Uitspraak
21/217 WSF
Datum uitspraak: 14 april 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 november 2020, 20/2265 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (Portugal) (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. G. Gabrelian, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2022. Appellante heeft door middel van beeldbellen aan de zitting deelgenomen. Zij heeft zich laten bijstaan door mr. Gabrelian en mr. P.S. Folsche, advocaat. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber en mr. B.C. Rots.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante, geboren in 1994, heeft de Portugese nationaliteit. Zij heeft op 28 mei 2019 studiefinanciering op de grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aangevraagd voor haar studie aan de Tilburg University (ingangsdatum 1 september 2018), in de vorm van een aanvullende beurs en een studentenreisproduct.
1.2.
Bij besluit van 28 mei 2019 heeft de minister appellante meegedeeld dat voor de periode september 2018 tot en met december 2019 het recht op een aanvullende beurs en het reisproduct nog niet kan worden vastgesteld. Bij brief van 29 mei 2019 is om nadere informatie gevraagd. Aan appellante is daarbij verzocht een verklaring te ondertekenen waarin zij verklaart op de hoogte te zijn van de voorwaarde dat zij reële en daadwerkelijke arbeid verricht gedurende minimaal 56 uur per maand.
1.3.
Bij besluit van 9 juli 2019 heeft de minister de aanvraag van appellante afgewezen.
1.4.
Op 13 augustus 2019 heeft appellante tegen deze afwijzing bezwaar gemaakt, waarbij zij een deel van de gevraagde informatie heeft ingezonden. Naderhand heeft zij de ontbrekende informatie ingezonden. De gevraagde verklaring heeft zij ondertekend en daarbij vermeld dat zij geen 56 uur per maand werkt en daarbij verwezen naar de loonstroken die bij de verklaring zijn gevoegd.
1.5.
Bij besluit van 19 februari 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 9 juli 2019 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is, voor zover hier nog van belang, overwogen dat de werkzaamheden van appellante, gelet op de door haar overgelegde salarisspecificaties, van zo geringe omvang zijn dat die werkzaamheden louter als marginaal en bijkomstig zijn aan te merken. De rechtbank heeft hierbij mede in aanmerking genomen dat appellante kennelijk zelf kon bepalen wanneer en hoeveel uren zij werkte. Nu appellante verder geen bewijsstukken heeft overgelegd met betrekking tot haar arbeidsrelatie, zoals bijvoorbeeld het arbeidscontract of een verklaring van het uitzendbureau, kan de rechtbank geen algehele beoordeling van de betrokken arbeidsrelatie maken om de activiteit van appellante mogelijk alsnog als reëel en daadwerkelijk te beschouwen, zodat zij de hoedanigheid van ‘werknemer’ in de zin van artikel 45 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verkrijgt. De verwijzing van appellante naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:247, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders, nu niet blijkt dat de feiten en omstandigheden van die arbeidsverhouding hetzelfde dan wel vergelijkbaar met de arbeidsverhouding van appellante zijn. Gelet op wat de Raad in zijn uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3700, heeft overwogen, volgt de rechtbank appellante niet in haar standpunt dat zij recht heeft op een gedeelte van de aanvullende beurs en op de reisvoorziening.
3. Appellante heeft in hoger beroep herhaald dat de minister, gegeven zijn eigen beleidsregels, een nader onderzoek had moeten instellen naar haar situatie. Volgens appellante is zij werknemer in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU. Het beleid is behulpzaam bij het vereenvoudigen van de beoordeling van de vraag of zij migrerend werknemer is, maar dat beleid mag geen strengere voorwaarden stellen dan voortvloeien uit de regelgeving. Appellante heeft daarbij onder meer gewezen op de tussenuitspraak van de Raad van 22 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1750, en – opnieuw – op de uitspraak van de ABRvS van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:247. Naar individuele omstandigheden is ten onrechte niet gekeken. Appellante heeft een vergelijking gemaakt met de zaak Genc [1] , waarin de betrokkene 24 uur per maand werkte, wat voldoende werd geacht voor werknemerschap. Appellante heeft geen arbeidsovereenkomst kunnen overleggen, omdat die niet meer kon worden opgevraagd bij haar werkgever, maar uit de loonstroken blijkt volgens appellante wel hoe haar arbeidsverhouding er heeft uitgezien. Bij de beoordeling moet volgens appellante
– retrospectief – ook worden betrokken dat zij in 2020 bij de Tilburg University gedurende enkele maanden een arbeidsovereenkomst had. Daarnaast heeft appellante herhaald dat zij in ieder geval recht heeft op een vergoeding voor de kosten van toegang tot het onderwijs en op een reisvoorziening. Zij heeft daarbij gewezen op diverse geschriften die zijn ingediend door partijen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 2 juni 2016 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) in de zaak Commissie/Nederland, C-233/14, ECLI:EU:C:2016:396.
– retrospectief – ook worden betrokken dat zij in 2020 bij de Tilburg University gedurende enkele maanden een arbeidsovereenkomst had. Daarnaast heeft appellante herhaald dat zij in ieder geval recht heeft op een vergoeding voor de kosten van toegang tot het onderwijs en op een reisvoorziening. Zij heeft daarbij gewezen op diverse geschriften die zijn ingediend door partijen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 2 juni 2016 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) in de zaak Commissie/Nederland, C-233/14, ECLI:EU:C:2016:396.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Omvang van het geding
4.1.
Tussen partijen is primair in geschil of appellante in (delen van) de jaren 2018 en 2019 als migrerend werknemer kan worden aangemerkt en of zij daarmee aanspraak heeft op studiefinanciering in de vorm een aanvullende beurs en een reisproduct. Mocht appellante niet als migrerend werknemer kunnen worden beschouwd, dan houdt partijen, subsidiair, verdeeld of zij wel recht heeft op een tegemoetkoming in de kosten van boeken en leermiddelen en een reisproduct.
Werknemerschap in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU
4.2.
Volgens al lang geleden gevestigde en nu nog geldende vaste rechtspraak van het Hof heeft het begrip ‘werknemer’ een communautaire, dat wil zeggen Europeesrechtelijke reikwijdte en mag het niet beperkt worden uitgelegd. Werknemer in de zin van het VWEU is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Bij het onderzoek of is voldaan aan deze voorwaarde moet de nationale rechter zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en hiervoor een beloning ontvangt. [2] Uit de rechtspraak van het Hof over het begrip ‘werknemer’ volgt verder dat het inkomen van de betrokkene niet boven het bestaansminimum hoeft te liggen en aangevuld mag worden met andere middelen van bestaan, ook indien hij daartoe een beroep doet op een financiële ondersteuning ten laste van de algemene middelen, zoals bijstand, van de lidstaat waar hij verblijft. [3] Verder hoeft de duur van de dienstbetrekking niet doorslaggevend te zijn zolang die niet van louter marginale en bijkomstige aard is. [4] Ook kan een arbeidsverhouding met een gering aantal uren leiden tot het aannemen van het zijn van werknemer als bedoeld in het Unierecht, als reële en daadwerkelijke arbeid wordt verricht. Een zeer gering aantal uren kan wel een aanwijzing zijn dat de betrokkene geen werknemer is, maar is niet doorslaggevend. [5]
De Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap
4.3.1.
De minister voert ter invulling van het begrip werknemer in de zin van artikel 45 van Pro het VWEU, beleid dat is neergelegd in de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap. Deze beleidsregel is in werking getreden op 1 januari 2014. Voor de minister is volgens dit beleid van belang dat de student die als migrerend werknemer wil worden aangemerkt in ieder geval een arbeidsovereenkomst moet hebben afgesloten, moet werken en daarvoor loon moet ontvangen. Ook kunnen zowel de duur als de regelmaat van de werkzaamheden een rol spelen bij de beoordeling. Migrerende werknemers die studiefinanciering willen ontvangen, moeten bij de aanvraag daarvan een bij dit uitgangspunt passende arbeidsovereenkomst overleggen.
4.3.2.
De minister controleert achteraf of de student ook daadwerkelijk als migrerend werknemer kon worden beschouwd en of de studiefinanciering rechtmatig is toegekend. Hiertoe moeten studenten het aantal uren dat zij in het te controleren tijdvak hebben gewerkt aantonen door middel van salarisstrookjes en een ingevulde werkgeversverklaring. De minister gaat ervan uit dat iedere student die in de controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee terecht studiefinanciering heeft ontvangen over het gecontroleerde studiefinancieringstijdvak. Tot een hoogte van één maand kan daarbij rekening worden gehouden met vakanties en eventuele ziekte. De norm van 56 uur, die op een andere wijze dan voorheen invulling geeft aan het begrip ‘reële en daadwerkelijke arbeid’, sluit volgens de minister goed aan bij de uitleg die de Vreemdelingencirculaire geeft aan dat begrip. Het gaat dan om de eis minimaal 40% van de gebruikelijke volledige arbeidstijd te werken.
4.3.3.
Indien de student niet voldoet aan bovengenoemd criterium kan volgens de minister nader onderzoek worden gedaan naar de individuele omstandigheden van het geval. Bij deze controle moeten de objectieve criteria en alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel beoordeeld worden. Hierbij kan een veelheid van factoren van belang zijn, zoals de aard van het afgesloten arbeidscontract, het aantal gegarandeerde werkuren per maand en de hoogte van het loon.
Aspecten bij de beoordeling van migrerend werknemerschap
a. Het urencriterium
4.4.
Naar het oordeel van de Raad doet het criterium van 56 uur – als vertrekpunt bij de beoordeling – onvoldoende recht aan het in het Unierecht ontwikkelde criterium dat sprake is van werknemerschap tenzij de verrichte arbeid louter marginaal en bijkomstig van aard is. [6] Dat er in een geval waarin aan dit urencriterium niet wordt voldaan een ‘nader onderzoek’ kan worden gedaan, waarbij beoordeling aan de hand van individuele omstandigheden plaatsvindt, maakt dat niet anders. Het beleid geeft studenten vooraf de indruk dat 56 uur per maand werken normaliter de ondergrens is, wat onjuist is en wat studenten er mogelijk ook van weerhoudt om studiefinanciering aan te vragen. Het beleid geeft met dit urencriterium een te beperkte invulling aan het begrip ‘werknemerschap’. Een vertrekpunt bij de beoordeling vooraf van gemiddeld 32 uur per maand, zoals neergelegd in het beleid dat de minister tot 1 januari 2014 voerde, is naar het oordeel van de Raad wel aanvaardbaar. In dit verband wordt gewezen op vaste rechtspraak over dit beleid, zoals bijvoorbeeld neergelegd in de uitspraak van 21 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT8968.
b. De peildatum
4.5.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Raad van 7 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1592, is de peildatum van artikel 1.2 van de Wsf 2000 bepalend bij de vaststelling van de aanvang van het migrerend werknemerschap. Als de student pas in de loop van de maand toetreedt tot de arbeidsmarkt in Nederland, wordt hij of zij op zijn vroegst op dat moment werknemer. Artikel 1.2 van de Wsf 2000 staat dan in de weg aan toekenning van studiefinanciering voor die maand. Maar het is niet zo dat op elke volgende peildatum alleen sprake kan zijn van werknemerschap als op dat moment een arbeidsovereenkomst van kracht is. Als uit het geheel van de feiten en omstandigheden blijkt dat de student daadwerkelijk beschikbaar is gebleven voor de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld doordat hij actief naar werk zocht of kort na de peildatum alweer daadwerkelijk deelnam aan de arbeidsmarkt, is het werknemerschap behouden gebleven. Uitgangspunt hierbij is dat het begrip ‘werknemer’ niet beperkt mag worden uitgelegd.
c. Het controletijdvak
4.6.
Zoals volgt uit de hiervoor onder 4.4 genoemde uitspraak van de Raad moet de beoordeling plaatsvinden over een (of meerdere) tijdvak(ken) van minimaal een kalendermaand en maximaal een kalenderjaar waarop de aanvraag van studiefinanciering betrekking heeft, ook als de aanvraag over (een deel van) die periode is afgewezen.
d. Het nadere onderzoek naar de individuele omstandigheden van het geval bij het niet voldoen aan het urencriterium
4.7.
Bij het niet voldoen aan het urencriterium moet een nader onderzoek plaatsvinden naar de individuele omstandigheden van het geval. De daarbij door de minister onder 4.3.3 beschreven gehanteerde uitgangspunten worden onderschreven. Naarmate de omvang van de werkzaamheden en/of het loon geringer zijn komt meer gewicht toe aan de bestendigheid van de arbeidsverhouding. Bij het onderzoek naar de individuele omstandigheden moet ook worden gekeken naar de arbeidsverhouding voor en na het controletijdvak. Dat geldt in ieder geval voor elkaar opvolgende controletijdvakken. Omdat het begrip ‘werknemer’ niet beperkt mag worden uitgelegd, geldt dat voor EU-studenten die pas in de loop van de maand waarin zij werken het migrerend werknemerschap verwerven, steeds met de in die maand gewerkte uren rekening moet worden gehouden, ook als de aanvraag zich niet uitstrekt over deze maand. Dat de peildatumsystematiek in de weg staat aan toekenning over die maand betekent namelijk niet dat die gewerkte uren niet van betekenis zijn voor de waardering van de arbeidsverhouding in het controletijdvak.
De situatie van appellante
4.8.1.
Appellante heeft studiefinanciering aangevraagd vanaf september 2018. Uit de gegevens op de door appellante overgelegde loonstroken valt het volgende arbeidspatroon af te leiden.
September 2018 niet gewerkt
Oktober 2018 7 uur
November 2018 30,7 uur
December 2018 niet gewerkt
Januari 2019 niet gewerkt
Februari 2019 26,25 uur
Maart 2019 6,75 uur
April 2019 21,50 uur
Mei 2019 27,5 uur
Juni 2019 7,23 uur
Juli 2019 niet gewerkt
Augustus 2019 niet gewerkt
September 2019 niet gewerkt
Oktober 2019 20,25 uur
November 2019 21,25 uur
December 2019 niet gewerkt
4.8.2.
Aan de hand van de gegevens op de door appellante overgelegde loonstroken kan worden vastgesteld dat zij over de hiervoor genoemde maanden in totaal in 24 weken ongeveer 170 uren heeft gewerkt. Dat is gemiddeld ongeveer 7 uren per week. Bezien over de twee in geding zijnde periodes van ruim één jaar is dat 3 uren per week, en omgerekend per maand ongeveer 12,5 uren. In totaal heeft appellante in deze periodes ongeveer € 2.850,- netto verdiend.
4.9.
Uit de door appellante overgelegde gegevens volgt dat appellante eerst in de loop van de maand oktober 2018 is toegetreden tot de arbeidsmarkt in Nederland, zodat het werknemerschap van appellante in ieder geval niet is aangevangen op of vóór 1 oktober 2018 en aan haar (reeds) om die reden over die maand terecht geen studiefinanciering is toegekend.
4.10.
Uit 4.6 volgt dat sprake is van een controletijdvak dat duurde van 1 september 2018 tot en met 31 december 2018 en een controletijdvak dat duurde van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019. Uit 4.8.1 volgt dat appellante in de controletijdvakken niet gemiddeld 32 uur per maand heeft gewerkt heeft en zij verder in geen enkele maand minimaal 32 uur heeft gewerkt. De minister moest daarom een nader onderzoek naar de individuele omstandigheden verrichten om te kunnen bepalen of appellante in (een deel van) de controletijdvakken als migrerend werknemer kon worden aangemerkt.
4.11.
Gelet op de onder 4.8.1 opgenomen gegevens kan worden vastgesteld dat er bij appellante sprake was van een zeer onregelmatig arbeidspatroon. De onder 4.8.2 vermelde gegevens laten zien dat als wordt gekeken naar de gehele periode waarover studiefinanciering is aangevraagd het gemiddeld aantal gewerkte uren laag is. Ook het loon dat appellante in totaal heeft verdiend is gering. In de controletijdvakken heeft zij verder gedurende zes maanden geen betaalde arbeid verricht. Niet is gebleken dat in één of meer van die maanden sprake was van onvrijwillige werkloosheid of van ziekte waarbij recht bestaat op doorbetaling van loon. Het aantal gewerkte uren is gemiddeld genomen dermate gering dat de arbeid als marginaal en bijkomstig van aard moet worden beschouwd. De gegevens over de arbeidsverhouding van appellante van 15 maart 2020 tot 16 juni 2020 werpen op de situatie in 2018 en 2019 geen ander licht.
Conclusie migrerend werknemerschap
4.12.
De conclusie uit het voorgaande is dat de minister appellante niet als migrerend werknemer behoefde te beschouwen. Haar werkzaamheden waren daarvoor te marginaal, te onregelmatig en te veel onderbroken met periodes waarin zij ervoor heeft gekozen om niet te werken. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante aan haar werkzaamheden geen recht op studiefinanciering kon ontlenen.
De tegemoetkoming in de kosten van boeken en leermiddelen
5.1.1.
Voor het oordeel over de gronden die appellante heeft gericht tegen afwijzing van de tegemoetkoming in de kosten van boeken en leermiddelen, wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 4 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3700.
5.1.2.
De Raad voegt daaraan toe dat, voor zover steun voor de aanschaf van boeken en leermiddelen kan worden geacht te zijn begrepen in de algemene normbedragen in de Wsf 2000, dergelijke steun is bedoeld om de deelname aan het onderwijs te vergemakkelijken. Deze kan niet worden gekwalificeerd als steun ter zake van kosten voor toegang tot het onderwijs, zoals (ook) kan worden afgeleid uit de in genoemde uitspraak onder 5.2.1 vermelde rechtspraak van het Hof.
De reisvoorziening
6.1.
Zoals het Hof in het arrest Commissie/Nederland [7] heeft geoordeeld, mag de reisvoorziening worden geweigerd aan economisch niet-actieven (vóór de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht) omdat deze voorziening onder het begrip steun voor levensonderhoud in de vorm van een studiebeurs of -lening in de zin van artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG valt.
6.2.
De stelling van appellante dat het Hof bij zijn oordeel is uitgegaan van de uitgangspunten van partijen in die zaak en dat het arrest daarom niet noodzakelijkerwijs weergeeft hoe deze materie moet worden benaderd, wordt niet gevolgd, nu deze stelling in het arrest geen steun vindt, gelet op de rechtsoverwegingen 79 tot en met 94 daarvan, met daarin de verwijzing naar het arrest Commissie/Oostenrijk. [8]
Conclusie
7. Uit wat is overwogen onder 4.1 tot en met 6.2 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met aanvulling van de gronden waarop deze rust.
8. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en M.A.H. van Dalenvan Bekkum als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2023.
(getekend) H.J. de Mooij
De griffier is verhinderd te ondertekenen