeven termijn verklaard dat hij gebruik wil maken van dat recht. Daarom heeft de Raad met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft. Daarna heeft de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante is zelfstandig ondernemer. Zij exploiteert een kapperszaak in een zorginstelling. Na een daartoe ingediende aanvraag heeft het bestuur appellante over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 algemene bijstand op grond van de Tozo-1 toegekend naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Op 8 juni 2020 heeft appellante bij het bestuur een aanvraag om algemene bijstand op grond van de op dat moment geldende Tozo-regeling (Tozo-2) ingediend. In het kader van deze aanvraag heeft het bestuur gegevens van Suwinet geraadpleegd. Uit deze raadpleging kwam naar voren dat appellante voor de helft mede-eigenaar is van een appartement in [plaatsnaam] . Appellante heeft ondanks een verzoek daartoe en na een geboden hersteltermijn, geen gegevens verstrekt over mogelijke huurinkomsten uit de verhuur van dat appartement. Het bestuur heeft daarop met een besluit van 9 juli 2020 de aanvraag om bijstand afgewezen. Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.3.
Appellante heeft op 22 december 2020 bij het bestuur een aanvraag ingediend om algemene bijstand op grond van de op dat moment geldende Tozo-regeling (Tozo-3), voor de maanden december 2020 en januari 2021. In de aanvraag heeft appellante gemeld dat zij in december 2020 een inkomen uit de kapperszaak verwacht van € 200,-. Op verzoek van het bestuur heeft appellante nadere stukken ingediend, waaronder een overzicht van huurinkomsten van € 875,- per maand en van de daarmee gepaard gaande kosten van € 897,40 per maand.
1.4.
Met een besluit van 22 februari 2021 heeft het bestuur appellante over de periode van 1 december 2020 tot en met 31 januari 2021 bijstand op grond van de Tozo-3 toegekend en de inkomsten uit onderneming over de maand december 2020 (€ 200,-) en de overige, niet uit de onderneming voortvloeiende, inkomsten uit de verhuur van het appartement van € 815,- maandelijks op de bijstand in mindering gebracht. Met een besluit van 18 maart 2021 heeft het bestuur de bijstand van appellante over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 herzien en de kosten van bijstand tot een bedrag van € 2.382,32 van appellante teruggevorderd. Tegen deze besluiten heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.5.
Met een besluit van 22 juli 2022 (bestreden besluit) heeft het bestuur de bezwaren van appellante tegen beide besluiten ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft het bestuur ten grondslag gelegd dat appellante onder andere beschikt over inkomsten uit verhuur van het appartement. Deze inkomsten dienen in het kader van de PW en de daarop gebaseerde Tozo als inkomen in mindering te worden gebracht op de bijstand. Het bestuur heeft, voor zover hier van belang, de huurinkomsten berekend op € 815,- per maand. Aan de herziening en terugvordering van bijstand heeft het bestuur nog ten grondslag gelegd dat appellante de huurinkomsten in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting niet aan het bestuur heeft gemeld. Appellante heeft daardoor over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 te veel bijstand ontvangen.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
2.1.
De rechtbank heeft daartoe – samengevat – overwogen dat de Tozo een noodvoorziening is die zijn grondslag vindt in artikel 78f van de PW. Uit de Nota van Toelichting volgt dat bij het vaststellen van het inkomen het inkomensbegrip van artikel 32 van Pro de PW uitgangspunt is. [2] Uit artikel 32, eerste lid, van de PW volgt dat onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 van Pro de PW in aanmerking genomen middelen, voor zover deze betreffen inkomsten uit verhuur en betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan. Ingevolge artikel 6 van Pro de Tozo kan van voormeld uitgangspunt worden afgeweken, maar deze afwijking geldt niet voor inkomsten uit verhuur. [3] De rechtbank volgt appellante dan ook niet in haar stelling dat het in strijd is met de doelstelling van de Tozo om inkomsten uit verhuur van een woning in mindering te brengen op bijstand ingevolge de Tozo.
2.2.
Ook volgt de rechtbank appellante niet in haar stelling dat zij niet over de huurinkomsten kon beschikken. De rechtbank heeft daarbij gewezen op rechtspraak van de Raad [4] en vastgesteld dat de huurinkomsten op de bankrekening van appellante worden gestort. Dat één leningdeel van de hypotheek ook op naam van de ouders van appellante staat, maakt dit niet anders. Appellante is gerechtigd tot de vruchten van het appartement, waaronder de huurinkomsten, en kan daarover beschikken.
2.3.
De rechtbank volgt appellante verder niet in haar betoog dat alle kosten verbonden aan het appartement in mindering moeten worden gebracht op de huurinkomsten omdat bij de vaststelling van het in aanmerking te nemen inkomen in het kader van de PW geen ruimte is voor verrekening van verwervingskosten.
2.4.
Ook de omstandigheid dat appellante in een noodsituatie verkeerde en naar eigen zeggen geen maatregelen kon nemen om met de huurinkomsten in haar onderhoud te voorzien zonder daarmee haar verplichtingen jegens de hypotheekverstrekker en huurder te schenden, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het bestuur heeft de huurinkomsten van appellante die zien op de periode waarover zij een beroep op bijstand heeft gedaan terecht als inkomen in aanmerking genomen.
2.5.
Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door het bestuur niet volledig te informeren over de huurinkomsten, terwijl dit voor het recht op bijstand wél van belang kan zijn.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat appellante vrijelijk over de huurinkomsten kon beschikken. Verder voert appellante aan dat de inkomsten uit de verhuur van een eigen appartement in verband met het karakter van de Tozo niet in mindering gebracht mogen worden op de bijstand. De uitzonderingen in de Tozo op het inkomensbegrip van de PW voldoen niet. De Tozo was namelijk bedoeld om zelfstandig ondernemers een snelle en tijdelijke noodoplossing te bieden zonder toets op het vermogen en het inkomen van de partner. De Tozo heeft daarmee fundamenteel een ander karakter dan de PW. Dat de wetgever bewust heeft gekozen om zulke huurinkomsten niet uit te sluiten, valt volgens appellante te betwijfelen omdat dit niet wordt gestaafd met enige passage uit de geschiedenis van de regeling. De Tozo is een noodwet die snel is ontworpen. De wijze waarop met huurinkomsten in de PW wordt omgegaan kan niet een-op-een worden overgenomen als dit leidt tot een uitkomst waardoor niet snel tijdelijk hulp aan de ondernemer wordt geboden en deze onder het sociaal minimum uitkomt. Verder vindt appellante dat de Tozo leidt tot een verschil tussen een ondernemer met een fors vermogen op de bank en/of een goedverdienende partner die ingevolge de Tozo de volledige bijstandsnorm ontvangt en een ondernemer, zoals appellante, die een appartement verhuurt maar verder geen inkomen heeft, die minder bijstand ingevolge de Tozo toegekend krijgt. Dit verschil laat zich volgens appellante moeilijk rechtvaardigen.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten over de hoogte van toegekende bijstand en de herziening en terugvordering van de verleende bijstand ingevolge de Tozo in stand heeft gelaten. De Raad doet dat aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke voorschriften van de Tozo en de PW die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Wat appellante onder 3 aanvoert, is grotendeels een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uitgelegd waarom dat niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. De Raad is het eens met het oordeel van de rechtbank en met de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd en neemt deze overwegingen over, waarbij de Raad nog wijst op de uitspraken van 12 maart 2024. [5] Kort gezegd komt dat erop neer dat appellante kon beschikken over de inkomsten uit verhuur van haar appartement en dat deze inkomsten – zonder aftrek van uitgaven voor woonlasten – ingevolge de Tozo in mindering moeten worden gebracht op de bijstand. Daaraan voegt de Raad nog het volgende toe.
Toetsing aan rechtsbeginselen
4.2.
Met de onder 3 vermelde beroepsgronden beoogt appellante te bereiken dat aan haar een hoger bedrag aan bijstand wordt verleend dan volgens de voorschriften van de Tozo mogelijk is. Zij vindt kennelijk dat de uitvoering van de regeling niet in overeenstemming is met de bedoeling van de regering omdat bij het in aanmerking nemen van inkomsten die niet uit onderneming afkomstig zijn, zoals de verhuur van een appartement, wordt aangesloten bij het inkomstenbegrip uit de PW en geen rekening wordt gehouden met verwervingskosten. De regeling pakt onredelijk uit, omdat het besteedbaar inkomen in verband met de financiële verplichtingen onder het sociaal minimum komt. Dat is anders bij een ondernemer met vermogen of bij een ondernemer wiens echtgenoot inkomsten heeft, welke inkomsten wel zijn uitgezonderd in artikel 6 van Pro de Tozo. Wat appellante aanvoert vat de Raad zo op dat zij een exceptieve toetsing van artikel 6 van Pro de Tozo aan het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel voorstaat en dat artikel 6 van Pro de Tozo wegens strijd met die beginselen niet mag worden toegepast. De Raad komt tot het oordeel dat dit niet het geval is en overweegt daartoe als volgt.
Strijd met het evenredigheidsbeginsel
4.2.1.
De Raad heeft in een uitspraak van 20 februari 2024 al eerder artikel 6 van Pro de Tozo exceptief aan het evenredigheidsbeginsel getoetst. [6] Ook in die zaak was aangevoerd dat artikel 6 van Pro de Tozo een lacune bevat omdat het inkomstenbegrip van de Tozo aansluit bij het inkomstenbegrip uit de PW en met het korten van de inkomsten onder het bestaansminimum wordt uitgekomen. Daarover heeft de Raad als volgt overwogen. De in de Tozo neergelegde keuze om, behoudens de in de artikel 6 van Pro de Tozo genoemde gevallen, aan te sluiten bij het in artikel 32 van Pro de PW opgenomen inkomensbegrip, is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging die valt binnen de beslissingsruimte van de staatssecretaris en is niet in strijd met de algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Wat appellante heeft aangevoerd vormt geen grond om in deze zaak tot een ander oordeel te komen. Dit betekent dat het college artikel 6 van Pro de Tozo terecht heeft toegepast.
Strijd met het gelijkheidsbeginsel
4.2.2.
Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Appellante heeft geen geval aangewezen dat voor de toepassing van de PW en de Tozo als gelijk aan dat van haar kan worden beschouwd. De vergelijking met een zelfstandige die een partner heeft, gaat al niet op omdat appellante een alleenstaande ouder is. Hier gaat het dus niet om gelijke gevallen. Voor de vergelijking met een zelfstandige die vermogen heeft, geldt dat de gevallen gelijk worden behandeld. Ook het vermogen van appellante, in de vorm van de helft van de waarde van het appartement, wordt buiten beschouwing gelaten. Gelet op artikel 7 geldt Pro in de Tozo namelijk geen vermogenstoets. Dat gelijke gevallen ongelijk worden behandeld wordt daarom niet gevolgd.
Conclusie en gevolgen
4.3.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de herziening en terugvordering van bijstand en ook de toekenning van bijstand in stand blijven.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en P.W. van Straalen en E.C.E. Marechal als leden, in tegenwoordigheid van M. Zwart als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2024.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) M. Zwart
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 32
1. Onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in Pro aanmerking genomen middelen voor zover deze:
a. betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, sociale zekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 43 van Pro de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
(…)
Artikel 78f
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.
Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo-1 en Tozo-2)
Artikel 6
1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen:
a. het inkomen van de echtgenoot van de zelfstandige;
b. een teruggave inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen.
2. De verschuldigde inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over inkomen waarover geen loonbelasting is geheven, wordt gesteld op 18 procent van dat inkomen.
(…)
Artikel 7
In afwijking van artikel 34 van Pro de wet wordt vermogen niet in aanmerking genomen.
Artikel 9
De algemene bijstand wordt naar de regels van dit besluit verleend voor ten hoogste drie aaneengesloten kalendermaanden en ziet uitsluitend op de kalendermaanden maart tot en met augustus 2020.
Artikel 181. Bij ministeriële regeling kan het aanvraagtijdvak, bedoeld in artikel 3, tweede lid, alsmede de duur en periode, bedoeld in artikel 9, worden verlengd met ten hoogste vier maanden voor zover dat nodig is in verband met de gevolgen van de crisis in verband met COVID-19.
2. In de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het recht op bijstand waarbij kan worden afgeweken van dit besluit.
Tijdelijke regeling overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo-2)
Artikel 4a
1. Het aanvraagtijdvak, bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het besluit, wordt met vier kalendermaanden verlengd tot en met 30 september 2020 en de duur, bedoeld in artikel 9, van het besluit, wordt met vier maanden verlengd naar ten hoogste zeven aaneengesloten kalendermaanden en de periode, bedoeld in artikel 9, van het besluit wordt met één maand verlengd tot en met de maand september 2020.
Artikel 4b
Indien de aanvraag voor algemene bijstand wordt ingediend op of na 1 juni 2020
a. is artikel 6, eerste lid, onderdeel a, van het besluit niet van toepassing; en
b. betrekt de gehuwde zelfstandige bij de verklaring, bedoeld in artikel 5, onderdelen b en c, van het besluit het inkomen van beide echtgenoten.
Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo-3)
Artikel 3
1. In afwijking van artikel 41 van Pro de wet wordt de aanvraag ingediend bij het college.
2.Voor de toepassing van artikel 44, eerste lid, derde zinsdeel van de wet wordt de aanvraag die is ingediend:
a. voor 1 juni 2020 geacht te zijn ingediend op 1 maart 2020;
b. op of na 1 juni 2020 en voor 1 oktober 2020 geacht te zijn ingediend op 1 juni 2020;
c. op of na 1 oktober 2020 en voor 1 december 2020 geacht te zijn ingediend op 1 oktober 2020;
d. op of na 1 december 2020 geacht te zijn ingediend op de eerste van de kalendermaand waarin de aanvraag is ingediend.
Artikel 6
1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen een teruggave inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen.
2. De verschuldigde inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over inkomen waarover geen loonbelasting is geheven wordt gesteld op 18 procent van dat inkomen.
(…)
Artikel 7
1. In afwijking van artikel 34 van Pro de wet wordt onder vermogen verstaan de financiële middelen, bedoeld in het tweede lid, waarover de alleenstaande of het gezin bij aanvang van de algemene bijstand beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.
(…)
4. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de uitvoering van dit artikel.
Tijdelijke regeling overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo-3)
Artikel 4b
1. In afwijking van artikel 7 van Pro het besluit wordt voor een aanvraag voor algemene bijstand over een periode gelegen in het tijdvak van de kalendermaanden oktober 2020 tot en met maart 2021 het vermogen niet in aanmerking genomen.
2. Bij de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, betrekt de zelfstandige het vermogen niet in de verklaring, bedoeld in artikel 5 van Pro het besluit.