Uitspraak
22/3376 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 september 2022, 22/641 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
Datum uitspraak: 13 januari 2026
het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee (college)
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om een afwijzing van een aanvraag om bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet (PW) voor de kosten van brillenglazen. Volgens het college heeft appellante geen recht op bijzondere bijstand omdat de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de daarop gebaseerde Regeling zorgverzekering als een voorliggende, toereikende en passende voorziening als bedoeld in artikel 15 van Pro de PW moet worden beschouwd. In beginsel kan geen bijstand worden verleend indien binnen de voorliggende voorziening een bewuste keuze is gemaakt over de noodzaak van het vergoeden van de kosten. Het hoger beroep van appellante komt er in de kern op neer dat het ervoor moet worden gehouden dat het college in het besluit op bezwaar, net als in het daaraan voorafgaande besluit tot afwijzing van de aanvraag, toepassing heeft gegeven aan artikel 35 van Pro de PW. Artikel 15 van Pro de PW staat volgens appellante ook niet aan een toetsing aan artikel 35 van Pro de PW in de weg. Appellante krijgt daarin geen gelijk. Ook de verzoeken om schadevergoeding worden afgewezen.
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld en verzocht om schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft ook verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld op de zitting van 2 december 2025. Partijen zijn niet verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft op 28 juni 2021 bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van een bril. In haar aanvraag heeft appellante vermeld dat de kosten van de brillenglazen € 550,- bedragen.
1.2.
Met een besluit van 26 juli 2021 heeft het college de aanvraag afgewezen. Ter motivering van dat besluit heeft het college verwezen naar artikel 36, eerste lid, aanhef en onder h, en vierde lid, van de Beleidsregels bijzondere bijstand en minimaregelingen 2018 (beleidsregels) op grond waarvan bijzondere bijstand kan worden toegekend, indien sprake is van een aanvullende verzekering voor ziektekosten. Het college heeft, voor zover hier van belang, vastgesteld dat appellante niet over die verzekering beschikt. Verder heeft het college onder het kopje ‘Artikelen’ in het besluit artikel 35 van Pro de PW genoemd. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.3.
Met een brief van 29 oktober 2021 heeft appellante het college in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 26 juli 2021.
1.4.
In verband met de behandeling van het bezwaarschrift heeft op 30 november 2021 een hoorzitting plaatsgevonden. Tijdens deze hoorzitting heeft de vertegenwoordiger van het college te kennen gegeven dat in het besluit van 26 juli 2021 is getoetst aan artikel 35 van Pro de PW.
1.5.
Met een besluit van 27 december 2021 (bestreden besluit) heeft het college – onder overneming van het advies van de ambtelijke adviescommissie van 30 november 2021 – het bezwaar tegen het besluit van 26 juli 2021 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit ligt, voor zover hier van belang, ten grondslag dat de Zvw als voorliggende, toereikende en passende voorziening moet worden beschouwd voor de kosten van een bril. Aangezien de basiszorgverzekering geen vergoeding van deze kosten biedt, staat artikel 15, eerste lid, van de PW in de weg aan bijstandverlening. Daarnaast voldoet appellante niet aan de voorwaarden van artikel 36 van Pro de beleidsregels, omdat zij geen aanvullende ziektekostenverzekering heeft. Ook op grond van de beleidsregels komt zij daarom niet in aanmerking voor bijzondere bijstand.
1.6.
Met een besluit van 24 januari 2022 heeft het college vastgesteld dat hij geen dwangsom aan appellante verschuldigd is, omdat de ingebrekestelling te vroeg is ingediend.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Hiertoe heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, overwogen dat het college zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 15, eerste lid, van de PW in beginsel in de weg staat aan verlening van de gevraagde bijzondere bijstand aan appellante. Uit vaste rechtspraak van de Raad volgt dat de Zvw en de daarop gebaseerde Regeling zorgverzekering voor de kosten van een bril in beginsel zijn aan te merken als een aan de PW voorliggende, toereikende en passende voorziening en dat in die regelgeving de bewuste keuze is gemaakt dat het vergoeden van die kosten vanuit de basiszorgverzekering niet noodzakelijk is, zodat bijstandverlening niet aan de orde is. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan een beoordeling van het recht op bijzondere bijstand op grond van artikel 35 van Pro de PW. Ook heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante op grond van de beleidsregels niet in aanmerking komt voor vergoeding van de kosten van een bril. Daarnaast heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit over de dwangsom niet-ontvankelijk verklaard vanwege misbruik van recht.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit en het besluit tot afwijzing van een dwangsom in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Grondslag besluitvorming
4.2.
Appellante heeft allereerst aangevoerd dat het college met het besluit van 26 juni 2021, zoals gehandhaafd met het bestreden besluit, toepassing heeft gegeven aan artikel 35 van Pro de PW. Deze beroepsgrond slaagt niet. Met het besluit van 26 juni 2021 is getoetst aan de beleidsregels en die toetsing valt niet te rijmen met de toepassing van artikel 35 van Pro de PW. Die beleidsregels bieden immers de mogelijkheid om in afwijking van het bepaalde in artikel 15 van Pro de PW bij aanwezigheid van een aanvullende verzekering toch bijzondere bijstand toe te kennen. Dat aan de toetsing aan het beleid de uitsluiting op grond van artikel 15 van Pro de PW voorafgaat, komt tot uitdrukking in het bestreden besluit. Met het bestreden besluit is het advies van de ambtelijke adviescommissie van 30 november 2021 overgenomen. Uit dit advies volgt dat de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van brillenglazen wordt afgewezen omdat de basisverzekering geen vergoeding van deze kosten biedt en artikel 15, eerste lid, van de PW dus in de weg staat aan het recht op bijstand voor de vergoeding van deze kosten, om vervolgens te toetsen aan het beleid. Dat de vertegenwoordiger van het college tijdens de hoorzitting in bezwaar desgevraagd heeft bevestigd dat in het besluit van 26 juni 2021 is getoetst aan artikel 35 van Pro de PW, maakt niet alsnog dat artikel 35 van Pro de PW aan het bestreden besluit ten grondslag ligt.
Voorliggende voorziening
4.3.
Appellante heeft – samengevat weergegeven en zoals de Raad begrijpt – aangevoerd dat het buiten de basiszorgverzekering houden van de kosten van een bril niet betekent dat een bewuste keuze is gemaakt over de noodzakelijkheid van die kosten. Zij wijst er in dit verband op dat de wetgever met de wijziging van artikel 17, tweede lid, van de Algemene bijstandswet (Abw) per 1 juli 1997 tot uitdrukking heeft gebracht dat bijzondere bijstand mogelijk is voor kosten die uit het pakket van een voorliggende voorziening worden verwijderd op grond van een beperking van de reikwijdte van die voorziening, terwijl de noodzakelijkheid niet in geding is. [1] Het oordeel van de rechtbank komt er volgens appellante op neer dat bijzondere bijstand in het geheel niet mogelijk is voor kosten die buiten de werkingssfeer van de voorliggende voorziening zijn gelaten, waarmee ten onrechte voorbij wordt gegaan aan de wijziging van artikel 17, tweede lid, van de Abw. Het college had volgens appellante aan het enkele feit dat de kosten voor een bril in de Regeling zorgverzekering expliciet van vergoeding zijn uitgesloten, niet de conclusie mogen verbinden dat die kosten binnen die voorziening als niet noodzakelijk zijn aangemerkt. Het college had moeten onderzoeken of het buiten de dekking houden van deze kosten een (andere dan) budgettaire reden had. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hiertoe is het volgende van belang.
4.3.1.
Het recht op bijstand strekt zich niet uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk zijn aangemerkt. Dit staat in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW, zoals deze wet per 1 januari 2015 geldt. Gelet op deze bepaling heeft de PW geen functie indien binnen de voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzaak van vergoeding van bepaalde kostensoorten in het algemeen of in een specifieke situatie. En indien medische zorg niet behoort tot de zorg die op grond van het bij of krachtens de Zvw bepaalde voor vergoeding in aanmerking komt, kan er in beginsel van worden uitgegaan dat in de Zvw de bewuste keus is gemaakt dat het vergoeden van deze kosten niet noodzakelijk is. Dit is vaste rechtspraak. [2]
4.3.2.
De Raad heeft in de uitspraak van 26 november 2024, onder verwijzing naar de, ook door appellante aangehaalde, wetsgeschiedenis overwogen dat en waarom artikel 15, eerste lid, van de PW in de weg staat aan bijstandsverlening indien de kosten vallen binnen de reikwijdte van de voorliggende voorziening en in die voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over het ontbreken van de noodzaak van vergoeding van de kosten. Deze bepaling staat niet aan bijstandsverlening in de weg indien de kosten buiten de reikwijdte van de voorliggende voorziening vallen. Dan is er namelijk geen voorliggende voorziening, zodat de eerste volzin niet van toepassing is. Deze bepaling staat ook niet aan bijstandsverlening in de weg indien er wel een voorliggende voorziening is en de medische noodzaak van de kosten daarin aanvaard is, maar die kosten vanwege louter budgettaire redenen buiten de vergoedingensfeer van de voorliggende voorziening vallen. In die situatie is de tweede volzin niet van toepassing.
4.3.3.
Niet in geschil is dat de kosten voor brillenglazen onder de reikwijdte van de Zvw vallen. Appellante betoogt dat het college had moeten onderzoeken om welke redenen de kosten voor een bril zijn uitgezonderd in de Zvw. Die grond slaagt niet. Zoals volgt uit de uitspraak van 26 november 2024, hoeft het college daarnaar geen onderzoek te doen, omdat de vooronderstelling gerechtvaardigd is dat de keuze om de bril niet op te nemen niet berust op louter budgettaire redenen. Het ligt op de weg van appellante om aannemelijk te maken dat deze vooronderstelling niet opgaat.
4.3.4.
De Raad stelt vast dat appellante, ondanks dat zij in de uitnodiging voor de zitting is gewezen op de hier genoemde rechtspraak, verder niets naar voren heeft gebracht. Uitgaande van de in 4.3.3 genoemde vooronderstelling komt de Raad dan ook tot de slotsom dat artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW in dit geval aan toekenning van bijzondere bijstand in de gevraagde kosten in de weg staat en dat het college de aanvraag op die grond terecht heeft afgewezen.
Tegenwettelijk begunstigend beleid
4.4.
Ondanks de aanwezigheid van een voorliggende voorziening biedt artikel 36, eerste lid, aanhef en onder h, en vierde lid, van de beleidsregels de ruimte om in aanmerking te komen voor bijzondere bijstand voor de kosten van brillenglazen, namelijk als de betrokkene een aanvullende zorgverzekering heeft afgesloten. De beleidsregels dienen in zoverre te worden aangemerkt als tegenwettelijk begunstigend beleid, omdat het ingaat tegen het bepaalde in artikel 15, eerste lid, van de PW. [3] Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld, wordt tegenwettelijk beleid als een gegeven aanvaard en niet op rechtmatigheid getoetst. Evenmin wordt getoetst of het bestuursorgaan ten gunste van de betrokkene moet afwijken van dit beleid. Wel dient te worden beoordeeld of het college met het bestreden besluit het beleid consistent heeft toegepast. [4] De Raad is van oordeel dat dit hier het geval is. Volgens de beleidsregels dient appellante over een aanvullende zorgverzekering te beschikken om in aanmerking te komen voor bijzondere bijstand, maar die heeft zij niet. Daarom komen de kosten van brillenglazen op grond van het beleid niet voor bijstandsverlening in aanmerking.
Afwijzing dwangsom
4.5.
De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit tot afwijzing van de dwangsom nietontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht en heeft dit verzoek om die reden niet beoordeeld. Tegen de niet-ontvankelijkverklaring heeft appellante geen gronden aangevoerd. Daarom komt de Raad niet toe aan behandeling van de inhoudelijke beroepsgronden tegen de afwijzing van de dwangsom.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
5. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
5.1.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
5.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
5.3.
In een zaak waarin de redelijke termijn is overschreden, wordt als regel – behoudens bijzondere omstandigheden – verondersteld dat de belanghebbende immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. Het bestuursorgaan en/of de Staat (Minister van Justitie en Veiligheid) kan door de rechter worden veroordeeld tot vergoeding van die schade. De Hoge Raad heeft in belastingzaken, afgezien van geschillen over een bestuurlijke boete, tot de hiervoor bedoelde bijzondere omstandigheden gerekend het geval dat het financiële belang bij een procedure zeer gering is. In zo’n geval mag zonder meer worden verondersteld dat de lange duur van de procedure niet of nauwelijks tot spanning en frustratie bij de belanghebbende heeft geleid. De Hoge Raad heeft daarom geoordeeld dat bij een geschil over een zeer gering financieel belang geen vergoeding van immateriële schade hoeft te worden toegekend, maar kan worden volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. [5] De Raad heeft daarbij aansluiting gezocht. [6]
5.4.
De Hoge Raad neemt sinds zijn arrest van 14 juni 2024 [7] in belastingzaken tot uitgangspunt dat zich een bijzondere omstandigheid zoals genoemd in 5.3 voordoet, wanneer het financiële belang bij de procedure minder dan € 1.000,- bedraagt en de redelijke termijn met niet meer dan twaalf maanden is overschreden. In dat geval kan worden volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. Indien het financiële belang bij de procedure minder dan € 1.000,- bedraagt en de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, beslist de belastingrechter op een verzoek om vergoeding van immateriële schade naar bevind van zaken. Het staat de belastingrechter vrij om – na afweging van alle daartoe in aanmerking te nemen belangen en omstandigheden, waaronder de mate van overschrijding van de redelijke termijn – ook in die gevallen te volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden. De Raad sluit zich bij deze rechtspraak van de Hoge Raad aan, waarbij wordt opgemerkt dat er gevallen kunnen zijn waarbij deze uitgangspunten niet opgaan. [8]
5.5.
Het financiële belang bij de procedure bestaat in beginsel uit het financiële voordeel dat de belanghebbende krijgt indien het door hem in die procedure ingenomen standpunt wordt gehonoreerd. Het financiële belang moet afzonderlijk worden bepaald voor elke fase van het geding waarop het verzoek om vergoeding van immateriële schade betrekking heeft (bezwaar en beroep, hoger beroep, cassatieberoep) aan de hand van de standpunten die de belanghebbende in die fase heeft ingenomen. [9]
5.6.
Voorgaande uitgangspunten betekenen in dit geval het volgende. Het bezwaarschrift is ontvangen op 3 september 2021. Gelet op de datum van deze uitspraak zijn meer dan vier jaar verstreken voordat uitspraak is gedaan. Noch de zaak zelf, noch de opstelling van appellante geven aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar mag bedragen. Dit betekent dat de redelijke termijn is geschonden. Appellante beoogt met haar hoger beroep bijzondere bijstand te krijgen voor de kosten van een bril. In haar aanvraag heeft appellante – overigens zonder dit te onderbouwen – een bedrag van € 550,- genoemd voor alleen de brilglazen. Niet aannemelijk is dat de totale kosten van een bril minimaal € 1.000,- bedragen. De Raad is daarom van oordeel dat in dit geval kan worden volstaan met de constatering dat de redelijke termijn met ruim vier maanden is overschreden.
Conclusie en gevolgen
6. Uit 4.2 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van een bril en de afwijzing van een dwangsom in stand blijven. Het verzoek tot veroordeling van het college tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente wordt om die reden afgewezen. Het verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn wordt, gelet op 5.6, ook afgewezen.
7. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en P.W. van Straalen en C. Karman als leden, in tegenwoordigheid van L. van Beelen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2026.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) L. van Beelen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke en beleidsregels
Participatiewet
Artikel 15, eerste lid
Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
Regeling zorgverzekering
Artikel 2.6, onder f
De aangewezen hulpmiddelen en verbandmiddelen zijn: uitwendige hulpmiddelen gerelateerd aan stoornissen in de visuele functie als omschreven in artikel 2.13
Artikel 2.13, eerste lid
Hulpmiddelen als bedoeld in artikel 2.6, onderdeel f, omvatten:
a. hulpmiddelen ter correctie van stoornissen in de visuele functie van het oog en van functies van aan het oog verwante structuren;
b. hulpmiddelen ter compensatie van beperkingen;
1°. in het lezen, schrijven of gebruik van telecommunicatieapparatuur;
2°. bij het om obstakels heenlopen of bij de oriëntatie.
Artikel 2.13, tweede lid
De zorg, bedoeld in het eerste lid, omvat niet:
a. brillenglazen of filterglazen;
b. brilmonturen voor brillenglazen of filterglazen;
c. eenvoudige hulpmiddelen voor lezen en schrijven.
Beleidsregels bijzondere bijstand en minimaregelingen 2018
Artikel 36, eerste lid, onder h
De eigen bijdrage voor aantoonbaar medisch geïndiceerde hulpmiddelen, zoals beschreven
Binnen het geldende Reglement Hulpmiddelen CZ op grond van de Zorgverzekeringswet en overige kosten die niet geheel door de CV [woonplaats] worden vergoed, voor brilglazen. Peildatum 2017: € 56,00 per glas per jaar.
Artikel 36, vierde lid
Bovenstaande (para)medische kosten komen alleen voor vergoeding in aanmerking, als de belanghebbende zich aanvullend heeft verzekerd voor ziektekostenkosten en tandartskosten, tenzij sprake is van een noodsituatie.
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6, eerste lid
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.