Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 31 maart 2022, 21/40 en 21/42 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant 1] en [appellant 2] te [woonplaats] (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Kampen (college)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 19 augustus 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de intrekking en terugvordering van bijstand van appellanten. Volgens het college blijkt uit onderzoek dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht die appellanten, in strijd met de op hen rustende inlichtingenverplichting, niet aan het college hebben gemeld. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Appellanten zijn het daar niet mee eens. Zij vinden allereerst dat de rechtbank door geen getuigen te horen heeft gehandeld in strijd met het Gillissen-arrest. Ook vinden zij dat appellant geen op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht en dat, voor zover die werkzaamheden wel zijn verricht, het recht op bijstand wel kan worden vastgesteld. Appellanten krijgen, net als bij de rechtbank, geen gelijk. Wel kent de Raad appellanten een schadevergoeding toe van totaal € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. H.A. van der Kleij, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend, waaronder de arresten van 14 februari 2024 die het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft gewezen in de strafzaken van appellanten.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 mei 2025. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Van der Kleij. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door R.J. de Jong.
Ter zitting hebben appellanten verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (redelijke termijn). Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant was werkzaam als zelfstandige in zijn eigen cementdekvloerbedrijf. Na het faillissement van het bedrijf ontvingen appellanten sinds 15 juni 2011 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Appellant, die in september 2011 een hersenoperatie heeft ondergaan, heeft klachten als gevolg van niet aangeboren hersenletsel. Er zijn aanwijzingen voor aspecifieke cognitieve functiestoornissen van een matige ernst.
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme melding dat appellant onder meer werkzaam zou zijn voor een cementdekvloerbedrijf en in een sportauto rijdt, heeft het college een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche IJssel en Vechtstreek onder meer dossieronderzoek verricht, Suwinet geraadpleegd, in de periode van 1 februari 2018 tot 18 mei 2018 waarnemingen verricht nabij het adres van appellanten, onderzoek op internet gedaan en een getuige gehoord.
1.3.
Vanwege het vermoeden dat appellanten een strafbaar feit hebben gepleegd, heeft de sociale recherche – na toestemming van de officier van justitie en/of rechter-commissaris – in september 2018 een strafrechtelijk onderzoek ingesteld. In dat kader zijn onder meer in de perioden van 5 november 2018 tot en met 31 januari 2019 en van 11 februari 2019 tot en met 8 april 2019 stelselmatige observaties nabij het adres van appellanten verricht, waarbij ook toestemming is gegeven voor het observeren met een camera. Verder is op 24 april 2019 de woning van appellanten doorzocht, is de inhoud van de mobiele telefoon van appellant onderzocht en zijn getuigen gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in rapporten van 24 april 2019, 7 oktober 2019 en 3 februari 2020.
1.4.
De bevindingen van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om met besluiten van 24 april 2019 en 3 februari 2020, na bezwaar gehandhaafd met besluiten van 25 november 2020 (bestreden besluiten), de bijstand van appellanten per 1 april 2019 te beëindigen (lees: in te trekken), de bijstand over de periode van 1 mei 2014 tot 1 april 2019 in te trekken en de over die periode ten onrechte gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 100.137,62 bruto van appellanten terug te vorderen. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden bij een cementdekvloerbedrijf heeft verricht. Door hiervan geen mededeling aan het college te doen, hebben appellanten de op hen rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden. Het college kan niet vaststellen hoeveel inkomsten appellant redelijkerwijs had kunnen verkrijgen uit deze werkzaamheden. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten over de intrekkingen en terugvordering van bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt.
Strijd met het Gillissen-arrest
4.1.
Appellanten voeren aan dat de rechtbank ten onrechte geen getuigen heeft gehoord, of tenminste had moeten wachten op een getuigenverhoor binnen de strafrechtelijke procedure waarin appellanten verdachten waren. Appellanten wijzen daarbij op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 15 maart 2016 (arrest Gillissen). [1]
4.1.1.
De beroepsgrond slaagt niet. Uit het dossier blijkt namelijk niet van een concreet verzoek van appellanten aan de rechtbank om getuigen te horen dan wel om de behandeling ter zitting aan te houden in afwachting van het strafrechtelijk getuigenverhoor. Het enkel wijzen op het belang van de getuigen, zoals appellanten ter zitting van de rechtbank hebben gedaan, kan niet als een zodanig verzoek worden beschouwd.
Op geld waardeerbare werkzaamheden
4.2.
De te beoordelen periode loopt van 1 mei 2014 tot en met 24 april 2019.
4.2.1.
Appellanten betwisten dat appellant in de te beoordelen periode op geld waardeerbare werkzaamheden voor een cementdekvloerbedrijf heeft verricht. Appellanten voeren aan dat appellant vanwege zijn medische klachten niet in staat was om op geld waardeerbare werkzaamheden te verrichten. Hij heeft alleen activiteiten in de bouw verricht in het kader van dagbesteding. De aard en omvang van de activiteiten waren heel gering, wat ook blijkt uit verklaringen die getuigen, waaronder familieleden, ten behoeve van appellant in de strafzaken hebben afgelegd.
4.2.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Van betekenis zijn de onder 1.2 en 1.3 vermelde getuigenverklaringen, de WhatsApp-gesprekken en de foto’s die op de telefoon van appellant zijn aangetroffen. De getuigen herkennen appellant van de getoonde foto en brengen hem in verband met bedrijven werkzaam in de cementdekvloeren. Alle getuigen verklaren dat appellant zélf de werkzaamheden heeft verricht of het werk aannam en de (prijs)afspraken maakte en ook dat het contact met het bedrijf verliep via het telefoonnummer van appellant. Uit 68 WhatsApp-gesprekken blijkt dat appellant gesprekken voerde met aannemers, particulieren, zijn neef en met zijn zoon over het leggen van cementdekvloeren. Appellant stuurde regelmatig foto’s van gelegde cementdekvloeren, waarop hij ook zelf te zien is. De aangetroffen foto’s laten zien dat vanaf 20 mei 2014 in nagenoeg elke maand foto’s zijn geplaatst van cementdekvloeren en dat appellant op veel foto’s fysiek aan het werk is.
4.2.3.
Het betoog van appellant dat hij alleen met zijn broer mee ging naar de bouw om een zinvolle invulling te geven aan zijn dag en hij af en toe een helpende hand bood, wordt dan ook niet gevolgd. Het standpunt dat appellant nooit tegen betaling werkzaamheden voor het bedrijf van zijn broer heeft verricht, slaagt alleen al niet omdat werkzaamheden als cementdekvloeren leggen, prijsafspraken maken en werkopdrachten aannemen op geld waardeerbaar zijn. Op geld waardeerbare werkzaamheden zijn ook van belang voor het recht op bijstand, omdat daarvoor een tegenprestatie kan worden bedongen, die vervolgens behoort tot de middelen waarover de betrokkene dus redelijkerwijs kan beschikken. Dit is vaste rechtspraak. [2]
Schending inlichtingenverplichting
4.3.
Appellanten voeren aan dat zij de inlichtingenverplichting niet hebben geschonden, omdat namens appellant in de te beoordelen periode aan het college is gemeld dat appellant af en toe met zijn broer meeging naar de bouw en dat hij dan lichte werkzaamheden verrichtte. Appellanten achten zich in dit standpunt gesteund door rapporten die in het kader van de uitvoering van de bijstand en de re-integratie van appellant zijn opgemaakt. In dit verband voeren appellanten tevens aan dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld. Het college had volgens hen destijds naar aanleiding van die meldingen moeten doorvragen naar de betrokkenheid van appellant bij de bedrijfsactiviteiten van zijn broer.
4.3.1.
Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Uit het dossier, in het bijzonder het rapport van 14 november 2013 van de re-integratieconsulent, het arbeidsmedisch advies van 26 januari 2015 en het rapport van Matchcare van 2 juni 2017 blijkt dat appellant alleen heeft meegedeeld dat hij in het kader van sociale activering regelmatig door oud-collega’s wordt opgehaald om koffie te drinken, dat hij mag rondhangen op het kantoor van zijn broer en dat hij samen met zijn neef ook langs gaat bij het bedrijf van zijn broer waar ze bijvoorbeeld spullen op de zaak opruimen. Ook blijkt daaruit dat appellant enkel heeft gemeld dat zijn broer hem meeneemt naar het bedrijf zodat appellant af en toe een klein klusje kan doen. Verder blijkt uit de rapporten dat appellant zich niet in staat achtte werkzaamheden te verrichten. Uit de rapporten komt dus naar voren dat appellant zich presenteerde als iemand die volledig arbeidsongeschikt was en in het kader van sociale activering wel eens mee ging naar de bouwplaats en dan koffie dronk, een beetje praatte en af en toe een klein klusje deed. Appellant heeft juist niét gemeld dat hij de onder 4.2.2 vermelde werkzaamheden verrichtte, terwijl evident is dat het daarbij gaat om op geld waardeerbare werkzaamheden. Onder deze omstandigheden was er destijds geen reden voor het college om aan te nemen dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden verrichtte. Daarom bestond toen voor het college ook geen aanleiding om door te vragen of nader onderzoek te doen. Het college heeft dan ook niet onzorgvuldig gehandeld. Door het college niet over de op geld waardeerbare werkzaamheden van appellant te informeren, hebben appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting geschonden.
Schattenderwijs vaststellen
4.4.
Appellanten voeren ook aan dat het college het (aanvullend) recht op bijstand schattenderwijs had moeten vaststellen, omdat uit de verklaringen van onder meer familieleden blijkt dat de omvang van de werkzaamheden zeer gering was en, gelet op de gezondheidssituatie van appellant, nauwelijks loonwaarde had.
4.4.1.
Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Alleen al niet omdat de omvang van de werkzaamheden, zoals in 4.2.2 is overwogen, niet gering was en het ontbreken van een loonwaarde, wat daar ook van zij, onverlet laat dat appellant werkzaamheden heeft verricht die op geld waardeerbaar zijn. De verklaringen van familieleden die het tegendeel inhouden, zijn van onvoldoende gewicht om tot een ander oordeel te komen. Deze verklaringen zijn namelijk in tegenspraak met de veel objectievere onderzoeksbevindingen van het college, zoals digitale gegevens uit telefoons, observaties en verklaringen van derden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het recht op bijstand van appellanten in de te beoordelen periode niet kon vaststellen als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting.
Dringende redenen om af te zien van terugvordering
4.5.
Appellanten voeren verder aan dat de terugvordering niet evenredig is en dat het college op grond van dringende redenen daarvan had moeten afzien. Zij hebben daartoe, zoals ter zitting is toegelicht, gesteld dat het college in ieder geval vanaf de rapportage in het kader van re-integratie van 14 november 2013 nader onderzoek had moeten doen naar aanleiding van de meldingen van appellant over zijn dagbesteding. Het college had appellant moeten vragen wat zijn betrokkenheid bij de bedrijfsactiviteiten precies inhield en hem erop moeten wijzen wat in het kader van bijstand wel en niet was toegestaan. Door dit na te laten heeft het college de situatie laten voortduren. Deze beroepsgrond slaagt om de hierna volgende redenen niet.
4.5.1.
Het college is verplicht om de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting. Dit uitgangspunt staat in artikel 58, eerste lid, van de PW. Maar indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college op grond van artikel 58, achtste lid, van de PW, besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
4.5.2.
Zoals de Raad in vier uitspraken van 10 december 2024 [3] tot uitdrukking heeft gebracht, moet een besluit om al dan niet van deze mogelijkheid gebruik te maken zijn gebaseerd op een belangenafweging. Daarbij geldt het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald en verder dat met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval rekening wordt gehouden. Die feiten en omstandigheden kunnen zien op de gevolgen van de terugvordering, maar ook op de oorzaak daarvan. De afweging zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, moeten kunnen doorstaan.
4.5.3.
Op grond van wat appellanten naar voren hebben gebracht heeft het college bij afweging van de betrokken belangen geen dringende redenen hoeven aannemen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Het besluit om niet van terugvordering af te zien getuigt niet van een onevenwichtige afweging van de daarbij betrokken belangen. Anders dan appellanten aanvoeren is de terugvordering niet ontstaan of opgelopen door toedoen van het college. De terugvordering is namelijk het gevolg van het feit dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden in het bedrijf van zijn broer heeft verricht en appellanten dit niet aan het college hebben gemeld. Zoals in 4.3.1 is overwogen, heeft appellant in de te beoordelen periode een andere voorstelling van zaken gegeven. Voor zover de nadelige gevolgen van de terugvordering zijn gelegen in de financiële gevolgen daarvan, is van belang dat appellanten bij de invordering als schuldenaren de bescherming hebben van de regels over de beslagvrije voet die zijn neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Appellanten hebben dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de terugvordering voor hen onnodig nadelige gevolgen oplevert.
Schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn
5. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties, in zaken zoals deze, in beginsel niet overschreden als de procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [4] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen een langere behandelingsduur rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
5.1.
In gevallen waarin meerdere zaken van dezelfde belanghebbende(n) gezamenlijk zijn behandeld, dient te worden beoordeeld of die zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Indien hiervan sprake is, wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Indien de rechtsmiddelen waarmee die fase van de procedure in de betrokken zaken is ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient daarbij ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel. Dit is vaste rechtspraak. [5]
5.1.1.
In dit geval gaat het om twee zaken van dezelfde belanghebbenden die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, het recht op bijstand (naar aanleiding van het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden). Het college heeft het eerste bezwaarschrift op 27 mei 2019 ontvangen. Tot aan deze uitspraak heeft de procedure zes jaar en (afgerond) drie maanden geduurd. Daarmee is de redelijke termijn met twee jaar en drie maanden overschreden (27 maanden). De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. De behandelingsduur in de bestuurlijke fase heeft vanaf de aanvang van de redelijke termijn op 27 mei 2019 tot aan de bestreden besluiten van 25 november 2020 meer dan zes maanden geduurd, namelijk (afgerond) achttien maanden. De behandelingsduur in de rechterlijke fase heeft vanaf het moment dat beroep is ingesteld op 5 januari 2021 meer dan drie en een half jaar geduurd. De overschrijding is dus zowel aan de bestuurlijke als de rechterlijke fase toe te rekenen. Voor de toerekening van de schadevergoeding moeten twaalf maanden worden toegerekend aan de bestuurlijke fase. Dit betekent dat de resterende overschrijding van vijftien maanden voor rekening van de rechterlijke fase komt. De Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellanten tot een bedrag van € 1.389,- (15/27 van € 2.500,-) en het college wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellanten tot een bedrag van € 1.111,-.
Conclusie en gevolgen
6. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de intrekking en terugvordering in stand blijven. Appellanten ontvangen wel een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
6.1.
Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgen appellanten geen vergoeding voor hun proceskosten en het betaalde griffierecht. Wel bestaat aanleiding de Staat en het college, ieder voor de helft, te veroordelen in de proceskosten van appellanten voor het verzoek tot vergoeding van schade wegens schending van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 453,50 voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoekschrift, met een wegingsfactor van 0,5) en € 86,- voor de gemaakte reiskosten. Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellanten van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.389,-;
- veroordeelt het college tot betaling aan appellanten van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.111,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 269,75;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 269,75.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. Wolfrat en W.A. Timmer als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2025.