Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
23/2719 PW
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 augustus 2023, 23/1761 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [plaats] (appellante)
Dagelijks Bestuur Werk en Inkomen Lekstroom (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 24 februari 2026
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de intrekking en terugvordering van bijstand en om een boete. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat op het uitkeringsadres sprake was van een extreem laag waterverbruik, dat dit de vooronderstelling rechtvaardigt dat appellante daar niet woonde en dat appellante die vooronderstelling niet heeft weerlegd. Appellante is het daarmee niet eens. Zij heeft gesteld dat zij wel op het uitkeringsadres woonde. Appellante heeft verder gesteld dat er dringende redenen zijn om van terugvordering af te zien en dat de boete niet evenredig is. Net als de rechtbank geeft de Raad appellante geen gelijk.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S.N. Ali, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 13 januari 2026. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Ali. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Lammers.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontving sinds 26 mei 2011 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante stond sinds 30 april 2015 in de Basisregistratie personen ingeschreven op een adres in [plaats] (uitkeringsadres). Haar twee minderjarige kinderen stonden ook ingeschreven op dit adres.
1.2.
Naar aanleiding van een melding dat appellante niet op het uitkeringsadres woont, heeft een medewerker handhaving van het Cluster Handhaving van Werk en Inkomen Lekstroom (medewerker) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. De medewerker heeft onder meer dossieronderzoek gedaan en informatie gevorderd bij het waterleidingbedrijf. Daarnaast heeft de medewerker samen met een collega op 14 juli 2022 een gesprek met appellante gevoerd en op diezelfde datum een huisbezoek aan de woning van appellante op het uitkeringsadres gebracht. De bevindingen van het onderzoek staan in een rapport van 15 augustus 2022.
1.3.
Op basis van de resultaten van dit onderzoek heeft het dagelijks bestuur met een besluit van 25 augustus 2022 (besluit 1) de bijstand van appellante over de periode van 7 september 2018 tot en met 9 oktober 2019 en met ingang van 14 september 2021 ingetrokken. Met een besluit van 19 september 2022 (besluit 2) heeft het dagelijks bestuur de over de periodes van 7 september 2018 tot en met 9 oktober 2019 en 14 september 2021 tot en met 13 juli 2022 gemaakte kosten van bijstand van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 28.628,09. Ook heeft het dagelijks bestuur met een besluit van 31 oktober 2022 (besluit 3) aan appellante een boete opgelegd van € 944,40.
1.4.
Het dagelijkse bestuur is met een besluit van 7 februari 2023 (bestreden besluit) gebleven bij de besluiten 1, 2 en 3. Het dagelijks bestuur heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij haar hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres, als gevolg waarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Hierbij heeft het dagelijks bestuur in aanmerking genomen dat het waterverbruik op het uitkeringsadres in de periodes van 7 september 2018 tot en met 9 oktober 2019 en 14 september 2021 tot en met 13 juli 2022 extreem laag was. Dit extreem lage waterverbruik rechtvaardigt de vooronderstelling dat de woning niet wordt bewoond en dus dat appellante niet haar hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Appellante heeft die vooronderstelling niet ontkracht. Het dagelijks bestuur is bij de boete uitgegaan van normale verwijtbaarheid en is bij het vaststellen van de draagkracht uitgegaan van de bijstandsnorm voor gehuwden.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking, terugvordering en boete in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Intrekking
4.1.
Het bestreden besluit wordt getoetst voor de periodes van 7 september 2018 tot en met 9 oktober 2019 (periode 1) en van 14 september 2021 tot en met 25 augustus 2022 (periode 2). Deze laatste datum is de datum van het besluit tot intrekking van de bijstand.
4.2.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Deze bewijslast brengt in dit geval met zich dat het dagelijks bestuur aannemelijk moet maken dat appellante gedurende periode 1 en 2 de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij haar hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres.
4.3.
Het woonadres van een betrokkene is het adres van de woning waar hij zijn hoofdverblijf heeft. Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijke leven is. Dit moet worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De betrokkene is verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat van essentieel belang is voor de verlening van bijstand.
4.4.
Voor de bepaling van het hoofdverblijf kan het waterverbruik van betekenis zijn. Een waterverbruik van maximaal 7 m³ per jaar per huishouden – ongeacht het aantal personen van dit huishouden – is extreem laag. Een extreem laag waterverbruik rechtvaardigt de vooronderstelling dat de woning niet wordt bewoond en dat dus de betrokkene niet zijn hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Het is dan aan de betrokkene om die vooronderstelling te weerleggen. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [1]
4.5.
Niet in geschil is dat het geregistreerd waterverbruik op het uitkeringsadres 2 m³ was in periode 1 en 1 m³ in periode 2 en dat dit verbruik extreem laag is.
4.6.
Zoals ter zitting is besproken, is de grondslag van de intrekking dat het waterverbruik op het uitkeringsadres in periode 1 en 2 extreem laag was, dat appellante daarvoor geen plausibele verklaring heeft gegeven en dat alleen al vanwege dat waterverbruik kan worden aangenomen dat appellante haar hoofdverblijf niet op dat adres had. Gelet hierop zal de Raad zich beperken tot de bespreking van de beroepsgrond die ziet op het extreem lage waterverbruik.
4.7.
Appellante heeft aangevoerd dat zij, ondanks het extreem lage waterverbruik, wel haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. In dat kader heeft zij gesteld dat zij zeer weinig water verbruikte. Als gevolg van haar psychische klachten en de medische problemen van haar zoon douchten zowel appellante als haar kinderen bijna nooit op het uitkeringsadres. Ook spoelde appellante niet iedere keer na gebruik het toilet door. Daarnaast heeft appellante erop gewezen dat er ook indicaties zijn die erop wijzen dat zij wel woonde op het uitkeringsadres. Zo stelt zij dat het verbruik van gas en elektriciteit niet extreem laag was en de woning tijdens het huisbezoek een bewoonde indruk gaf. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.7.1.
De omstandigheden dat appellante en haar kinderen nauwelijks in de woning douchten en appellante ook niet iedere keer na gebruik het toilet doorspoelde, zijn onvoldoende om het extreem lage waterverbruik te kunnen verklaren. Het dagelijks bestuur heeft in het bestreden besluit terecht gesteld dat het waterverbruik bij alleen al het eenmaal per dag doorspoelen van het toilet hoger is dan het geregistreerde waterverbruik op het uitkeringsadres in periode 1 en 2. Dat de verbruiksgegevens van gas en elektriciteit niet zeer laag zouden zijn, leidt – nog los van de vraag of dit ook zo is – niet tot een ander oordeel. Dit geldt ook voor de bevindingen van het huisbezoek. Anders dan appellante stelt, rechtvaardigen de bevindingen van het huisbezoek niet dat de woning op dat moment een bewoonde indruk maakte. Dat er tijdens het huisbezoek enkele spullen van appellante zijn aangetroffen is onvoldoende om de in 4.4 genoemde vooronderstelling te ontkrachten. Dat is alleen al het geval omdat daar tegenover staat dat er bijvoorbeeld geen verse producten in de koelkast, tandpasta en deodorant is aangetroffen in de woning.
4.8.
Appellante heeft geen andere gegevens overgelegd waaruit zou kunnen worden afgeleid dat zij in periode 1 en 2 wel haar hoofdverblijf op het uitkeringsadres heeft gehad. Zij heeft bij deze stand van zaken de vooronderstelling dat zij niet haar hoofdverblijf op het uitkeringsadres had, niet weerlegd. Daarom heeft het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante in periode 1 en 2 niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.
Terugvordering
4.9.
Appellante heeft aangevoerd dat er dringende redenen zijn op grond waarvan het dagelijks bestuur geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien. Daartoe heeft zij gesteld dat zij kampt met psychische klachten, die alleen maar zullen toenemen als gevolg van de terugvordering. Daarnaast heeft appellante veel extra kosten door de medische problemen van haar zoon. Als gevolg van de terugvordering heeft zij nu niet de financiële middelen om hem de hulp te bieden die hij nodig heeft. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.9.1.
Het dagelijks bestuur is verplicht om de kosten van bijstand terug te vorderen voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting. Dit uitgangspunt staat in artikel 58, eerste lid, van de PW. Maar als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, kan het dagelijks bestuur besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Dat volgt uit artikel 58, achtste lid, van de PW.
4.9.2.
Zoals de Raad in vier uitspraken van 10 december 2024 [2] tot uitdrukking heeft gebracht, moet een besluit om al dan niet van deze mogelijkheid gebruik te maken zijn gebaseerd op een belangenafweging. Daarbij geldt het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald en verder dat met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval rekening wordt gehouden. Die feiten en omstandigheden kunnen zien op de gevolgen van de terugvordering, maar ook op de oorzaak daarvan. De afweging zal een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, moeten kunnen doorstaan.
4.9.3.
Op grond van wat appellante naar voren heeft gebracht, heeft het dagelijks bestuur bij afweging van de betrokken belangen geen dringende redenen hoeven aannemen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Het besluit om niet (deels) van terugvordering af te zien getuigt niet van een onevenwichtige afweging van de daarbij betrokken belangen. Allereerst is hierbij van belang dat de terugvordering niet is ontstaan of opgelopen door toedoen van het dagelijks bestuur, maar door schending van de inlichtingenverplichting door appellante. De vaststelling dat appellante kampt met psychische klachten, vormt op zichzelf geen dringende reden om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Dat haar psychische klachten zijn toegenomen als gevolg van de terugvordering, heeft appellante op geen enkele wijze onderbouwd. Verder heeft appellante de gestelde nadelige financiële gevolgen van de terugvordering niet met enige onderbouwing aannemelijk gemaakt. Zij heeft bovendien bij de invordering als schuldenaar de bescherming van de regels over de beslagvrije voet die zijn neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
Boete
4.10.
Het dagelijks bestuur heeft met het extreem lage waterverbruik ook aangetoond dat appellante niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres en dat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door dit niet te melden. Appellante kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het dagelijks bestuur was daarom verplicht een boete op te leggen. Dit volgt uit artikel 18a, eerste lid, van de PW.
4.11.
Appellante heeft aangevoerd dat de boete niet evenredig is. Volgens haar is sprake van verminderde verwijtbaarheid in verband met haar psychische klachten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.11.1.
Er zijn geen aanknopingspunten om aan te nemen dat appellante als gevolg van haar psychische klachten niet in staat was om bij het dagelijks bestuur te melden dat zij niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Ook voor het overige geven de persoonlijke omstandigheden van appellante geen aanleiding om uit te gaan van een verminderde verwijtbaarheid.
4.12.
De beroepsgrond dat het dagelijks bestuur onvoldoende rekening heeft gehouden met de draagkracht slaagt evenmin. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat ter zitting is gebleken dat de boete inmiddels is afbetaald.
4.13.
De opgelegde boete is, anders dan appellante heeft aangevoerd, evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige over appellante gebleken omstandigheden.
Conclusie en gevolgen
4.14.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de intrekking, terugvordering en boete in stand blijven.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en P.W. van Straalen en C.F.E. van Olden-Smit als leden, in tegenwoordigheid van B.F.C. Wiedenhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2026.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) B.F.C. Wiedenhof
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
Artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet
Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Indien de feiten en omstandigheden, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, en artikel 30c, derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn medegedeeld of de gegevens en bewijsstukken, bedoeld in artikel 30c, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk zijn verstrekt en deze overtredingen niet opzettelijk zijn begaan, bedraagt de bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Artikel 54, derde lid, van de Participatiewet
Het college trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Artikel 58, eerste lid, van de Participatiewet
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW.
Artikel 58, achtste lid, van de Participatiewet
Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.