Uitspraak
25/1280 NOW, 25/1281 NOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
25/1280 NOW, 25/1281 NOW
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 mei 2025, 23/5743 en 23/5744 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
[betrokkene] (betrokkene)
Datum uitspraak: 15 juli 2026
SAMENVATTING
De minister heeft in deze zaken de subsidiebedragen op grond van de NOW-2 en de NOW-3 lager vastgesteld dan de verleende voorschotten, omdat de loonsom in de subsidieperiodes is gedaald ten opzichte van de referentiemaanden voor de NOW-2 en NOW-3 van respectievelijk maart 2020 en juni 2020. De Raad is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte het beroep van betrokkene op het evenredigheidsbeginsel heeft gehonoreerd door de financieel nadelige gevolgen van de lagere definitieve vaststelling van de subsidies voor loonkosten op grond van de NOW-2 en NOW-3 en de gevolgen van de terugvorderingen als onevenredig te beoordelen.
PROCESVERLOOP
Namens de minister heeft de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft niet gereageerd.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 22 april 2026. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.J. Grasmeijer. Namens betrokkene is niemand verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Betrokkene biedt dagbesteding/dagopvang voor volwassenen met een lichamelijke, zintuiglijke, verstandelijke of psychosociale beperking en dagbesteding voor thuiswonende ouderen.
1.1.
In 2020 heeft betrokkene een aanvraag ingediend voor een subsidie in de loonkosten op grond van de Tweede tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-2) voor de periode van juni 2020 tot en met september 2020. Op het aanvraagformulier heeft betrokkene vermeld dat zij een omzetverlies van 57% verwacht. De minister heeft aan betrokkene een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-2 verleend, waarvan een bedrag van € 56.828,- als voorschot is uitbetaald.
1.2.
Op 31 maart 2022 heeft betrokkene de definitieve vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-2 aangevraagd. Bij besluit van 30 maart 2023 (primair besluit 1) heeft de minister de definitieve subsidie aan betrokkene op grond van de NOW-2 vastgesteld op € 7.153,-. Het werkelijke percentage omzetverlies is daarbij bepaald op 25%. De minister heeft het te veel betaalde bedrag aan voorschotten van € 49.675,- van betrokkene teruggevorderd.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 22 juni 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen primair besluit 1 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat de definitieve subsidie lager is vastgesteld, onder meer omdat de loonsom in de subsidieperiode is gedaald ten opzichte van de referentiemaand maart 2020 en het niet uitmaakt wat daarvoor de reden is. De minister heeft het standpunt ingenomen dat de lagere vaststelling van de subsidie in verband met de loonsomdaling niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
1.4.
Betrokkene heeft op 23 november 2020 een aanvraag ingediend voor een subsidie in de loonkosten op grond van de Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-3) voor de periode van november 2020 tot en met 31 januari 2021. Op het aanvraagformulier heeft betrokkene vermeld dat zij een omzetverlies van 57% verwacht. Bij besluit van 1 december 2020 heeft de minister aan betrokkene een subsidie in de loonkosten op grond van de NOW-3 verleend van € 78.554,-, waarvan een bedrag van € 62.844,- als voorschot is uitbetaald.
1.5.
Betrokkene heeft op 5 januari 2023 de definitieve berekening van de subsidie op grond van de NOW-3 aangevraagd. Bij besluit van 4 april 2023 (primair besluit 2) heeft de minister de definitieve subsidie aan betrokkene op grond van de NOW-3 vastgesteld op € 24.340,-. Het werkelijke percentage omzetverlies is daarbij bepaald op 38%. De minister heeft het te veel betaalde voorschot ten bedrage van € 38.504,- van betrokkene teruggevorderd.
1.6.
Bij beslissing op bezwaar van 22 juni 2023 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat de definitieve subsidie lager is vastgesteld, onder meer omdat de loonsom in de subsidieperiode is gedaald ten opzichte van de referentiemaand juni 2020 en het niet uitmaakt wat daarvoor de reden is. De minister heeft het standpunt ingenomen dat de lagere vaststelling van de subsidie in verband met de loonsomdaling niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de minister opgedragen nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft de minister veroordeeld tot vergoeding van de door betrokkene gemaakte proceskosten en het door betrokkene betaalde griffierecht. De rechtbank heeft geoordeeld dat de nadelige gevolgen van de lagere definitieve vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-2 en de NOW-3 en de terugvordering van de verstrekte voorschotten onevenredig zijn voor betrokkene in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en dat de minister daarom ten onrechte tot terugvordering is overgegaan. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
2.1.
Ten aanzien van de belangenafweging heeft de rechtbank overwogen dat uit de uitspraak van de Raad van 5 april 2023 [1] volgt dat bij de beoordeling of sprake is van omstandigheden waaruit volgt dat het financieel nadeel als onevenredig moet worden beoordeeld, in aanmerking wordt genomen dat een werkgever bij de aanvraag kon weten dat de gedaalde loonsom gevolgen zou hebben voor de subsidievaststelling. Betrokkene heeft ter zitting gesteld dat het financieel nadeel onevenredig is. Zij heeft aangevoerd dat zij 21 werknemers in dienst heeft gehouden. Betrokkene heeft een schuld bij het Uwv namens de minister en bij de Belastingdienst en zij betaalt maandelijks € 12.000,- aan schulden af in zestig termijnen. Betrokkene heeft één vestiging moeten sluiten. Door de schulden heeft betrokkene een aanbesteding verloren van een opdrachtgever. Per 1 januari 2024 is betrokkene 40% van haar omzet verloren en komt zij mogelijk opnieuw aan de rand van een faillissement te staan.
Het standpunt van de minister
3. De minister is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. De minister heeft aangevoerd dat de rechtbank niet voldoende heeft gemotiveerd dat de lagere definitieve vaststellingen en de gevolgen van de terugvorderingen in de bestreden besluiten 1 en 2 onevenredig nadelig zijn voor betrokkene. Betrokkene heeft haar stellingen niet met feitelijke gegevens onderbouwd. De minister heeft erop gewezen dat hij een verzoek om kwijtschelding van betrokkene heeft afgewezen, omdat de financiële onderbouwing tekortschoot. Daarnaast heeft de minister erop gewezen dat betrokkene nog steeds werkgever is, dat zij een nieuwe werknemer in dienst heeft genomen en dat zij een bedrag van ruim € 32.000,- heeft afbetaald op de vorderingen.
Het standpunt van betrokkene
4. Betrokkene heeft niet gereageerd.
Het oordeel van de Raad
5.1.
Zoals ter zitting namens de minister door het Uwv toegelicht, richt het hoger beroep zich niet tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de minister is veroordeeld in de proceskosten van betrokkene en is bepaald dat de minister het door betrokkene betaalde griffierecht aan haar moet vergoeden.
Subsidievaststelling NOW-2
5.2.
Uit artikel 18, zesde lid, van de NOW-2 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze bedoeld in artikel 8 van Pro de NOW-2. Artikel 8, eerste lid, geeft een formule voor de berekening van de hoogte van de subsidie. Is de loonsom over de maanden juni tot en met september 2020 lager dan viermaal de referentieloonsom in – in dit geval – maart 2020, dan wordt de subsidie verlaagd overeenkomstig de formule van artikel 8, vijfde lid. Niet in geschil is dat de minister de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-2 heeft vastgesteld overeenkomstig voornoemde artikelen.
5.3.
Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de definitieve vaststelling van subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraken van de Raad van 18 januari 2023 en 13 december 2024. [2] Deze uitgangspunten staan in deze zaken niet ter discussie. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de uitkomst van de door de minister verrichte belangenafweging in de bestreden besluiten 1 en 2 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Anders dan de rechtbank beantwoordt de Raad die vraag ontkennend.
5.3.1.
Zoals de Raad in de uitspraak van 11 oktober 2022 [3] in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 [4] heeft overwogen, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet zozeer het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. [5] Bij deze directe toetsing van een (bestreden) besluit aan het evenredigheidsbeginsel kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het (bestreden) besluit een rol spelen.
5.3.2.
Zoals de Raad meermalen heeft overwogen, heeft de regelgever voor de situatie dat de loonsom in de subsidiemaanden lager is dan viermaal de referentieloonsom uitdrukkelijk gekozen voor de berekeningswijze van artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2, om zo het doel van de regeling, het behoud van werkgelegenheid, te bereiken. [6] Dat is een legitiem doel waaraan zwaarwegende betekenis toekomt. Door bij de subsidievaststelling ten aanzien van de gedaalde loonsom geen rekening te houden met het omzetverlies worden werkgevers gestimuleerd de loonsom zo veel mogelijk gelijk te houden. Dit doel van behoud van werkgelegenheid kan omwille van het noodzakelijk grofmazig karakter van de NOW-2 en een praktische uitvoerbaarheid daarvan worden bereikt, indien de berekeningswijze van artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2 consequent wordt toegepast. In zoverre is bestreden besluit 1 dan ook geschikt en noodzakelijk te achten.
5.3.3.
Tegenover het op zichzelf geschikt en noodzakelijk geachte bestreden besluit 1 staat dat toepassing van artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2 voor betrokkene nadelige gevolgen heeft. Deze gevolgen maken echter niet dat het besluit in dit geval voor betrokkene als onredelijk bezwarend moet worden beoordeeld.
5.3.4.
Zoals in 5.3.2 is vermeld, heeft de regelgever uitdrukkelijk gekozen voor de berekeningswijze van artikel 8, vijfde lid, van de NOW-2. De regelgever was zich er daarbij van bewust dat de loonsom in de subsidieperiode lager kan uitvallen dan in de referentieperiode, omdat werknemers intussen niet meer in dienst zijn of niet meer zijn opgeroepen en daarom ten aanzien van hen geen loondoorbetalingsverplichting meer bestaat. [7] Ook was de regelgever zich ervan bewust dat het dalen van de loonsom verschillende oorzaken kan hebben waarop de werkgever niet altijd invloed heeft gehad, zoals natuurlijk verloop, pensionering, overlijden of het zelf ontslag nemen door een werknemer. [8]
5.3.5.
Betrokkene heeft ter zitting bij de rechtbank, onder verwijzing naar haar verzoek om kwijtschelding, gesteld dat zij een schuld bij het Uwv namens de minister en bij de Belastingdienst heeft en dat zij maandelijks € 12.000 aan schulden afbetaalt in zestig termijnen. Betrokkene heeft naar haar stelling één vestiging moeten sluiten. Door de schulden heeft betrokkene een aanbesteding verloren van een opdrachtgever. Per 1 januari 2024 is betrokkene 40% van haar omzet verloren en komt zij mogelijk opnieuw aan de rand van een faillissement te staan. Zoals de minister met juistheid heeft aangevoerd, heeft betrokkene deze stellingen niet met concrete en verifieerbare gegevens onderbouwd. Gelet op deze betwisting betekent dit dat er niet zonder meer van kan worden uitgegaan dat de door betrokkene ter zitting bij de rechtbank opgevoerde bedragen en percentages juist zijn. Niet kan worden vastgesteld of, en zo ja, in hoeverre het financiële nadeel dat betrokkene stelt te hebben geleden als onevenredig moet worden aangemerkt. De Raad tekent daarbij aan dat betrokkene niet heeft gereageerd op het hoger beroepschrift van de minister en dat namens betrokkene niemand ter zitting is verschenen om een en ander nader toe te lichten.
5.4.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de financieel nadelige gevolgen van de lagere definitieve vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-2 onevenredig zijn.
Subsidievaststelling NOW-3
5.5.
Uit artikel 24, vijfde lid, aanhef en onder a, van de NOW-3 in samenhang met artikel 15 van Pro de NOW-3 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze neergelegd in artikel 16, 19 of 22 van de NOW-3. Niet in geschil is dat de minister de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-3 heeft vastgesteld overeenkomstig voornoemde artikelen.
5.5.1
De Raad verwijst naar wat hij hiervoor in 5.3.5 en 5.4 ten aanzien van de lagere definitieve vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-2 heeft overwogen. Er is om diezelfde reden geen grond om de financieel nadelige gevolgen van de lagere definitieve vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-3 als onredelijk bezwarend voor betrokkene aan te merken.
Terugvordering NOW-2 en NOW-3
5.6.
Tegen de terugvordering van de verstrekte voorschotten heeft betrokkene geen specifieke gronden aangevoerd. Er wordt dan ook van de juistheid van de teruggevorderde bedragen uitgegaan.
Conclusie en gevolgen
5.7
Het hoger beroep van de minister slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, voor zover aangevochten. De Raad zal de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaren.
6. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- verklaart de beroepen van betrokkene tegen de beslissingen op bezwaar van 22 juni 2023 (bestreden besluit 1 bestreden besluit 2) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en G.C. Boot en S. Wijna als leden, in tegenwoordigheid van F.M. Gerritsen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026.
(getekend) H.G. Rottier
(getekend) F.M. Gerritsen