Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 november 2023, 23/216 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
Datum uitspraak: 20 november 2025
SAMENVATTING
In geschil is of appellante in november en december 2021 recht had op studiefinanciering. De Raad komt tot het oordeel dat appellante in deze maanden niet kan worden beschouwd als migrerend zelfstandige en ook niet als migrerend werknemer omdat de door haar verrichte activiteiten in die maanden louter marginaal en bijkomstig waren.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.S. Folsche, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 9 oktober 2025. Appellante is niet verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Appellante heeft de Letse nationaliteit. Zij heeft op 25 januari 2022 studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 [1] aangevraagd. De aanvraag betreft een aanvullende beurs en een lening met ingang van 1 september 2021 en een reisvoorziening met ingang van 1 februari 2022.
1.2.
Met een besluit van 28 maart 2022 heeft de minister aan appellante over de periode april 2022 tot en met september 2022 een aanvullende beurs, een lening en een reisvoorziening toegekend. Over de perioden september 2021 tot en met maart 2022 en oktober 2022 tot en met december 2022 is de aanvraag afgewezen.
1.3.
Appellante heeft op 19 april 2022 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 maart 2022, voor zover daarbij haar aanvraag is afgewezen.
1.4.
Op 13 september 2022 heeft appellante aan de minister bericht dat de termijn voor het nemen van een beslissing op het bezwaar is verstreken en dat zij binnen twee weken een beslissing wenst te ontvangen.
1.5.
Met een besluit van 8 november 2022 heeft de minister, naar aanleiding van een nieuwe aanvraag en overgelegde bewijsstukken, aan appellante over de periode oktober 2022 tot en met maart 2023 een aanvullende beurs, een lening en een reisvoorziening toegekend.
1.6.
Met een besluit van 8 december 2022 heeft de minister aan appellante een (maximale) dwangsom toegekend wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
1.7.
Appellante heeft op 9 januari 2023 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
1.8.
Met een besluit van 7 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 28 maart 2022 gegrond verklaard voor de maanden januari 2022 tot en met maart 2022 en ongegrond verklaard voor de periode september 2021 tot en met december 2022 (bedoeld was volgens de minister: december 2021). De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellante over de maanden januari 2022 tot en met maart 2022 recht heeft op studiefinanciering omdat zij in die maanden kan worden aangemerkt als migrerend werknemer. Over de maanden september 2021 tot en met december 2021 heeft appellante op grond van het EU-recht geen recht op studiefinanciering. Zij was in die maanden geen migrerend werknemer en zij verbleef ook niet al vijf jaar in Nederland.
1.9.
Appellante heeft haar beroep na het nemen van het bestreden besluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, voor zover het betreft de maanden oktober 2022 tot en met december 2022. De rechtbank heeft bepaald dat aan appellante over die maanden studiefinanciering wordt toegekend en dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Voor de maanden september 2021 tot en met december 2021 is het beroep ongegrond verklaard. Gelet op de marginale werkzaamheden en het geringe verdiende loon is zij in die periode door de minister terecht niet als migrerend werknemer aangemerkt. De rechtbank heeft de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante voor verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 1.674,-. Hierbij is uitgegaan van 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een wegingsfactor 1.
Het standpunt van partijen
3.1.
Appellante heeft berust in het oordeel van de rechtbank over de maanden september en oktober 2021. Zij is het echter niet eens met het oordeel van de rechtbank dat zij in de maanden november 2021 en december 2021 geen recht heeft op studiefinanciering. Appellante heeft aangevoerd dat zij gelet op alle feiten en omstandigheden ook in die maanden een migrerend werknemer was. Weliswaar heeft zij in die maanden maar respectievelijk 7 en 16 uren gewerkt voor [naam B.V. 1] ( [naam B.V. 1] ) maar deze arbeidsverhouding is bestendig gebleken en op basis van deze arbeidsverhouding is zij in 2022 door de minister als migrerend werknemer aangemerkt. Bovendien dient rekening te worden gehouden met haar werkzaamheden als zelfstandige. Verder is appellante het niet eens met de hoogte van de door de rechtbank toegekende proceskostenvergoeding. Volgens appellante had de rechtbank een punt met een waarde 0,5 extra moeten toekennen in verband met het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
3.2.
De minister heeft de Raad verzocht het oordeel van de rechtbank over de maanden november en december 2021 te bevestigen. Niet is gebleken dat appellante in de maanden november 2021 en december 2021 als zelfstandige heeft gewerkt. Omdat appellante op 4 november 2021 in dienst is getreden bij [naam B.V. 1] en dus op de peildatum 1 november 2021 nog niet werkte bij [naam B.V. 1] kan zij voor deze maand – nog afgezien van het geringe aantal gewerkte uren – niet worden aangemerkt als migrerend werknemer. [2] Het aantal in december 2021 bij [naam B.V. 1] gewerkte uren is te gering om hieraan de status van migrerend werknemer te ontlenen. Appellante is iets meer dan een jaar werkzaam geweest bij deze werkgever; volgens de minister is dit te kort om te concluderen dat er sprake is van een bestendige arbeidsverhouding die zou moeten leiden tot het oordeel dat appellante in december 2021 ook als migrerend werknemer moet worden aangemerkt. De minister ziet geen aanleiding voor een hogere proceskostenvergoeding omdat er maar één beroepschrift is ingediend en er dus geen sprake is van een extra proceshandeling.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Een EU-student die op de peildatum kan worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van Pro het VWEU, [3] kan in aanmerking komen voor (volledige) studiefinanciering. Dit is geregeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, in samenhang met artikel 1.2 van de Wsf 2000. Voor (volledige) studiefinanciering kan ook een migrerend zelfstandige in de zin van artikel 49 van Pro het VWEU in aanmerking komen. [4] Deze en de andere voor deze procedure van belang zijnde wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De rechtsvragen in dit geding
4.2.
In dit geding moet de vraag worden beantwoord of appellante in de maanden november 2021 en december 2021 recht heeft op studiefinanciering gelet op haar werkzaamheden in loondienst en als zelfstandige. Verder moet de vraag worden beantwoord of appellante recht heeft op een (aanvullende) proceskostenvergoeding in verband met het ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
Migrerend zelfstandige
4.3.1.
Om als migrerend zelfstandige te kunnen worden aangemerkt moet sprake zijn van reële en daadwerkelijke economische activiteiten, die niet marginaal en bijkomstig van aard zijn. [5] De vraag of hier sprake van is, valt niet zonder meer te beantwoorden aan de hand van het aantal uren dat met de werkzaamheden is gemoeid en evenmin aan de hand van de hoogte van de verworven inkomsten. Alle omstandigheden van het geval zullen moeten worden meegewogen. Het gaat om het geheel van op het verwerven van inkomen gerichte activiteiten en de daaraan toe te kennen economische waarde.
4.3.2.
Appellante heeft onvoldoende gegevens overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat zij als migrerend zelfstandige kan worden beschouwd. Zij heeft geen inschrijving bij de Kamer van Koophandel, fiscale jaarstukken of aangifte omzetbelasting over 2021 overgelegd. Uit de wél overgelegde gegevens volgt dat appellante in ieder geval niet als zelfstandige heeft gewerkt in de periode december 2021 tot september 2022. Appellante heeft wel twee facturen – van september 2021 en november 2021 – overgelegd waarbij respectievelijk 10 en 8,5 uren in rekening zijn gebracht aan een bedrijf dat is gevestigd in Barcelona. Appellante heeft verder bewijzen van betaling in de maand november 2021 overgelegd van het bedrijf [naam B.V. 2] en van de [naam stichting] voor een totaalbedrag van € 166,-. Er zijn geen facturen overgelegd die ten grondslag liggen aan deze betalingsbewijzen, noch is andere informatie verstrekt waaruit kan worden afgeleid op welke werkzaamheden de betalingen zien en op welke periode ze betrekking hebben. Gelet op het geringe aantal gedocumenteerde uren en inkomsten en op alle overige omstandigheden is de Raad van oordeel dat appellante er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de – niet in loondienst – verrichte economische activiteiten in de periode september 2021 tot en met november 2021 reëel en daadwerkelijk waren.
Migrerend werknemer
4.4.1.
Om als migrerend werknemer te kunnen worden aangemerkt moet sprake zijn van reële en daadwerkelijke arbeid, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig van aard zijn. Voor de uitgangspunten voor de beoordeling van werknemerschap in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 14 april 2023. [6] De minister voert, naar aanleiding van deze uitspraak, beleid ter invulling van het begrip werknemer in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU. [7] In dit beleid gaat de minister ervan uit dat de student de status van migrerend werknemer heeft als deze in het controletijdvak gemiddeld 32 uur of meer per maand werkt of, als niet aan dit urencriterium wordt voldaan, de student gemiddeld minstens 24 uur per maand werkt gedurende minimaal zes maanden. Wordt niet aan deze voorwaarden voldaan dan wordt in beginsel aangenomen dat geen sprake is van migrerend werknemerschap. In individuele gevallen kan een uitzondering worden gemaakt waarvoor de bewijslast rust bij de student. In zijn uitspraak van 13 juni 2024 [8] heeft de Raad dit beleid, met enige aanvulling, aanvaardbaar geacht. De Raad heeft overwogen dat voor het criterium van gemiddeld ten minste 24 uur per maand gedurende minimaal zes maanden in beginsel, gelet op de systematiek van de Wsf 2000, kan worden uitgegaan van het in de toelichting bij het beleid gedefinieerde controletijdvak, zoals dat ook is gedefinieerd in overweging 4.6 in de uitspraak van 14 april 2023. Zo nodig zal, in aanvulling hierop, ook gekeken moeten worden naar (delen van) in het direct voorafgaande of het direct opvolgende kalenderjaar gelegen controletijdvakken. Daarvoor bestaat aanleiding indien in het begin of het einde van het desbetreffende controletijdvak niet gedurende zes maanden aaneengesloten is gewerkt. Dan dient de beoordeling te worden uitgebreid tot een of meer kalendermaanden van het in het voorafgaande of opvolgende kalenderjaar gelegen tijdvak om te bezien of gedurende een periode van zes maanden gemiddeld minstens 24 uur per maand is gewerkt.
4.4.2.
Omdat appellante vanaf september 2021 studiefinanciering heeft aangevraagd bestaat het controletijdvak 2021 uit de periode september 2021 tot en met december 2021. Uit de overgelegde gegevens wordt afgeleid dat appellante voor het eerst in de loop van de maand november 2021 in Nederland loondienstwerkzaamheden is gaan verrichten. Niet in geschil is dat appellante in november 2021 7 uren en in december 2021 16 uren heeft gewerkt op basis van een uitzendovereenkomst met [naam B.V. 1] . Dit betekent dat appellante in het controletijdvak 2021 niet gemiddeld 32 uur per maand gewerkt heeft en in geen enkele maand minimaal 32 uur gewerkt heeft. Ook heeft zij in het controletijdvak 2021 niet gedurende minimaal 6 maanden gemiddeld minstens 24 uur per maand gewerkt. Wanneer de eerste twee maanden van het controletijdvak 2022 in de beoordeling worden betrokken heeft zij over september 2021 tot en met februari 2022 evenmin minstens 24 uur per maand gewerkt.
4.5.
De marginale loondienstwerkzaamheden in november 2021 en december 2021 in samenhang bezien met de eveneens marginale activiteiten die niet in loondienst zijn verricht in het controletijdvak 2021 geven geen aanleiding om voor de maanden november 2021 en december 2021 alsnog uit te gaan van migrerend werknemerschap. Het gegeven dat appellante op basis van de arbeidsverhouding met [naam B.V. 1] in 2022 is aangemerkt als migrerend werknemer vormt ook geen aanleiding om voor november 2021 en december 2021 al uit te gaan van migrerend werknemerschap.
4.6.
Uit 4.1 en 4.3.1 tot en met 4.5 volgt dat de rechtbank terecht geoordeeld heeft dat appellante in de maanden november en december 2021 geen recht heeft op studiefinanciering.
Proceskostenvergoeding door de rechtbank
4.7.
Het indienen van een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit vormt een afzonderlijke proceshandeling waarvoor een punt moet worden toegekend indien terecht beroep is ingesteld tegen het niet tijdig beslissen. [9] Hierbij geldt een wegingsfactor 0,5. Dit betekent dat de rechtbank bij de proceskostenveroordeling heeft verzuimd een extra punt met een wegingsfactor 0,5 in aanmerking te nemen.
Conclusie en gevolgen
4.8.
Uit 4.7 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover
daarin bij de proceskostenveroordeling niet ook een vergoeding is toegekend voor het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Uit 4.6 volgt dat de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
5. Gelet op 4.7 en 4.8 bestaat er aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit en 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, beide met een wegingsfactor 0,5). Verder moet de minister het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij geen proceskostenvergoeding is toegekend voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 907,-;
- bepaalt dat de minister het door appellante voor het hoger beroep betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum, als voorzitter en C.W.C.A. Bruggeman en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 november 2025.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) M. Dafir
Bijlage: voor deze uitspraak van belang zijnde wettelijke regels
Artikel 45 van Pro het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Artikel 7, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG
3. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a. a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
Artikel 24 van Pro de Richtlijn 2004/38/EG
1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
Artikel 1.1 van de Wet studiefinanciering 2000
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
studiefinancieringstijdvak: kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is.
Artikel 1.2 van de Wet studiefinanciering 2000
Voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet is bepalend de toestand op de eerste dag van de maand, tenzij anders is bepaald.
Artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000
1. Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
a. (…)
b. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, of
c. (…)
2. Onverminderd het eerste lid, onderdeel b, kunnen bij algemene maatregel van bestuur groepen van personen worden aangewezen voor wie de gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, slechts een tegemoetkoming in de kosten van de toegang tot het onderwijs betreft. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de vorm van deze tegemoetkoming.