Uitspraak
23/1215 PW, 25/299 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 maart 2023, 20/3227 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel (college)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de Staatssecretaris Participatie en Integratie (staatssecretaris)
Datum uitspraak: 18 februari 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak om de toekenning aan het college van een gebundelde uitkering PW, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 over het jaar 2017. Het college is het niet eens met de hoogte van het toegekende bedrag. Het college heeft in 2017 een tekort op het bijstandsbudget. Dit tekort is volgens het college het gevolg van een door de wetgever te laag vastgesteld macrobudget over het jaar 2017 en de toepassing van het verdeelmodel over het jaar 2017. Dit heeft geleid tot onevenredige benadeling van het college. De Raad oordeelt dat het hoger beroep van het college niet slaagt.
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld en een verzoek ingediend om vergoeding van schade. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 15 oktober 2024. Voor het college zijn verschenen mr. R.S. Wijling, mr. E. van Brandwijk en N.D. Fritz. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. van der Kamp en M.A. Prijs.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Bij besluit van 19 oktober 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 mei 2020 (bestreden besluit), heeft de staatssecretaris het college een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) over 2017 toegekend van € 29.083.893,-.
1.2.
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de staatssecretaris het college een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2017 toegekend van € 29.508.198,-.
1.3.
Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft de staatssecretaris het college over 2017 een vangnetuitkering toegekend van € 654.475,-.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van het college
3. Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de toekenning van een voorlopig budget over het jaar 2017 in stand heeft gelaten, of het besluit tot toekenning van het definitieve budget over datzelfde jaar bij de beoordeling kan worden betrokken en of dat besluit standhoudt. Dit doet de Raad aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geding
4.1.
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de staatssecretaris het budget voor de gebundelde uitkering over 2017 definitief vastgesteld. Daarbij is het budget, zoals dat bij het besluit van 19 oktober 2016 is vastgesteld, aangepast. Hierbij is niet alleen rekening gehouden met een wijziging van (de relatieve verdeling van) het macrobudget, maar heeft tevens een correctie van het budget plaatsgevonden in verband met een bij de toepassing van het verdeelmodel geconstateerde onjuistheid. De Raad ziet, gezien de samenhang met het bestreden besluit en uit het oogpunt van proceseconomie en definitieve geschilbeslechting, aanleiding om het besluit van 10 oktober 2017 bij het geding te betrekken.
4.2.
Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft de staatssecretaris op de voet van artikel 74, eerste lid, van de PW aan het college over het jaar 2017 een vangnetuitkering toegekend. De Raad wijst het verzoek van het college om dit besluit op de voet van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de beoordeling van het geding te betrekken, af. Dit besluit is geen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb en ook anderszins is er geen aanleiding dit besluit mee te nemen. Een besluit tot toekenning of afwijzing van een verzoek om een vangnetuitkering staat daarvoor in een te ver verwijderd verband tot een besluit tot toekenning van een gebundelde uitkering. [1]
Tekort op het budget
4.3.
Zoals ter zitting is komen vast te staan, bedraagt het tekort voor het college op het budget over het jaar 2017, na vaststelling van het definitieve budget en na ontvangst van de vangnetuitkering, € 1,1 miljoen. Ook is ter zitting komen vast te staan dat het college in 2018 ten behoeve van het jaar 2017 een bedrag van € 381.410,- aan compensatie heeft ontvangen voor extra bijstandsuitgaven als gevolg van een verhoogde instroom van statushouders in de gemeente Capelle aan den IJssel. Dit betekent dat het feitelijke tekort op het bijstandsbudget voor de gemeente Capelle aan den IJssel over 2017 € 718.590,- bedraagt. Volgens het college is dat tekort deels veroorzaakt door de te lage vaststelling van het macrobudget voor het jaar 2017 en deels door de toepassing van het verdeelmodel.
Macrobudget
4.4.
Het college stelt dat het voor de wetgever duidelijk was dat het macrobudget over 2017 ontoereikend zou zijn om de werkelijke uitgaven over dat jaar te dekken. Dit levert een onevenredige benadeling voor het college op. De wetgever heeft doelbewust het macrobudget te laag vastgesteld.
4.4.1.
Vaststaat dat het macrobudget door de wetgever bij een begrotingswet is vastgesteld. Dat is een wet in formele zin. Uit artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen volgt dat de rechter de innerlijke waarde of billijkheid van de wet niet mag beoordelen. Verder brengt het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet mee dat het de rechter niet vrijstaat te treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht. [2] Uit het Harmonisatiewetarrest volgt dat het toetsingsverbod ook inhoudt dat de rechter een wet in formele zin niet mag toetsen aan ongeschreven algemene rechtsbeginselen. Dat is slechts anders als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever waardoor aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt (contra-legemtoepassing). Dit is het geval als de niet verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of ander ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. [3]
4.4.2.
Uit 4.4.1 volgt dat het de Raad niet is toegestaan te beoordelen of de wijze waarop de wetgever bij de begrotingswet het macrobudget heeft vastgesteld, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Aanleiding voor zogenoemde contra-legemtoepassing van het evenredigheidsbeginsel is niet aanwezig, omdat reeds uit de stelling van het college dat de wetgever het tekort op het macrobudget onder ogen heeft gezien, volgt dat geen sprake is van niet verdisconteerde omstandigheden.
Bewijslastverdeling en toepassing van het verdeelmodel
4.5.
Het college stelt dat het verdeelmodel in 2017 onevenredig nadelig heeft uitgewerkt, zonder dat dit te wijten is aan het gemeentelijk beleid en de uitvoering. Het college heeft de oorzaak van het tekort niet kunnen verklaren en ook uit het rapport van het door het college ingeschakelde onderzoeksbureau Significant APE (APE) blijkt dat niet kan worden vastgesteld wat de oorzaak van het tekort is. Opvallend is volgens het college dat er in de jaren vóór 2017 en in de jaren na 2017 geen groot tekort op het bijstandsbudget was. De enige overgebleven verklaring voor het tekort is dan ook volgens het college (de toepassing van) het verdeelmodel 2017.
4.5.1.
De Raad heeft eerder geoordeeld dat het verdeelmodel met de daarin opgenomen verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de exceptieve toets kan doorstaan en dat er geen aanleiding bestaat om aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW en de daarin neergelegde maatstaven, voor het jaar 2017 als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. [4] Dit staat er niet aan in de weg dat de bestuursrechter onder omstandigheden tot het oordeel kan komen dat de minister die met de toepassing van het verdeelmodel is belast, is gehouden om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten. De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust in beginsel op het bestuursorgaan dat hierop een beroep doet. Wanneer het bestuursorgaan aan zijn initiële bewijslast heeft voldaan, verschuift de bewijslast weer naar de staatssecretaris.
4.5.2.
Het is in dit geval dan ook aan het college om aannemelijk te maken dat het verdeelmodel voor het jaar 2017 zodanige tekortkomingen bevat dat die tekortkomingen voor de gemeente Capelle aan den IJssel tot een onevenredig groot tekort leiden dat niet is te verklaren uit het gevoerde beleid. Het college dient inzichtelijk te maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget voor de gemeente Capelle aan den IJssel in 2017 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Indien het college hierin slaagt, dan is het vervolgens aan de staatssecretaris om aannemelijk te maken dat het tekort op het budget niet door de werking van het verdeelmodel is veroorzaakt.
4.5.3.
Het college is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat en waarom hij door toepassing van verdeelmodel 2017 onevenredig is benadeeld. Met het door hem overgelegde APE-rapport heeft het college zijn stellingen hierover niet onderbouwd, Daartoe wijst de Raad allereerst op de vaststelling van APE dat meer dan de helft van het tekort wordt veroorzaakt door een te laag macrobudget over 2017 en dus niet door de toepassing van het verdeelmodel. Verder wijst de Raad erop dat het rapport van APE, zoals namens het college ter zitting is toegelicht, alleen een beschrijvende analyse bevat. APE heeft zelf geen onderzoek gedaan naar de oorzaak van de daling van het budget van de gemeente Capelle aan den IJssel voor zover die niet aan de hoogte van het macrobudget is te wijten. De enkele vaststelling van APE dat de val van het budgetaandeel van de gemeente Capelle aan den IJssel samenvalt met de overstap op het (nieuwe) verdeelmodel 2017 is onvoldoende om te voldoen aan de in 4.5.1 en 4.5.2 gegeven bewijslast.
Overschrijding redelijke termijn
4.6.
Het college heeft verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn. De Raad zal het oordeel over dit verzoek afsplitsen van deze uitspraak. De Raad zal daarom beslissen dat uitspraak op het verzoek om schadevergoeding zal worden gedaan in een afzonderlijke uitspraak onder nummer 23/1215 PW-S.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt het college geen vergoeding voor zijn proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 oktober 2017 ongegrond;
- bepaalt dat afzonderlijk uitspraak wordt gedaan op het verzoek om schadevergoeding onder nummer 23/1215-S.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.G. Okhuizen als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2025.
(getekend) E.C.G. Okhuizen
(getekend) S. van Pelt
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 69 van Pro de Participatiewet
1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van Pro de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
2. Bij wet wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
4. De uitkering aan het college wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Artikel 71 van Pro de Participatiewet
1. Het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
2. Indien het totale bedrag wordt herzien, wordt het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
Artikel 74, eerste lid, van de Participatiewet
Indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 onvoldoende Pro dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid, kan door Onze Minister op verzoek van het college een vangnetuitkering worden verleend.
Artikel 6, eerste lid, van het Besluit Participatiewet
Aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld.
Artikel 6, vijfde lid, van het Besluit Participatiewet
De minister kan de uitkering herzien indien wordt geconstateerd dat in de toepassing van de formule, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, fouten zijn gemaakt. De herziening vindt uiterlijk plaats op het moment van aanpassing van het totale bedrag, bedoeld in artikel 71 van Pro de wet.
Artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen
De regter moet volgens de wet regt spreken: hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordeelen.
Artikel 120 van Pro de Grondwet
De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.