Uitspraak
22/3678 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 oktober 2022, 22/779 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 10 december 2024
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de intrekking en terugvordering van bijstand en een boete in verband met voertuigen die op naam van appellant stonden. De Raad oordeelt dat de bijstand van appellanten terecht is ingetrokken, omdat hen ten onrechte te veel bijstand is verleend doordat zij hun inlichtingenverplichting hebben geschonden. Aannemelijk is dat appellant met de voertuigen die korter dan drie maanden op zijn naam stonden handelstransacties heeft verricht en appellanten dit aan het college hadden moeten meedelen. Appellanten stellen dat het voor hen onmogelijk was om achteraf met bewijsstukken aannemelijk te maken dat zij recht op bijstand zouden hebben gehad als zij de inlichtingenverplichting niet hadden geschonden. Maar dit baat hen niet, omdat appellanten – door geen administratie bij te houden – de gestelde bewijsnood over zichzelf hebben afgeroepen. De Raad oordeelt verder dat het besluit tot terugvordering niet in stand kan blijven. Het college heeft geen dringende redenen aangenomen om (gedeeltelijk) van terugvordering af te zien. Bij die beslissing heeft het college zijn eigen aandeel in het oplopen van de terugvordering niet meegewogen. Door hiermee geen rekening te houden, heeft het college het bestreden besluit niet goed voorbereid en gemotiveerd. Het college krijgt de opdracht om in een nieuw besluit met betrekking tot de terugvordering rekening te houden met het gegeven dat het eerder had moeten handelen naar aanleiding van aanwijzingen dat ten onrechte bijstand werd ontvangen.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. E. Kafa, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft op verzoek van de Raad nadere stukken ingebracht.
De Raad heeft partijen opgeroepen en daarbij – gelet op wat appellanten hebben aangevoerd over het evenredigheidsbeginsel – partijen gewezen op de conclusie van advocaat-generaal prof.mr.dr. R.H. de Bock van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086 (conclusie AG De Bock) en op de uitspraak van de Raad die hierop is gevolgd van 18 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726 over de toepassing van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (uitspraak na de conclusie van AG De Bock).
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 28 mei 2024. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Kafa. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.T. Krabbenborg en mr. A. Zonneveld.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellanten ontvangen sinds 1 december 1996 bijstand naar de norm voor gehuwden, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme melding van 27 december 2020 dat appellanten de beschikking zouden hebben over een ruim assortiment aan fietsen, handelswaar en auto’s en inkomsten uit zwart werk zouden hebben, heeft een sociaal rechercheur een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader heeft de sociaal rechercheur onder meer dossieronderzoek verricht, het kentekenregister van de Dienst Wegverkeer (RDW) geraadpleegd en appellanten op 13 april 2021 en 20 april 2021 gehoord. Uit dat onderzoek is gebleken dat appellant in de periode van 12 mei 2011 tot en met 23 december 2020 in totaal 24 kentekens op zijn naam had staan, waarvan twaalf kentekens drie maanden of korter. De bevindingen van het onderzoek staan in een rapport van 2 juli 2021.
1.3.
Op basis van de resultaten van dit onderzoek heeft het college bij besluit van 16 juli 2021 (besluit 1) de bijstand van appellanten herzien (lees: ingetrokken) over de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 augustus 2020 en de gemaakte kosten van bijstand over de maanden augustus en oktober 2012, november 2013, september en oktober 2014, februari en oktober 2015, mei, juni en oktober 2016, december 2017, januari 2018, januari 2019 en juni en augustus 2020 van appellanten teruggevorderd tot een bedrag van € 20.809,77.
1.4.
Met een besluit van 21 juli 2020 (besluit 2) heeft het college de vordering van € 20.809,77 gebruteerd en vastgesteld op € 32.540,09.
1.5.
Met een besluit van 26 augustus 2021 (besluit 3) heeft het college appellanten een boete opgelegd van € 920,- vanwege schending van de inlichtingenverplichting over de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 augustus 2020.
1.6.
Met een besluit van 11 januari 2022 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellanten tegen besluiten 1, 2 en 3 gegrond verklaard. Het college heeft de intrekking over de maanden november 2013 en februari 2015 niet gehandhaafd, het terugvorderingsbedrag, na brutering, verlaagd tot een bedrag van € 26.644,62 en de oplegging van de boete beperkt tot appellant. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant in de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 augustus 2020 met twaalf kentekens in dertien maanden heeft gehandeld in motorvoertuigen en dat appellanten de inlichtingenverplichting hebben geschonden door dit niet te melden bij het college. Appellanten hebben geen controleerbare gegevens over de transacties overgelegd, waaronder begrepen gegevens over gedane uitgaven en ontvangen inkomsten. Het had op de weg van appellant gelegen om een deugdelijke administratie bij te houden.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden, of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De schending van de inlichtingenverplichting
4.1.
Appellanten stellen dat zij de inlichtingenverplichting niet hebben geschonden, omdat geen sprake is geweest van handelsactiviteiten. Zijn huisarts heeft appellant geadviseerd een dagbesteding te zoeken. Hij heeft daarop besloten om auto’s te kopen om eraan te sleutelen. Dit zorgde bij hem voor ontspanning en rust. Hij heeft hiermee nooit geld verdiend. De auto’s waren goedkoop en hadden mankementen, zodat appellant eraan kon sleutelen. Na verloop van tijd deed hij ze van de hand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.
Uit de gegevens van de RDW blijkt dat in de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 augustus 2020 24 kentekens van voertuigen op naam van appellant hebben gestaan, waarvan twaalf een periode van korter dan drie maanden. Degene op wiens naam het kenteken van een voertuig bij de RDW geregistreerd staat of heeft gestaan is direct bij die registratie betrokken. Als een persoon betrokken is geweest bij twee wijzigingen van de tenaamstelling van hetzelfde voertuig binnen een betrekkelijk korte periode en dit het geval is bij verschillende voertuigen, dan is aannemelijk dat met die voertuigen handelstransacties hebben plaatsgevonden. Dit is vaste rechtspraak. [1] Voor het recht op bijstand wordt als datum van de handelstransactie de datum beschouwd, waarop de kentekenregistratie op naam van de betrokkene is geëindigd. Dat is de datum van de tweede wijziging van de tenaamstelling. Ook dit is vaste rechtspraak. [2] Dat appellant, naar hij stelt, de betreffende voertuigen aanschafte en gebruikte voor het uitoefenen van zijn hobby, te weten het opknappen van de voertuigen, doet er niet aan af dat met de voertuigen (handels)transacties hebben plaatsgevonden. Daarbij is van belang dat het opknappen in de regel leidt tot een waardevermeerdering van voertuigen.
4.3.
Van de onder 4.2 genoemde transacties hebben appellanten bij het college geen melding gemaakt. Dat appellanten in de veronderstelling verkeerden dat zij daarvan geen melding hoefden te maken omdat appellant geen geld verdiende met de aankoop, het sleutelen aan de auto’s en de verkoop, wordt niet gevolgd. Het moet appellanten redelijkerwijs duidelijk zijn geweest dat deze transacties en de andere activiteiten die appellant met betrekking tot de voertuigen verrichtte, van invloed konden zijn op het recht op bijstand. Door van deze transacties en de andere activiteiten geen melding te maken, zijn appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting niet naar behoren nagekomen.
4.4.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.5.
Appellanten hebben erkend dat zij niet meer aannemelijk kunnen maken dat zij recht op aanvullende bijstand zouden hebben gehad als zij de inlichtingenverplichting wel behoorlijk waren nagekomen. Maar zij voeren aan dat hen dat niet kan worden tegengeworpen, omdat zij de stukken van de transacties van de afgelopen tien jaar niet meer in bezit hebben. Van hen kan niet worden verwacht dat zij die meer dan drie jaar bewaren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.
Daargelaten dat appellanten ook van de transacties in de drie jaar voorafgaand aan het intrekkingsbesluit van 16 juli 2021 geen stukken hebben bewaard, hebben appellanten de beweerde bewijsnood over zichzelf afgeroepen. Het vertrekpunt in deze is namelijk dat appellanten hun inlichtingenverplichting niet zijn nagekomen door na te laten het college tijdig en volledig te informeren over de transacties met de voertuigen. Daarmee is aan het college de mogelijkheid onthouden om zich destijds een actueel beeld te vormen van de feiten en omstandigheden die voor de bijstandsverlening van belang zijn en om, waar nodig, meteen controlerend en bijsturend op te treden.
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het college de bijstand over de periode van 1 augustus 2012 tot en met 31 augustus 2020 terecht heeft ingetrokken.
(Gedeeltelijk) afzien van terugvordering in verband met een beroep op het evenredigheidsbeginsel
4.8.
Appellanten hebben over de terugvordering aangevoerd dat het college redelijkerwijs had kunnen weten dat appellant transacties met voertuigen verrichtte. Het college ontving periodiek bankafschriften waarop te zien was dat er verzekeringspremies werden betaald die verband houden met autobezit en bovendien heeft het college ook inzage in het kentekenregister van de RDW. Als het college eerder onderzoek zou hebben verricht, dan zou het college eerder hebben gereageerd op de kentekenregistraties. Appellant had dan zijn gedrag kunnen aanpassen en het terugvorderingsbedrag had dan niet zo hoog hoeven op te lopen. Deze beroepsgrond is zo op te vatten dat appellanten betogen dat de terugvordering in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel en dat appellanten een beroep doen op de in het procesverloop vermelde conclusie AG De Bock en de uitspraak na de conclusie van AG De Bock. Deze beroepsgrond slaagt. Dit wordt hierna uitgelegd.
De verplichte intrekking, herziening en terugvordering
4.8.1.
Het college heeft de bijstand over de te beoordelen periode herzien op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Deze bepaling is – net als de vergelijkbaar geredigeerde herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten – dwingendrechtelijk geformuleerd. De Raad ziet in de verplichtende formulering van deze bepaling geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt herzien of ingetrokken. Dit komt overeen met wat de Raad heeft overwogen in de uitspraak na de conclusie van AG De Bock. [3]
4.8.2.
Het college heeft de bijstand over de te beoordelen periode teruggevorderd op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW, dat van toepassing is in het geval de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ook deze bepaling is dwingendrechtelijk geformuleerd en bevat dus geen – impliciete – bevoegdheid voor de bijstandverlenende instantie om in een concreet geval te beslissen over de wijze waarop of de omvang waarin de bijstand wordt teruggevorderd.
4.8.3.
Uit het voorgaande volgt dat als de betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden, de bijstandverlenende instantie moet overgaan tot herziening of intrekking van de bijstand en tot terugvordering van de kosten van ten onrechte verleende bijstand. Dat strookt met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis. Daarbij wijst de Raad erop dat de wetgever in 2013 de tot dan bestaande discretionaire bevoegdheid tot intrekking en herziening in geval van schending van de inlichtingenverplichting uitdrukkelijk heeft willen wijzigen in een gebonden bevoegdheid, dus in een verplichting. [4] Bij de gelijktijdige invoering van de verplichte terugvordering heeft de wetgever gewezen op het uitgangspunt dat fraude niet mag lonen en opgemerkt dat dit betekent dat mensen ten onrechte ontvangen uitkeringen helemaal moeten terugbetalen. [5]
4.8.4.
Wat appellanten hebben aangevoerd komt, gelet op het voorgaande, hierop neer dat het evenredigheidsbeginsel meebrengt dat de in 4.8.1 en 4.8.2 genoemde bepalingen van de PW in hun geval niet moeten worden toegepast. Het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet staat er echter aan in de weg dat de bestuursrechter toetst of die bepalingen strijd met het evenredigheidsbeginsel opleveren, omdat de PW een wet in formele zin is. Toepassing van deze bepalingen kan alleen achterwege blijven als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dan kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit wordt ‘
contra legem’-toepassing van het evenredigheidsbeginsel genoemd. [6] Dat zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen, kan slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. [7]
contra legem’-toepassing van het evenredigheidsbeginsel genoemd. [6] Dat zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen, kan slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen. [7]
4.8.5.
Uit 4.8.3 volgt dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van de artikelen 54, derde lid, eerste volzin, en 58, eerste lid, van de PW voor gevallen als deze niet alleen onder ogen heeft gezien, maar ook daadwerkelijk heeft beoogd. Appellanten hebben in het kader van de herziening geen bijzondere omstandigheden genoemd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever bij de invoering van de in artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW opgenomen verplichting en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. [8] Appellanten hebben ook voor de terugvordering geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die kunnen leiden tot gevolgen die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld en voorzien. Dit staat er niet aan in de weg om de terugvorderingsbepaling van artikel 58, eerste lid, van de PW zo veel mogelijk in overeenstemming met rechtsbeginselen (‘beginselconform’) uit te leggen, bijvoorbeeld overeenkomstig het herstellende (reparatoire) karakter ervan. Dat karakter laat niet toe dat meer wordt teruggevorderd dan materieel ten onrechte aan bijstand is verleend. Dit is vaste rechtspraak. [9] Maar dat geval doet zich hier niet voor.
4.8.6.
De tussenconclusie is dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel afstuit op het gebonden karakter van de bevoegdheden tot herziening, intrekking en terugvordering en het feit dat die berusten op een wet in formele zin.
Dringende redenen om af te zien van terugvordering
4.9.
Wat appellanten hebben aangevoerd over de terugvordering is ook zo te begrijpen dat zij menen dat het college om dringende redenen van terugvordering had moeten afzien. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Als toelichting volgt hierna eerst – in 4.9.1 tot en met 4.9.9 – het kader waarin deze beroepsgrond wordt beoordeeld en daarna – in 4.10 tot en met 4.12 – de beoordeling van de beroepsgrond zelf.
Het wettelijk kader
4.9.1.
Bij de beoordeling van de vraag of het college om dringende redenen geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien, is de uitspraak na de conclusie van AG De Bock van betekenis voor zover de hier relevante bepalingen van de PW niet anders zijn dan die in de andere socialezekerheidswetten. Echter, anders dan de intrekkings- en herzieningsbepalingen in andere socialezekerheidswetten, kent artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW niet de mogelijkheid om op grond van dringende redenen van herziening of intrekking af te zien. En ook anders dan in andere socialezekerheidswetten heeft de bevoegdheid tot intrekking, herziening en terugvordering op grond van de PW alleen een verplichtend karakter indien sprake is van schending van de inlichtingenverplichting.
Dringende redenen
4.9.2.
De PW kent wel, net als de andere socialezekerheidswetten, een bevoegdheid om de gevolgen van de terugvordering te beperken. Op grond van artikel 58, achtste lid, van de PW kan de bijstandverlenende instantie immers geheel of gedeeltelijk van terugvordering afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Tot nu toe heeft de Raad deze en de aan deze bepaling gelijke bepalingen in andere sociale zekerheidswetten zo uitgelegd dat voor het aannemen van dringende redenen om van terugvordering af te zien sprake moet zijn van onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van de terugvordering voor een betrokkene. De Raad zal in navolging van zijn uitspraak na de conclusie van AG De Bock [10] en rekening houdend met de in 4.9.1 genoemde bijzonderheden voor de PW, een ruimere invulling geven aan het begrip ‘dringende redenen’ als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW om geheel of gedeeltelijk van terugvordering te kunnen afzien. De Raad ziet dit begrip als een open norm die ertoe leidt dat de bijstandverlenende instantie bij een beslissing over deze bevoegdheid niet alleen rekening moet houden met onaanvaardbare sociale en financiële gevolgen van de terugvordering, maar ook andere belangen en relevante feiten en omstandigheden in zijn afweging moet betrekken. Die beslissing zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten kunnen doorstaan. Dit wordt hierna nader toegelicht.
Belangenafweging
4.9.3.
Door te bepalen dat de bijstandverlenende instantie geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan afzien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, heeft de wetgever de bijstandverlenende instantie een discretionaire bevoegdheid gegeven. Bij de gebruikmaking daarvan moet de bijstandverlenende instantie een belangenafweging maken. Dat brengt, voor zover hier van belang, mee dat het besluit om van die bevoegdheid gebruik te maken moet zijn gebaseerd op een evenwichtige belangenafweging. Dat volgt uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel. Vergelijk de uitspraak na de conclusie van AG De Bock. [11]
4.9.4.
Als uitgangspunt bij die belangenafweging geldt dat de wetgever met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving per 1 januari 2013 [12] heeft gekozen voor een systeem van verplichte terugvordering voor gevallen waarin achteraf blijkt dat een recht op uitkering niet op de juiste wijze is vastgesteld als gevolg van schending van de op betrokkene rustende inlichtingenverplichting. Tegenover het belang van de overheid bij een juiste vaststelling van het recht op uitkering en terugbetaling van wat te veel ontvangen is, staat het belang van de betrokkene dat hij door een dergelijk belastend overheidsbesluit niet onevenredig wordt geraakt.
4.9.5.
In dat verband moet – zo volgt uit 4.9.2 – niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de terugvordering, maar ook met de oorzaken daarvan. Daarbij kan dus ook worden betrokken wat het eigen aandeel van de bijstandverlenende instantie is in het ontstaan van feitelijke grondslag van de terugvordering. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan fouten van de bijstandverlenende instantie die tot de terugvordering hebben geleid of aan (te) trage besluitvorming waardoor een terugvordering over een nodeloos lange periode – en daarmee tot een onnodig hoog terug te betalen bedrag – dient plaats te vinden of op een zodanig laat moment dat het college de aan de Belastingdienst afgedragen loonbelasting en premies volksverzekeringen niet meer intern kan verrekenen. Dit geldt niet alleen voor de besluitvorming rondom de terugvordering, maar ook voor de daaraan noodzakelijk voorafgaande besluitvorming tot intrekking of herziening van de bijstand, ook als die in rechte onaantastbaar is. Daarvoor is redengevend dat – zoals hiervoor in 4.8.1 tot en met 4.8.3 al is overwogen – in geval van schending van de inlichtingenverplichting herziening of intrekking van de bijstand een verplichtend karakter heeft en dat in de PW geen mogelijkheid is opgenomen om dringende redenen daarvan af te zien. [13] Van belang is aan de andere kant ook het eigen aandeel van de betrokkene in de ontstane situatie. In dit verband kan onder meer betekenis toekomen aan de vraag of de betrokkene de inlichtingenverplichting bewust heeft geschonden of dat sprake is van een onoplettendheid of een situatie waarin de betrokkene geen (vol) verwijt kan worden gemaakt, maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij te veel uitkering ontving.
4.9.6.
Bij de belangenafweging moet de bijstandverlenende instantie zich ook nog steeds rekenschap geven van de gevolgen die de terugvordering voor de betrokkene heeft. In het algemeen doen de financiële gevolgen van de terugvordering zich pas voor bij de invordering of verrekening van het teruggevorderde bedrag. In het kader van het invorderingstraject zal een afbetalingsregeling moeten worden getroffen die recht doet aan de financiële omstandigheden en aflossingscapaciteit van de betrokkene op dat moment. Dan heeft de betrokkene de bescherming van onder meer de beslagvrije voet. Een geschil over de invordering zal op de voet van artikel 4:125 van Pro de Awb in een procedure over de herziening of terugvordering kunnen worden betrokken. De gevolgen van de terugvordering kunnen ook worden beperkt door regels over kwijtschelding. Door deze mogelijkheden in het invorderingstraject zal in het algemeen voldoende worden tegemoetgekomen aan het recht op bestaanszekerheid. Alleen in het bijzondere geval dat op het moment van het nemen van het terugvorderingsbesluit al voorzienbaar is dat dit voor een betrokkene ernstige financiële of andere gevolgen zal hebben, bijvoorbeeld omdat een bestaand schuldhulptraject als gevolg van de besluitvorming dreigt te worden beëindigd, dient de bijstandverlenende instantie deze omstandigheid al bij het nemen van het terugvorderingsbesluit mee te wegen. Bij de afweging van de belangen zal aan de financiële of sociale gevolgen van een terugvordering een groter gewicht toekomen naarmate de betrokkene geen (overwegend) aandeel in het ontstaan van de terugvordering heeft; daaraan zal minder gewicht toekomen in een geval waarin sprake is van een opzettelijke schending van de inlichtingenplicht.
Stelplicht van de betrokkene, onderzoeksplicht van de bijstandverlenende instantie en toetsing door de bestuursrechter
4.9.7.
Het is aan een betrokkene om feiten en omstandigheden aan te voeren die maken dat – volgens hem – sprake is van een dringende reden om van terugvordering af te zien. Wat door een betrokkene wordt aangevoerd, zal daarbij ruim moeten worden uitgelegd. Het is vervolgens aan de bijstandverlenende instantie om, zo nodig, daarnaar nader onderzoek te doen. Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, wordt de vraag of de bijstandverlenende instantie alle relevante feiten en omstandigheden bij zijn besluit om niet of gedeeltelijk wegens dringende redenen van terugvordering af te zien heeft betrokken, door de bestuursrechter vol getoetst.
Toetsing door de bestuursrechter
4.9.8.
Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit om niet of slechts gedeeltelijk wegens dringende redenen af te zien van de terugvordering. Dat besluit mag op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet onevenredig nadelig voor de betrokkene zijn in verhouding tot het met dat besluit te dienen doelen. Die toetsing vindt plaats op de wijze zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, [14] zoals aangevuld bij de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024. [15]
4.9.9.
Gelet op de aard van de bij de terugvordering van bijstand betrokken belangen en de geringe mate van beleidsruimte van de bijstandverlenende instantie toetst de bestuursrechter de evenwichtigheid van de belangenafweging waarop het besluit is gebaseerd met een geringe mate van terughoudendheid. Bij besluiten over de terugvordering van bijstand gaat het namelijk veelal om betrokkenen die een laag inkomen hebben en een kwetsbare positie hebben in de samenleving. Terugvorderingsbesluiten zullen, zeker als het gaat om forse bedragen, in die gevallen diep kunnen ingrijpen in hun (financiële) belangen.
Toepassing van het vorenstaande in het geval van appellanten
4.10.
Het college heeft geen beleid met betrekking tot deze afwijkingsbevoegdheid. Dit betekent dat de vraag voorligt of, gelet op de individuele feiten en omstandigheden van het geval van appellanten, het niet toepassen van deze afwijkingsbevoegdheid door het college blijk geeft van een evenwichtige afweging van alle betrokken belangen.
4.11.
Het college heeft bij het besluit om geen dringende redenen aan te nemen om (gedeeltelijk) van terugvordering af te zien niet alle relevante feiten en omstandigheden betrokken. Dat besluit berust daardoor niet op een evenwichtige belangenafweging. Voor dit oordeel is het volgende redengevend.
4.11.1.
Het college heeft al vóór 27 december 2020 signalen ontvangen dat voertuigen op naam van appellant stonden geregistreerd. In 2011 heeft een medewerker van het college in het kentekenregister van de RDW gezien dat appellant twee voertuigen op zijn naam had staan. Appellant heeft daarover op 6 december 2011 verklaard dat hij de auto’s heeft gekocht van geleend geld, dat hij één van de auto’s gebruikte om de kinderen mee naar school te brengen en boodschappen te doen en dat hij de andere auto wilde verkopen, maar er geen goede prijs voor kreeg. Het college heeft hierin geen aanleiding gezien om te onderzoeken of de bijstand van appellanten moest worden herzien. Op 24 september 2019 heeft het college een anonieme melding ontvangen die onder meer inhield dat appellant een [auto 1] en een [auto 2] heeft, dat hij zwart zou werken en dat hij fietsen en auto’s zou repareren. Op 3 april 2020 heeft een medewerker van het college gerapporteerd dat de melding van 24 september 2019 niet kon worden onderzocht in verband met de op dat moment bestaande coronasituatie.
4.11.2.
Door na te laten nader onderzoek te verrichten naar aanleiding van de melding van 24 september 2019 heeft het college een aandeel in het oplopen van het terugvorderingsbedrag. De melding was concreet en ook verifieerbaar. Het college heeft niettemin na ontvangst van het signaal van 24 september 2019 welbewust de keuze gemaakt om niets daarmee te doen. Dat het college ten tijde van het oppakken van de melding in april 2020 beperkt was in zijn onderzoekmogelijkheden in verband met de op dat moment heersende corona-epidemie laat onverlet dat het college ten minste het kentekenregister van de RDW had kunnen raadplegen. Zou het college dat wel hebben gedaan, dan had het college op dat moment gezien dat in de periode vanaf 1 januari 2012 in totaal 21 voertuigen op naam van appellant hebben gestaan, waarvan tien voertuigen korter dan drie maanden. Aangenomen mag worden dat dit ook toen tot herziening en terugvordering van bijstand zou hebben geleid.
4.11.3.
De Raad acht daarom aannemelijk dat, als het college was overgegaan tot herziening en terugvordering naar aanleiding van de melding van 24 september 2019, voorkomen had kunnen worden dat het terugvorderingsbedrag na 24 september 2019 nog verder zou oplopen. Doordat het college zijn eigen aandeel in het oplopen van het terugvorderingsbedrag niet in de belangenafweging heeft betrokken en niet heeft afgewogen tegen de mate waarin de ontstane situatie gevolg is van handelen en nalaten van appellanten, is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 en Pro 7:12, eerste lid, van de Awb onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre geen standhoudt en vernietigd moet worden. Het hoger beroep slaagt in zoverre. Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.12.
De Raad kan de zaak niet zelf afdoen. En de Raad ziet geen aanleiding voor toepassing van de zogenoemde bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51d van de Awb. Daarvoor is redengevend dat het college geen beleid heeft met betrekking tot de toepassing van artikel 58, achtste lid, van de PW en het zich mogelijk daarop wil beraden alvorens een nieuw besluit te nemen. Daarom zal de Raad het college opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen over de terugvordering van appellanten. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.12.1.
De Raad overweegt nog, met het oog op de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar over de terugvordering van appellanten over de vraag of om dringende redenen geheel of gedeeltelijk van de terugvordering moet worden afgezien, als volgt.
4.13.
Het stilzitten van het college na 24 september 2019 ontsloeg appellanten niet van het nakomen van de op hen rustende inlichtingenverplichting. Een relevante omstandigheid is ook wat de ontstane situatie zou zijn als het college adequaat had gehandeld. Het college dient daarom te onderzoeken op welk tijdstip de besluitvorming naar aanleiding van deze melding in de gegeven omstandigheden en met de vereiste voortvarendheid ertoe zou hebben geleid dat de terugvordering niet verder zou zijn opgelopen. Vervolgens dient het college dit gegeven bij de in 4.11.3 bedoelde belangenafweging te betrekken om te bepalen of om dringende redenen vanaf 24 september 2019 of later geheel of gedeeltelijk van de terugvordering moet worden afgezien.
Boete
4.14.1.
Uit 4.3 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de transacties met voertuigen in de te beoordelen periode. Hiervan kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Het college was daarom gehouden aan appellant een boete op te leggen. Het college is daarbij terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. De opgelegde boete van € 920,- is evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige gebleken omstandigheden.
4.14.2.
De omstandigheid dat uit 4.12 volgt dat het terugvorderingsbedrag niet juist is vastgesteld, waardoor de hoogte van het benadelingsbedrag nog niet precies vaststaat, is niet van invloed op de hoogte van de boete. De hoogte van de boete is namelijk beperkt door de draagkracht van appellanten. Gelet op de maanden waarover de inlichtingenverplichting is geschonden is een boete van 50% van het benadelingsbedrag over die maanden hoger dan de boete die met inachtneming van de draagkracht van appellanten kan worden opgelegd.
Conclusie en gevolgen
4.15.
Uit 4.11.3 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit gegrond verklaren wat betreft het terugvorderingsbesluit van 16 juli 2020 en het hiermee samenhangende bruteringsbesluit van 21 juli 2020 en voor zover het college de terugvordering heeft gehandhaafd op een bedrag van € 26.644,62. Verder wordt het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen voor zover het de hoogte van de terugvordering betreft. Tegen het nieuwe besluit kan slechts bij de Raad beroep worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- in beroep (2 punten) en € 1.750,- in hoger beroep (2 punten) voor verleende rechtsbijstand, totaal € 3.500,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 11 januari 2022 voor zover het college het terugvorderingsbedrag heeft vastgesteld op een bedrag van € 26.644,62;
- draagt het college op in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 3.500,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 186,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.G. Okhuizen en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van N. Benhaddou als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2024.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) N. Benhaddou
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 17, eerste lid
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Artikel 54, derde lid, eerste volzin
Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Artikel 58, eerste lid
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Artikel 58, zevende lid, aanhef en onder a
In afwijking van het eerste lid kan het college besluiten van terugvordering of van verdere terugvordering als bedoeld in het eerste lid af te zien, indien de persoon van wie de kosten van bijstand worden teruggevorderd gedurende tien jaar volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan.
Artikel 58, achtste lid
Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.