Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
24/2649 PW
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 oktober 2024, 24/4106 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Breda (college)
Datum uitspraak: 30 juni 2026
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over een boete op grond van de Participatiewet (PW). Volgens het college heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden door niet te melden dat hij meer uren op geld waardeerbare arbeid heeft verricht dan hij heeft doorgegeven. Als gevolg hiervan heeft appellant te veel bijstand ontvangen. Appellant is het daar niet mee eens. Hij betwist dat hij extra werkzaamheden heeft verricht die hij had moeten melden bij het college. Ook stelt hij dat het college niet meer bevoegd was een boete op te leggen vanwege het grote tijdsverloop tussen de verweten gedraging en de opgelegde boete. Net als de rechtbank is de Raad het niet met appellant eens. Het hoger beroep slaagt daarom niet.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. F.E.R.M. Verhagen, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De meervoudige kamer heeft de zaak verwezen naar een enkelvoudige kamer.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 19 mei 2026. Voor appellant is mr. Verhagen verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door S.M. van Steen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant en zijn echtgenote ontvingen sinds 1 juli 2009 bijstand, laatstelijk op grond van de PW naar de gehuwdennorm. Appellant ontving daarnaast inkomen uit werk. Met ingang van 1 maart 2019 heeft het college de bijstand ingetrokken, omdat appellant niet had gemeld dat hij meer uren had gewerkt dan hij had opgegeven. Tevens heeft het college om die reden de bijstand over de maand februari 2019 herzien. Daarnaast heeft het college aan appellant een boete opgelegd.
1.2.
Met ingang van 29 april 2019 ontvangen appellant en zijn echtgenote weer bijstand. Sinds 1 november 2019 werkt appellant bij een bakkerij. Hij heeft een contract op oproepbasis. De inkomsten hieruit van appellant worden in mindering gebracht op de bijstand. Appellant overlegt hiertoe maandelijks een inlichtingenformulier met zijn urenregistratie en loonstroken.
1.3.
Naar aanleiding van een interne melding heeft een medewerker van het team Juridische Zaken & Naleving van de gemeente Breda, tevens buitgewoon opsporingsambtenaar werk, inkomen en zorg (medewerker), een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant en zijn echtgenote verleende bijstand. De medewerker heeft onder meer dossieronderzoek gedaan, in de periode van 22 oktober 2020 tot en met 30 mei 2021 waarnemingen verricht en gesproken met appellant en zijn werkgever. De bevindingen van het onderzoek staan in een rapport van 8 juni 2021.
1.4.
Op basis van de resultaten van dit onderzoek heeft het college met een besluit van 14 juni 2021 de bijstand van appellant en zijn echtgenote met ingang van 1 juni 2021 ingetrokken. Tevens heeft het college met een besluit van 29 juni 2021 de bijstand over de periode van 1 januari 2021 tot 1 juni 2021 ingetrokken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand teruggevorderd tot een bedrag van € 6.046,73. Het college heeft na bezwaar deze besluiten gehandhaafd met een besluit van 4 augustus 2022. De reden voor de intrekking en terugvordering is dat appellant meer uren op geld waardeerbare arbeid heeft verricht dan hij heeft vermeld op de inlichtingenformulieren. Appellant en zijn echtgenote hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 4 augustus 2022.
1.5.
Met een besluit van 6 oktober 2023 heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 1.042,80 wegens schending van de inlichtingenverplichting. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.6.
Ter zitting van de rechtbank op 10 januari 2024 hebben partijen in het beroep tegen de intrekking en terugvordering een schikking bereikt, inhoudende dat de intrekking in stand blijft en het bedrag van de terugvordering wordt terugbracht naar een bedrag van € 2.000,- netto tegen finale kwijting.
1.7.
Met een besluit op bezwaar van 3 april 2024 (bestreden besluit) heeft het college de boete verlaagd tot een bedrag van € 792,53. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft het college een benadelingsbedrag van € 2.000,- als uitgangspunt gehanteerd. In verband met recidive heeft het college dit bedrag vermenigvuldigd met 150%. Verder is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft het college rekening gehouden met de draagkracht van appellant. Op grond van vorenstaande uitgangspunten is het college uitgekomen op een boete van in beginsel € 990,67. Tot slot heeft het college de boete gematigd met 20%. De reden voor deze matiging is dat de boete niet binnen dertien weken nadat het boeterapport is opgemaakt is opgelegd. Het college is hierbij aangesloten bij de rechtspraak over de matiging van de boete bij overschrijding van de redelijke termijn en heeft op grond daarvan bepaald dat de boete per half jaar overschrijding van voornoemde dertien-weken-termijn wordt gematigd met 5%.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de oplegging van de boete in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Schending inlichtingenverplichting en verwijtbaarheid
4.1.
Niet in geschil is dat appellant meer uren en dagen aanwezig was in de bakkerij dan de uren en dagen die hij doorgaf aan het college. Tussen partijen is in geschil of appellant hierdoor de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellant betwist dat hij extra werkzaamheden heeft verricht die hij had moeten melden bij het college. Appellant heeft ter onderbouwing hiervan een arbeidskundig rapport ingebracht waaruit volgt dat zijn loonwaardepercentage 67% bedraagt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hiertoe is het volgende van belang.
4.1.1.
De aanwezigheid van een betrokkene op zijn werkplek tijdens gebruikelijke arbeidsuren rechtvaardigt de vooronderstelling dat hij gedurende alle uren waarop hij daar aanwezig is op geld waardeerbare arbeid verricht. Dit is vaste rechtspraak. [1] Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat dat niet zo was. Appellant is daarin niet geslaagd.
4.1.2.
Hoewel uit het door appellant in hoger beroep overgelegde arbeidskundige rapport volgt dat het loonwaardepercentage van appellant 67% bedraagt, biedt enkel dit gegeven geen afdoende grond om de omvang van de geconstateerde aanwezigheid van appellant in de bakkerij niet aan te merken als periode waarin op geld waardeerbare arbeid kan worden verricht. Daarbij is van belang dat het niet slechts gaat om beperkte afwijkingen of incidentele extra uren, maar om een substantieel langere aanwezigheid. Bovendien is onbetwist vastgesteld dat appellant ook aanwezig was op dagen die hij in zijn geheel niet had opgegeven. Dat hij bepaalde momenten moest wachten, bijvoorbeeld tijdens het rijzen van het deeg, maakt niet dat gedurende die aanwezigheid geen sprake was van op geld waardeerbare werkzaamheden. Dergelijke wachttijden hangen immers samen met het arbeidsproces. Van betekenis is verder dat appellant zelf actief opgave heeft gedaan van zijn gewerkte uren en daarbij structureel minder uren heeft vermeld dan feitelijk is vastgesteld.
4.1.3.
Uit voorgaande volgt dat het college heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat hij meer uren heeft gewerkt dan hij heeft opgegeven. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Evenredigheid
4.2.
De boete moet evenredig zijn aan de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit over de boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Dit is vaste rechtspraak. [2]
4.3.
Bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete zijn de artikelen 18a van de PW en 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten van belang. De uitgangspunten van de evenredigheidstoets zijn te vinden in de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van een eerdere uitspraak van de Raad. [3] Alleen moet nu niet 90% van de toepasselijke bijstandsnorm, maar 95% van de toepasselijke bijstandsnorm in aanmerking worden genomen.
4.4.
Appellant heeft geen gronden gericht tegen het door het college gehanteerde benadelingsbedrag, de verhoging in verband met de recidive, de mate van verwijtbaarheid en de draagkrachtberekening. In geschil is enkel of het college, als gevolg van het tijdsverloop tussen de verwijtbare gedraging en het boetebesluit, nog langer bevoegd is om een boete op te leggen. Volgens appellant is dit niet het geval. De boetewetgeving is namelijk gericht op gedragsverandering. Deze doelstelling kan in dit geval niet meer worden bereikt. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Hiertoe is het volgende van belang.
4.4.1.
Uit artikel 18a van de PW volgt dat het college gehouden is een boete op te leggen als de inlichtingenverplichting is geschonden. De wet biedt geen grondslag om uitsluitend wegens tijdsverloop tussen de gedraging en het boetebesluit van boeteoplegging af te zien.
4.4.2.
Voor zover appellant heeft bedoeld te betogen dat de bevoegdheid tot boeteoplegging was vervallen wegens verjaring, slaagt ook dat betoog niet. Artikel 5:45 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt door verloop van drie jaren na de overtreding, dan wel – in de gevallen waarop artikel 5:53 van Pro de Awb van toepassing is, zoals hier – vijf jaren. Van overschrijding van die termijn is in dit geval geen sprake.
4.4.3.
Weliswaar bepaalt artikel 5:51 van Pro de Awb dat het bestuursorgaan de boete oplegt binnen dertien weken na dagtekening van het boeterapport, maar deze bepaling is slechts een termijn van orde. De Raad heeft dat in een eerdere uitspraak overwogen. [4] Als deze termijn wordt overschreden, heeft dat dus niet tot gevolg dat de bijstandverlenende instantie geen boete meer mag opleggen. Wel kan de rechter de hoogte van boete aanpassen als die termijn is overschreden. Dat volgt uit de memorie van toelichting bij deze bepaling. [5] In dit geval is daar geen aanleiding voor. Daarbij is van belang dat het college zelf reeds aanleiding heeft gezien om de boete te matigen wegens het tijdsverloop door per half jaar overschrijding van voornoemde termijn de boete te matigen met 5%, in totaal dus met 20%. Dit is een in de rechtspraak aanvaarde wijze om tijdsverloop in de hoogte van de boete te verdisconteren. [6] Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze matiging in dit geval onvoldoende is.
4.4.4.
Hieruit volgt dat de boete evenredig is.
Conclusie en gevolgen
4.5.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de boete in stand blijft.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte in tegenwoordigheid van A.T. Dannenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2026.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) A.T. Dannenberg
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:51, eerste lid
Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
Participatiewet
Artikel 17, eerste lid
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. (…)
Artikel 18a
1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de betrokkene van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. (…)
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie wek en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
(…)
5. Het college legt een bestuurlijke boete op wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de betrokkene van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of 36b, vierde lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, als gevolg waarvan ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen, van ten hoogste 150 procent van het benadelingsbedrag, met overeenkomstige toepassing van het eerste lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van het begaan van de overtreding een eerdere bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie is opgelegd wegens een eerdere overtreding, bestaande uit eenzelfde gedraging, die onherroepelijk is geworden.
Boetebesluit socialezekerheidswetten
Artikel 2
1. Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.
(…)
4. Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.