ECLI:NL:GHARL:2026:3150

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

locatie Arnhem

afdeling civiel recht

zaaknummer gerechtshof 200.366.868

zaaknummer rechtbank Gelderland 462074

arrest in kort geding van 19 mei 2026

in de zaak van

[de zorginstelling] ( [de zorginstelling] )

die is gevestigd in [plaats]

advocaat: mr. M.F. van der Mersch

[de Gemeente X] (de Gemeente)

die is gevestigd in [plaats]

advocaat: mr. L.A.P. Arends

1.Het verloop van de procedure in hoger beroep

1.1.

[de zorginstelling] heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof (hierna: het hof) tegen het vonnis dat de voorzieningenrechter in de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem (hierna: de voorzieningenrechter) op 11 maart 2026 tussen partijen heeft uitgesproken. Op 8 april 2026 heeft het hof arrest in het incident in het spoed kort geding (hierna: het arrest in het incident) gewezen. Tot het procesdossier behoren ook de brieven van 31 maart 2026 (met bijlagen) en 1 april 2026, die voorafgaand aan de regiezitting aan het hof zijn toegezonden. Het verdere verloop van de procedure blijkt uit:

de memorie van antwoord van de Gemeente van 14 april 2026;
het verslag (proces-verbaal) van de mondelinge behandeling die op 20 april 2026 achter gesloten deuren is gehouden.

Hierna heeft het hof arrest bepaald.

2.De kern van de zaak

2.1.

[de zorginstelling] is een zorginstelling die zorg verleent die wordt gefinancierd door de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Jeugdwet en de Wet langdurige zorg (Wlz). Zij heeft met de Gemeente (na het doorlopen van een Europese aanbestedingsprocedure voor sociale en andere specifieke diensten) drie raamovereenkomsten gesloten met betrekking tot de verlening van deze zorg. Bij brief van 13 januari 2026 heeft de Gemeente de met [de zorginstelling] gesloten raamovereenkomsten met onmiddellijke ingang buitengerechtelijk ontbonden. Bij deze brief zijn verschillende bijlagen gevoegd, waaronder een communicatieplanning, waarin de Gemeente uiteenzet op welke wijze zij bekendheid zal geven aan de beëindiging van de raamovereenkomsten aan de cliënten en de medewerkers van [de zorginstelling] en aan de pers, en informatiebrieven voor cliënten en personeel en een persbericht. Omdat cliënten van [de zorginstelling] moeten worden overgeplaatst naar een vervangende zorgaanbieder, zal er sprake zijn van een overgangsfase. Voor deze overgangsfase heeft de Gemeente aan [de zorginstelling] aanwijzingen (hierna: de aanwijzingen) gegeven. Het geschil tussen partijen spitst zich met name toe op de vraag of de beëindiging van de raamovereenkomsten in afwachting van de uitkomst in een bodemprocedure moet worden opgeschort.

2.2.

[de zorginstelling] heeft bij de voorzieningenrechter gevorderd:

primair:

(1) dat de Gemeente wordt bevolen om de buitengerechtelijke ontbinding van de raamovereenkomsten met [de zorginstelling] en de aanwijzingen ongedaan te maken en de raamovereenkomsten te blijven nakomen, totdat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure, op straffe van een dwangsom;

(2) dat bij toewijzing van de vorige vordering de Gemeente wordt bevolen om het in het kader van de Overeenkomst Jeugdhulp Toelatingsprocedure vastgestelde signaalplafond voor het jaar 2026 en voor zover langer indien de raamovereenkomsten langer doorlopen, aan te passen en een signaalplafond vast te stellen dat minimaal gelijk is aan het signaalplafond dat is vastgesteld over het jaar 2025 en [de zorginstelling] daarover binnen twee weken te berichten, op straffe van een dwangsom;

(3) dat de Gemeente wordt verboden de communicatieplanning uit te voeren en wordt geboden zich te onthouden van het berichten van cliënten van [de zorginstelling] , het personeel van [de zorginstelling] , de media en/of andere derden over het besluit van 13 januari 2026, over de ontbinding van de raamovereenkomsten met [de zorginstelling] , de aanwijzingen en de cliëntenstop totdat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure, op straffe van een dwangsom;

(4) dat de Gemeente wordt geboden maatregelen te treffen die de voorzieningenrechter noodzakelijk dan wel geschikt acht.

subsidiair

(1) dat de Gemeente wordt verboden de communicatieplanning uit te voeren en wordt geboden zich te onthouden van het berichten van het personeel van [de zorginstelling] , de media en/of andere derden en uitsluitend de cliënten van [de zorginstelling] te berichten overeenkomstig de in bijlage 8 bij het besluit van 13 januari 2026 opgenomen brief en de Gemeente wordt geboden zich te onthouden van het berichten van het personeel van [de zorginstelling] , de media en/of andere derden over het besluit van 13 januari 2026 en de ontbinding van de raamovereenkomsten, de aanwijzingen en de cliëntenstop met [de zorginstelling] , op straffe van een dwangsom;

(2) dat bij toewijzing van de vorige vordering de Gemeente wordt geboden de volledige passage in de als bijlage 8 bij het besluit van 13 januari 2026 gevoegde brief aan de cliënten met de koptekst ‘Waarom dit besluit’ geheel te verwijderen uit de brief, op straffe van een dwangsom;

(3) dat de Gemeente wordt geboden de maatregelen te treffen die de voorzieningen-rechter noodzakelijk dan wel geschikt acht.

primair en subsidiair

dat de Gemeente in de proceskosten wordt veroordeeld, te vermeerderen met wettelijke rente en nakosten.

2.3.

De voorzieningenrechter heeft de Gemeente verboden om eerder dan vier weken na datum van het vonnis over te gaan tot uitvoering van de communicatieplanning behorende bij de brief van 13 januari 2026 en de vorderingen verder afgewezen, met veroordeling van [de zorginstelling] in de proceskosten.

2.4.

[de zorginstelling] is van het vonnis in hoger beroep gekomen. Zij heeft een incidentele vordering ingesteld op grond van artikel 232 Rv Pro. Daarop is beslist in het arrest in het incident. De beslissing van de voorzieningenrechter omrent de uitvoering van de communicatieplanning is geschorst en de Gemeente is verboden de stappen in de bij het besluit van 13 januari 2026 gevoegde communicatieplanning uit te voeren en de cliënten en het personeel van [de zorginstelling] , de media en/of andere derden te berichten over het besluit van 13 januari 2026 tot het hof in dit spoed kort geding arrest heeft gewezen. Dit arrest betreft de hoofdzaak van het hoger beroep. De bedoeling in de hoofdzaak van het hoger beroep in kort geding is dat de afgewezen vorderingen van [de zorginstelling] alsnog worden toegewezen.

2.5.

Het hof acht het voorshands niet aannemelijk dat in een bodemprocedure zal worden geoordeeld dat het beroep van de Gemeente op de contractuele ontbindingsclausules naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is en ziet ook onvoldoende aanleiding om de Gemeente te verbieden uitvoering te geven aan haar communicatieplanning. Het hof laat het vonnis van de voorzieningenrechter in stand en licht deze beslissing hierna toe.

3.De toelichting op de beslissing van het hof

Waarvan het hof uitgaat

3.1.

Het hof gaat in hoger beroep uit van de feiten zoals beschreven in de rechtsoverwegingen 2.1 tot en met 2.29 van het vonnis van de voorzieningenrechter.

3.2.

In aanvulling daarop neemt het hof van [de zorginstelling] het volgende (door de Gemeente onvoldoende gemotiveerd betwist) als vaststaand aan:

( i) op 27 augustus 2025 is door partijen de ‘Raamovereenkomst Wmo dagbesteding 2026-2030 [Regio X] ’ ondertekend;

(ii) op 23 september 2025 heeft [broer 1] , voor zover hier van belang, namens [de zorginstelling] het volgende aan [broer 3] geschreven:

“Op 16 september jongsleden hebben wij een negatief Bibob-advies en het voornemen van de gemeente aangetekend ontvangen om alle overeenkomsten met [de zorginstelling] te beëindigen.(…)
De overeengekomen verkoopprijs en lening waren destijds vastgesteld op basis van de waardering door de accountant, uitgaande van de situatie waarin alle contracten met de gemeente onverminderd zouden doorlopen. Inmiddels blijkt dat dit uitgangspunt onjuist is: het huidige voornemen van de gemeente zet de gehele onderneming op het spel en verandert de waarde van de aandelen fundamenteel. In werkelijkheid resteert er bij verlies van deze contracten nauwelijks of geen waarde.(…)
Om een faillissement te voorkomen en de continuïteit van de zorg te waarborgen, rest ons in feite nog maar één oplossing: jij ziet af van je resterende vordering en een verlies te nemen. Wij erkennen dat er inmiddels circa € 15.000 aan aflossingen is betaald en dat jij deze maand nog een totale aflossingsbetaling van ongeveer € 5.000 ontvangt van ons beiden(…)
. Daarnaast zijn wij bereid om, als tegemoetkoming en ter afronding, een extra bedrag van € 16.667 ineens te voldoen. Daarmee ontvang jij in totaal € 36.667. Dit bedrag vertegenwoordigt 10% van de totale koopsom van de door jou overgedragen aandelen. Dit bedrag kan, na jouw akkoord en de vastlegging van finale kwijting, aan jou worden uitgekeerd via onze holdings, zoals wij ook de aflossingen plegen te doen.”

(iii) op 25 september 2025 is daarop door [broer 3] , voor zover hier van belang, als volgt gereageerd:

“(…)
Daarom ben ik bereid een verlies te nemen en mee te bewegen in jullie voorstel, ook al valt mij dat zwaar. Graag ontvang ik de stukken die ik de komende dagen zou moeten ondertekenen. Tegelijk neem ik mijn eigen positie serieus. Ik zal mijn advocaat informeren en met hem bespreken welke stappen richting de betrokken overheidsinstanties gezet kunnen worden, omdat ik de grondslag waarop kennelijk het Bibob-advies en het voornemen rusten niet rechtvaardig kan vinden.”

(iv) [de zorginstelling] heeft ook op de hoorzitting van 8 oktober 2025 verklaard dat [broer 3] al in mei 2025 als gevolmachtigde uit het handelsregister is uitgeschreven;

( v) op 16 april 2026 heeft [de zorginstelling] de Gemeente gedagvaard in een bodemprocedure bij de rechtbank Gelderland.

3.3.

[de zorginstelling] stelt in hoger beroep verder de juistheid van de vaststelling in rechtsoverweging 2.24 van het bestreden vonnis ter discussie. Volgens haar heeft de Gemeente nimmer expliciet gesteld dat het voornemen om passende maatregelen te nemen naar aanleiding van het GGD rapport vanwege het Bibob-onderzoek on hold is gezet. Dat ziet het hof anders. In haar conclusie van antwoord (onder 2.6 en 2.7) heeft de Gemeente uitdrukkelijk gesteld dat de tipbrief van de Bibob-officier van justitie aanleiding is geweest om de problematiek ten aanzien van de kwaliteit van de zorg bij [de zorginstelling] voorlopig te laten rusten en prioriteit te geven aan het onderzoek naar mogelijke criminele activiteiten.

3.4.

[de zorginstelling] gaat uit van een onjuiste lezing van rechtsoverweging 2.25 van het bestreden vonnis, waar zij voorts stelt dat ten onrechte als vaststaand is aangenomen dat is vastgesteld dat is gehandeld in strijd met de planvoorschriften. Op die plaats heeft de voorzieningenrechter alleen de constatering van de toezichthouders weergegeven.

Spoedeisend belang

3.5.

Ook in hoger beroep heeft [de zorginstelling] nog een spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorzieningen. Dit vloeit voldoende voort uit de aard van haar vorderingen en is door de Gemeente ook niet betwist.

Ongedaanmaking of schorsing

3.6.

[de zorginstelling] spreekt in haar vorderingen van het ongedaan maken van de ontbinding en de aanwijzingen. De voorzieningenrechter heeft dit begrepen als een vordering tot schorsing. Daartegen is door [de zorginstelling] niet opgekomen, zodat ook het hof tot uitgangspunt neemt dat een vordering tot schorsing is bedoeld.

Beoordelingskader

3.7.

Het hof stelt bij de beoordeling het volgende voorop. De buitengerechtelijke ontbinding van 13 januari 2026 van de raamovereenkomsten tussen [de zorginstelling] en de Gemeente is geen besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb). Zij ziet uitsluitend op de beëindiging van de civielrechtelijke betrekkingen tussen partijen.^[1]De raamovereenkomsten tussen [de zorginstelling] en de Gemeente worden beheerst door de redelijkheid en billijkheid. Art. 6:248 lid 2 BW Pro geldt ook hier: een tussen partijen als gevolg van een overeenkomst geldende regel is niet van toepassing, voor zover dit in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn. Bij de toepassing daarvan moet de rechter terughoudend zijn. In het kader van dat artikel kan worden beoordeeld of de Gemeente tot buitengerechtelijke ontbinding heeft kunnen overgaan. Daarbij geldt dat de Gemeente ook bij het uitoefenen van civielrechtelijke bevoegdheden naar burgerlijk recht, zoals een ontbindingsbevoegdheid, niet mag handelen in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiek recht (art. 3:14 BW Pro). Dit brengt mee dat deze bevoegdheidsuitoefening, ook al is sprake van een door de redelijkheid en billijkheid beheerste rechtsverhouding, moet worden getoetst aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur.^[2]De algemene beginselen van behoorlijk bestuur en publieke belangen moeten derhalve in het kader van art. 6:248 lid 2 BW Pro ook in aanmerking worden genomen.^[3]Daaruit kan worden afgeleid dat voor de overheid hogere eisen worden gesteld in verband met de redelijkheid en billijkheid dan voor een particulier gelden. Wel moet daarbij een onderscheid worden gemaakt tussen de formele beginselen van behoorlijk bestuur, die betrekking hebben op het besluitvormingsproces, en de materiële beginselen van behoorlijk bestuur, die betrekking hebben op de inhoud en redelijkheid van de beslissing. De formele beginselen van behoorlijk bestuur brengen niet mee dat de Gemeente bij de beëindiging van de civielrechtelijke betrekkingen dezelfde procedure regels moet volgen als bij de voorbereiding van een bestuursrechtelijk besluit.

3.8.

De beoordeling vindt hier verder plaats tegen de achtergrond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob):

Ingevolge art. 3 Wet Pro Bibob kunnen bestuursorganen een aangevraagde beschikking weigeren of intrekken als een ernstig gevaar bestaat dat de beschikking zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen (lid 1, aanhef en onder a en b). Een betrokkene staat onder meer in relatie tot strafbare feiten als een ander deze heeft gepleegd en deze persoon leidinggevende van betrokkene is, dan wel zeggenschaphebbende over betrokkene, vermogensverschaffer van betrokkene of een persoon die in een zakelijk samenwerkingsverband tot betrokkene staat of heeft gestaan (lid 4 aanhef en onder c). De weigering of intrekking als hiervoor bedoeld, vindt slechts plaats als deze evenredig is met (a) de mate van het gevaar en (b) voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in lid 1 onder b, betreft, de ernst van de strafbare feiten (lid 5). Voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden die zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar (lid 7).
Het Landelijk Bureau Bibob (LBB) heeft op grond van art. 9 Wet Pro Bibob tot taak op verzoek advies uit te brengen over de mate van gevaar als bedoeld in art. 3 Wet Pro Bibob (lid 1), maar ook om, als het gaat om een overheidsopdracht, desgevraagd aan rechtspersonen met een overheidstaak advies uit te brengen over de mogelijkheid dat een betrokkene wordt gefinancierd met uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen of de mate van gevaar dat een betrokkene, als de overheidsopdracht aan hem zou worden gegund, bij de uitvoering van die opdracht strafbare feiten zal plegen (lid 2 aanhef en onder c en d). Artikel 3 tweede Pro tot en met vijfde lid, zijn in dat geval van overeenkomstige toepassing (lid 4).
Op grond van art. 5 lid 2 aanhef Pro en onder b Wet Bibob kan een rechtspersoon met een overheidstaak het LBB om een advies vragen als die rechtspersoon (zoals hier de Gemeente) bij overeenkomst heeft bedongen dat de overeenkomst ontbonden wordt, indien zich een van de situaties, bedoeld in art. 9 lid 2 Wet Pro Bibob voordoet, alvorens zich op die ontbindende voorwaarde te beroepen.
Uit art. 33 Wet Pro Bibob volgt dat een rechtspersoon met een overheidstaak die een beslissing neemt ter zake van de ontbinding van de overeenkomst met een partij aan wie een overheidsopdracht is gegund, de betrokkene in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen alvorens daartoe over te gaan (lid 2 aanhef en onder c jo. lid 1) Voor de toepassing zijn de artikelen 4:9 tot en met 4:12 van de Awb van overeenkomstige toepassing (lid 3).

3.9.

Een bestuursorgaan mag, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. Van belang is in dit verband dat het bestuursorgaan in beginsel geen inzage heeft in de onderliggende broninformatie van het advies van het LBB, zodat eigen verificatie veelal niet mogelijk is. Dit betekent dat het bestuursorgaan in de regel op de weergave van de broninformatie door het LBB en de daaraan gegeven kwalificatie mag afgaan. Wel dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat de gestelde vragen op zodanige wijze zijn beantwoord dat op basis van het advies op zorgvuldige wijze en voldoende gefundeerd kan worden beslist.^[4]

Ontbinding en 6:248 lid 2 BW

3.10.

Aan de hand van het hiervoor weergegeven beoordelingskader zal het hof in dit hoger beroep opnieuw beoordelen of voorshands aannemelijk is dat in een bodemprocedure zal worden geoordeeld dat het beroep van de Gemeente op de contractuele ontbindingsclausules naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is.

Contractuele ontbindingsclausules

3.11.

Voorop staat dat [de zorginstelling] en de Gemeente zijn overeengekomen dat de Gemeente zonder rechterlijke tussenkomst en zonder ingebrekestelling met onmiddellijke ingang tot ontbinding van de raamovereenkomsten kan overgaan (onder meer) als na Bibob-onderzoek is vastgesteld dat sprake is van gevaar of een mindere mate van gevaar als bedoeld in art. 9 Wet Pro Bibob dat [de zorginstelling] bij de uitvoering daarvan strafbare feiten zal plegen. Voorafgaand aan het sluiten van de raamovereenkomsten is door de Gemeente steeds meegedeeld dat een uitgebreid Bibob-onderzoek naar [de zorginstelling] is gestart en dat de uitkomst daarvan gevolgen kan hebben voor de raamovereenkomsten. [de zorginstelling] moet zich dus bewust zijn geweest van de strekking van de contractuele ontbindingsclausules.

Bibob-advies

3.12.

Het Bibob-onderzoek heeft geresulteerd in een Bibob-advies van het LBB van 11 juli 2025. Het LBB concludeert daarin dat sprake is van een ernstig gevaar dat [de zorginstelling] bij de uitvoering van de aan haar gegunde overheidsopdracht, strafbare feiten zal plegen. [de zorginstelling] heeft bij de Gemeente een zienswijze ingediend en er heeft vervolgens een hoorzitting plaatsgevonden. Naar aanleiding daarvan heeft de Gemeente het LBB opnieuw advies gevraagd. Op 3 november 2025 heeft de het LBB een vervangend Bibob-advies gegeven. Daarin wordt geconcludeerd dat er een mindere mate van gevaar bestaat dat [de zorginstelling] bij de uitvoering van de aan haar gegunde overheidsopdracht, strafbare feiten zal plegen. Voor zover hier van belang, heeft het LBB de volgende toelichting gegeven op de mate van gevaar:

“Gezien het voorgaande is het Bureau van oordeel dat er een mindere mate van gevaar bestaat dat de overheidsopdracht mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.

Dit oordeel is gebaseerd op feiten en omstandigheden die ernstig doen vermoeden dat [broer 3] recent een strafbaar feit heeft gepleegd. Dit betreft handelen in strijd met de Opiumwet op tijdstippen in de periode van 14 juni 2020 tot en met 23 januari 2021. De betrokkene, [de zorginstelling] , staat in relatie tot deze strafbare feiten omdat [broer 3] in een recent verbroken zakelijk samenwerkingsverband tot [de zorginstelling] stond en [broer 3] met [Holding broer 3] een vermogensverschaffingsrelatie heeft met de aandeelhouders van [de zorginstelling] . Ten aanzien van dit strafbare feit is aan het samenhang-criterium voldaan.

Het Bureau heeft het hierboven ten aanzien van [broer 3] beschreven handelen in strijd met de Opiumwet minder zwaar meegewogen bij de bepaling van de mate van gevaar. Het Bureau komt tot dit oordeel gezien de aard van de relatie tussen [broer 3] en [de zorginstelling] , en de aard van het strafbare feit. [broer 3] staat namelijk in een vermogensverschaffingsrelatie tot betrokkene, daarnaast is sprake van een recent verbroken zakelijk samenwerkingsverband en het strafbare feit in kwestie betreft handelen in strijd met de Opiumwet. Gezien de specifieke aard van deze relaties en de aard van dit strafbare feit heeft het Bureau dit feit minder zwaar meegewogen bij de bepaling van de mate van gevaar en komt het Bureau tot de conclusie dat sprake is van een mindere mate van gevaar.

Tot slot is het tijdsverloop niet dermate lang dat het afbreuk doet aan de genoemde conclusie. Sinds het beschreven strafbare feit is minder dan vijf jaar verstreken.”

De Gemeente heeft op grond van dit vervangend advies besloten de raamovereenkomsten met [de zorginstelling] definitief en onmiddellijk te beëindigen. Daarvan heeft zij op 13 januari 2026 mededeling gedaan.

Geen nadere zienswijze vereist

3.13.

De Gemeente heeft het vervangend Bibob-advies bij de ontbindingsverklaring van 13 januari 2026 aan [de zorginstelling] toegezonden. [de zorginstelling] is niet opnieuw in de gelegenheid gesteld haar zienswijze daarop te geven. Volgens [de zorginstelling] heeft de Gemeente daarmee haar vergewis- en zorgplicht, zoals deze volgt uit art. 33 Wet Pro Bibob en het zorgvuldigheidsbeginsel, niet in acht genomen. Daarin kan zij niet worden gevolgd.

3.14.

Aannemelijk is dat de Gemeente in de gegeven omstandigheden op grond van art. 4:11 aanhef Pro en onder b Awb niet gehouden was opnieuw gelegenheid te bieden tot het geven van een zienswijze. Op die plaats is een uitzondering opgenomen voor de situatie dat een belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is geweest zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan. [de zorginstelling] heeft eerder een zienswijze naar voren gebracht en heeft onvoldoende onderbouwd dat zich vervolgens nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan.

3.15.

[de zorginstelling] stelt in hoger beroep dat uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van Staat (hierna: de Afdeling) van 17 juni 2011^[5]volgt dat bij een vervangend Bibob-advies sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden, omdat in een vervangend advies nadere informatie wordt verschaft. Uit voornoemde uitspraak volgt niet dat bij een vervangend Bibob-advies altijd sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden. [de zorginstelling] ziet eraan voorbij dat de nadere informatie waarop het vervangend Bibob-advies berust hier door haar zelf is aangeleverd in de eerder ingediende zienswijze en ter gelegenheid van de hoorzitting. De gemeente heeft immers het LBB verzocht het samenwerkingsverband tussen [de zorginstelling] en [broer 3] opnieuw te beoordelen met inachtneming van de feiten die [de zorginstelling] in haar zienswijze en tijdens de hoorzitting had aangedragen. Er is géén sprake van nadere informatie van het LBB.

3.16.

Voor zover [de zorginstelling] in hoger beroep opnieuw stelt (i) dat de afgeschaalde gevaarsconclusie een nieuw feit of nieuwe omstandigheid is, (ii) dat zij de notariële stukken - die zijn opgesteld na het indienen van de zienswijze en de hoorzitting - had kunnen overleggen over de verkoop van de aandelen en (iii) dat [broer 3] geen contact had met cliënten en geen toegang had tot de zorg, sluit het hof aan bij wat de voorzieningenrechter daarover in rechtsoverweging 4.6 van het bestreden vonnis heeft overwogen. De afgeschaalde gevaarsconclusie is geen nieuw feit of nieuwe omstandigheid in vorenbedoelde zin, maar een gewijzigde juridische kwalificatie. Voor een juridische discussie daarover is een gerechtelijke procedure de aangewezen route. Die juridische discussie voert [de zorginstelling] ook in deze procedure. De gewijzigde afspraken waarop de notariële stukken betrekking hebben zijn besproken op de hoorzitting en ook door het LBB meegewogen en daarmee evenmin een nieuw feit of nieuwe omstandigheid. Dat [broer 3] geen contact had met cliënten en geen toegang had tot de zorg, had [de zorginstelling] al in een eerder stadium kunnen en moeten stellen. Daarbij komt dat inmiddels is gebleken dat die stelling niet juist is. Uit door de Gemeente overgelegde roosters van [de zorginstelling] en een passage uit een interview met een van de bestuursleden van [de zorginstelling] over de rol van [broer 3] , volgt dat hij wel cliëntcontact heeft gehad bij het leveren van dagbesteding.

3.17.

[de zorginstelling] is niet opgekomen tegen de overweging dat het enkele gegeven dat de Gemeente het vervangend Bibob-advies pas bij de brief van 13 januari 2026 aan haar heeft verstrekt er niet toe leidt dat de Gemeente niet heeft voldaan aan het zorgvuldigheidsbeginsel. Dat komt het hof ook niet onjuist voor.

3.18.

Ook het hof gaat voorshands oordelend ervan uit dat de Gemeente mocht uitgaan van het vervangend Bibob-advies zonder [de zorginstelling] eerst in de gelegenheid te stellen haar zienswijze daartegen naar voren te brengen.

Mindere mate van gevaar

3.19.

Dat de Gemeente op grond van de raamovereenkomsten in beginsel ook bij een ‘mindere mate van gevaar’ tot ontbinding bevoegd was, is niet in geschil. [de zorginstelling] betoogt dat de conclusie dat sprake is van een ‘mindere mate van gevaar’ onjuist is. Zij stelt in dat verband de beide gronden (‘actuele vermogensverschaffing’ en ‘verbroken zakelijk samenwerkingsverband’) ter discussie op grond waarvan [de zorginstelling] in relatie staat tot de strafbare feiten waarvan [broer 3] wordt verdacht (hierna: de Bibob-relatie). Daarmee lijkt zij het standpunt in te nemen dat de voorwaarde waaronder de contractuele ontbindingsclausules kunnen worden ingeroepen niet is vervuld. Het hof zal hierna toelichten waarom [de zorginstelling] daarin voorshands oordelend niet kan worden gevolgd en de Gemeente mocht uitgaan van de door het LBB getrokken gevaarsconclusie. Daarbij zal achtereenvolgens nader worden ingegaan op (a) de actuele vermogensverschaffing, (b) het verbroken zakelijk samenwerkingsverband en (c) het samenhangcriterium.

(a) actuele vermogensverschaffing

3.20.

[de zorginstelling] stelt dat gemotiveerd naar voren is gebracht dat geen sprake is van actuele vermogensverschaffing door de heer [broer 3] aan [de zorginstelling] en dat de voorzieningenrechter daarvan ook niet lijkt uit te gaan.

3.21.

[broer 3] is enig aandeelhouder van [Holding broer 3] (hierna: [Holding broer 3] ). [Holding broer 3] hield tot 15 mei 2025 34% van de aandelen in [de moedermaatschappij] (hierna: [de moedermaatschappij] ), bestuurder en enig aandeelhouder van [de zorginstelling] . [broer 3] heeft zijn (indirect) aandeelhouderschap op 12 mei 2025 beëindigd middels een aandelenkoopovereenkomst met [Holding broer 2] (hierna: [Holding broer 2] ), vertegenwoordigd door [broer 2] en [Holding broer 1] (hierna: [Holding broer 1] ), vertegenwoordigd door [broer 1] . [Holding broer 2] en [Holding broer 1] hebben ieder 50% van de aandelen van [Holding broer 3] in [de moedermaatschappij] verkregen. De aandelen in [de moedermaatschappij] zijn gewaardeerd, waarna een uitkoopbedrag is overeengekomen. Ter financiering daarvan zijn [Holding broer 2] en [Holding broer 1] leenovereenkomsten met [Holding broer 3] overeengekomen. Het uitkoopbedrag zou in maandelijkse termijnen worden voldaan. Op 23 september 2025 hebben [Holding broer 2] en [Holding broer 1] een wijzigingsverzoek aan [Holding broer 3] gedaan. Daarmee is [Holding broer 3] akkoord gegaan. De overgedragen aandelen zijn afgewaardeerd en de te betalen koopsommen en leningen zijn naar beneden bijgesteld (op 10% van het eerder overeengekomen uitkoopbedrag). Partijen zijn overeengekomen dat finale kwijting wordt verleend na ontvangst door [Holding broer 3] van de overeengekomen laatste aflossingen.

3.22.

Het LBB concludeert dat desondanks (indirect) sprake is van actuele vermogensverschaffing door [broer 3] en heeft die conclusie, voor zover hier van belang, als volgt gemotiveerd:

“Uit het onderzoek van het Bureau is gebleken dat [Holding broer 3] (indirect) vermogensverschaffer is van [de zorginstelling] , dit baseert het Bureau op het volgende:

• [Holding broer 3] , vertegenwoordigd door [broer 3] , heeft in totaal € 366.666,67 aan vermogen verschaft, deze vermogensverschaffing bestond uit twee geldleningen (met een looptijd van 72 maanden) aan de leidinggevenden en zeggenschaphebbenden van [de zorginstelling] :

1. een lening van € 183.333,34 aan [Holding broer 2] , vertegenwoordigd door [broer 2] ; en

2. een lening van € 183.333,34 aan [Holding broer 1] , vertegenwoordigd door [broer 1] .

• Op 9 oktober 2025 heeft het Bureau, in het kader van de aanvullende adviesaanvraag, nieuwe informatie van de gemeente ontvangen omtrent de status van deze lening.

Uit deze informatie blijkt dat:

º Vanwege het voornemen van de gemeente om de maatwerkovereenkomst te ontbinden en om een faillissement van [de zorginstelling] te voorkomen, is [broer 3] per mailbericht.d. 23 september 2025 door zijn broers, [broer 2] en [broer 1] , gevraagd om de hierboven genoemde leningen te herzien.(…)

º [broer 3] heeft per mailbericht d.d. 25 september 2025 aan zijn broer [broer 1] laten weten akkoord te gaan met bovengenoemd voorstel en is deze herziening van bovengenoemde leningen formeel vastgelegd middels een beëindigings- en afkoopovereenkomst d.d. 30 september 2025 zo blijkt uit de zienswijze van [de zorginstelling] d.d. 6 oktober 2025.(…)

º Uit de concept notulen hoor- en wederhoorgesprek tussen de gemeente en [de zorginstelling] d.d. 10 oktober 2025 blijkt nogmaals dat de voornaamste reden om tot bovengenoemd voorstel te komen, ligt in het feit dat er bij beëindiging van de maatwerkovereenkomst, een groot verlies of faillissement in het vooruitschiet ligt voor [de zorginstelling] :

“[...]
Advocaat gemeente: De waardering is nu gebaseerd op de veronderstelling dat de contracten eindigen. Maar wat nu als die beëindiging niet doorgaat, voelt [broer 3] zich dan niet bekocht als het bedrijf alsnog gecontinueerd wordt op de oude voet en de waarde zoals die oorspronkelijk is gewaardeerd hetzelfde blijft?
Bestuursadviseur: Dat is aan hem. Het belangrijkste voor alle partijen is dat het bedrijf gezond door kan leven. [...] Voor [de zorginstelling] staat buiten kijf dat zolang op hem een verdenking rust, hij niet kan terugkomen in het bedrijf. Hij heeft ook afstand gedaan van alle mogelijke rechten, ook al zouden de overeenkomsten niet beëindigd worden en zou [broer 3] terugkomen op zijn afspraak.
Advocaat gemeente: Maar als de waarde toch de waarde is zoals die oorspronkelijk was, dan lijdt hij 90% verlies?
Bestuursadviseur: Ja dat zegt hij [ [broer 3] ] ook: “het doet mij [ [broer 3] ] pijn in het hart, maar ik [ [broer 3] ] neem het verlies.” Het is niet zo dat hij daarna zegt: “ik [ [broer 3] ] voel me belazerd.” Dat idee heeft [de zorginstelling] niet, want daar is ook over gesproken. Het belangrijkste vindt [broer 3] dat de broers niet in onmin geraken wegens een zakelijk conflict. [...]"

º Uit de bankafschriften in de bijlagen, toegevoegd aan de zienswijze van [de zorginstelling] d.d. 6 oktober 2025, blijkt dat de hierboven genoemde 10 procent (€ 36.667,-) reeds in gelijke delen is afbetaald door [Holding broer 2] en [Holding broer 1] .

Van bovengenoemde lening is door [Holding broer 3] , met [broer 3] als enig aandeelhouder, uiteindelijk in totaal € 36.667,- ontvangen en van het overige bedrag (€ 350.000,-) is door [broer 3] afgezien. Dit hebben beide partijen vastgelegd in een beëindigings- en afkoopovereenkomst en van de afbetaling van € 36.667,- zijn bankafschriften meegestuurd als bijlagen in de zienswijze aan de gemeente.

Hoewel [Holding broer 3] en [broer 3] door de beëindigings- en afkoopovereenkomst geen vordering meer hebben op [de zorginstelling] en haar aandeelhouders [Holding broer 2] en [Holding broer 1] , is het Bureau van oordeel dat op dit moment nog steeds € 350.000,- aan vermogen van [Holding broer 3] in het bedrijf [de zorginstelling] dan wel bij haar aandeelhouders aanwezig is. Gelet op het bovenstaande is het Bureau van oordeel dat er nog steeds sprake is van een actuele vermogensverschaffing.

Over vermogensverschaffer [Holding broer 3] zijn geen (vermoedelijk) door haar gepleegde strafbare feiten gebleken die meewegen bij de beoordeling van de mate van gevaar. Ten aanzien van de zeggenschaphebbende van [Holding broer 3] , [broer 3] , zijn wel vermoedelijk door hem gepleegde strafbare feiten gebleken die meewegen bij de beoordeling van de mate van gevaar.”

Het LBB verwijst hierbij naar een uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023,^[6]waarin is geoordeeld dat, ondanks dat partijen overeen waren gekomen dat een deel van een lening niet meer afbetaald hoefde te worden, nog steeds sprake was van vermogensverschaffing.

3.23.

In het kader van dit kort geding heeft [de zorginstelling] onvoldoende onderbouwd dat de Gemeente niet in navolging van het LBB mocht aannemen dat sprake is van actuele vermogensverschaffing. Dat is zelfstandig voldoende om de Bibob-relatie te dragen. Daarbij weegt het hof het volgende mee. [de zorginstelling] heeft toegelicht waarom zij tot afwaardering is overgegaan. De afwaardering is gebaseerd op de veronderstelling dat de raamovereenkomsten eindigen. In dat geval is de waarde van [de zorginstelling] volgens haar nihil. Deze toelichting laat onverlet dat de afwaardering niet is gebaseerd op een onafhankelijke waardering en dat onvoldoende duidelijk is wat het tussen betrokkenen betekent als die beëindiging niet doorgaat. De Gemeente heeft verder ook de vraag opgeworpen waarom de maandelijkse betalingen aan [broer 3] in privé zijn gedaan en niet aan [Holding broer 3] , terwijl partijen betaling aan [Holding broer 3] zijn overeengekomen. [de zorginstelling] heeft vervolgens niet toegelicht waarom de betaling op deze wijze heeft plaatsgevonden, maar volstaan met het standpunt dat daarmee bevrijdend is betaald.

(b) verbroken zakelijk samenwerkingsverband

3.24.

Vaststaat dat het zakelijk samenwerkingsverband tussen [broer 3] en [de zorginstelling] is verbroken. Uit de Parlementaire Geschiedenis volgt dat ook een verbroken zakelijk samenwerkingsverband aanleiding kan geven tot het aannemen van een Bibob-relatie en in de beoordeling kan worden betrokken:^[7]

“Het zakelijk samenwerkingsverband is in de wet opgenomen om schijnconstructies te ondervangen (Kamerstukken II 1999/2000,26 883, nr. 3
, blz. 63). Met het oog daarop is het gewenst dat ook zakelijke samenwerkingsverbanden uit het verleden in de beoordeling kunnen worden betrokken. Gedacht moet worden aan zakelijke samenwerkingsverbanden die weliswaar niet meer actueel zijn, maar de aanvrager bijvoorbeeld wel financieel voordeel hebben opgeleverd of het risico in zich hebben dat het zakelijk samenwerkingsverband herleeft nadat de vergunning is verstrekt. Uiteraard dient het bestuursorgaan te motiveren dat een zakelijk samenwerkingsverband uit het verleden voor de toekomst een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob kan opleveren. De duur van het samenwerkingsverband en de kennis die betrokkene had van het strafrechtelijke verleden van de samenwerkingspartner kunnen hierbij onder meer een rol spelen.”

3.25.

Het LBB heeft toegelicht waarom het recent verbroken zakelijk samenwerkingsverband een relevante Bibob-relatie is:

“Op basis van bovenstaande feiten en omstandigheden concludeert het Bureau dat er sprake is van een recent verbroken zakelijk samenwerkingsverband tussen [de zorginstelling] enerzijds en [broer 3] anderzijds. Dit baseert het Bureau onder meer op het feit dat [broer 3] tot zeer recent (mei 2025) nog uiteindelijk leidinggevende en zeggenschappende van [de zorginstelling] was en tevens als gevolmachtigde van [de zorginstelling] geregistreerd stond in het Handelsregister. Daarnaast was tot en met september 2025 nog sprake van twee leningen tussen [broer 3] als zeggenschaphebbende van [Holding broer 3] en de leidinggevenden en zeggenschaphebbenden van [de zorginstelling] . Dat [broer 3] op dat moment geen vordering meer heeft op de leidinggevenden en zeggenschaphebbenden van [de zorginstelling] , maakt niet dat er geen sprake meer is van een actuele vermogensverschaffing(…)
.

Het Bureau neemt daarnaast in ogenschouw dat [de zorginstelling] heeft geprobeerd (gedurende het Bibob-onderzoek) de betrokkenheid van [broer 3] bij de onderneming weg te willen nemen vanaf april 2025 (nadat zij bekend raakten met het strafrechtelijk beslag en/of onderzoek wat er loop tegen [broer 3] ) en dat alle banden definitief werden verbroken nadat het advies met kenmerk 2024-Bibob-0242 was uitgebracht, inclusief het daarop volgende voornemen van de gemeente om de maatwerkovereenkomst te ontbinden. Vanaf dat moment is [broer 3] gevraagd (waarbij in dat mailbericht d.d. 23 september 2025 specifiek gerefereerd wordt aan voornoemd advies en voornemen) om van de uitstaande leningen voor 90 procent finale kwijting te verlenen. Tot slot is [broer 3] een broer van de twee uiteindelijk leidinggevenden en zeggenschaphebbenden van [de zorginstelling] en hebben ze tot 23 mei 2025 samengewerkt als (indirect) bestuurders en aandeelhouders van [de zorginstelling] .

(…)
Over [broer 3] zijn (vermoedelijk) door hem gepleegde strafbare feiten gebleken die meewegen bij de beoordeling van de mate van gevaar. Bij de weging van de (vermoedelijk) door [broer 3] gepleegde strafbare feiten, houdt het Bureau rekening met het feit dat [broer 3] en [de zorginstelling] tot elkaar in een zakelijk samenwerkingsverband stonden. Het Bureau ziet dit recent verbroken zakelijk samenwerkingsverband echter wel als een relevante Bibob-relatie, zoals hierboven reeds uiteengezet, nu dit zakelijk samenwerkingsverband is verbroken gedurende de Bibob-procedure. Dit leidt ertoe dat (vermoedelijk) door [broer 3] gepleegde strafbare feiten in mindere mate meewegen bij de beoordeling van de mate van gevaar.”

3.26.

Volgens [de zorginstelling] hebben het LBB en de Gemeente hier niet deugdelijk gemotiveerd dat het verbroken samenwerkingsverband een ernstig gevaar oplevert voor criminele facilitering. Als het verbroken samenwerkingsverband niet in de beoordeling kan worden betrokken, kan volgens [de zorginstelling] ook de gevaarsconclusie niet in stand blijven. [de zorginstelling] miskent daarmee dat tegen de achtergrond van de contractuele ontbindingsbevoegdheid voldoende is dat wordt onderbouwd dat van een mindere mate van gevaar sprake is. Voor zover [de zorginstelling] heeft bedoeld te stellen dat ook dat niet deugdelijk is gemotiveerd, kan het hof haar niet volgen.

3.27.

In het bestek van deze procedure moet worden aangenomen dat de Gemeente aansluiting heeft mogen zoeken bij de constatering van het LBB dat de verbroken zakelijke samenwerking relevant is, omdat het zakelijk samenwerkingsverband pas (gefaseerd) is verbroken gedurende de Bibob-procedure en daarnaast sprake is van actuele vermogensverschaffing. Het tegendeel is door [de zorginstelling] onvoldoende onderbouwd. De Gemeente heeft in haar brief van 13 januari 2026 ook nader toegelicht dat zij niet kan uitsluiten dat het samenwerkingsverband - mogelijk buiten het zicht van de Gemeente - herleeft omdat tussen de huidige bestuurders van [de zorginstelling] en dhr. [broer 3] een familiaire relatie bestaat en [de zorginstelling] heeft laten weten dat tussen dhr. [broer 3] en de bestuurders in privé contact zal blijven bestaan. De vrees daarvoor is versterkt doordat is gebleken dat [broer 3] op 24 februari 2026 aanwezig is geweest op een locatie van [de zorginstelling] en [de zorginstelling] daarover niet uit eigen beweging mededeling heeft gedaan.

3.28.

Het LBB heeft verder in aanmerking genomen dat sprake is van een ernstig vermoeden dat [broer 3] in strijd met de Opiumwet heeft gehandeld en ziet een samenhang tussen het handelen waarvan [broer 3] wordt verdacht en de activiteiten waarop de raamovereenkomsten betrekking hebben:

“Ten aanzien van het handelen in strijd met de Opiumwet is aan het samenhangcriterium voldaan, gezien de aard van de strafbare feiten, het doel van de gecontracteerde zorg van de overheidsopdracht en de afhankelijkheidsrelatie - en daarmee kwetsbare positie - van cliënten in de zorgsector, waar betrokkene mee in aanraking komt nu de overheidsopdracht aan haar is gegund. Het Bureau is van oordeel dat de uitvoering van de overheidsopdracht het mogelijk maakt delicten inzake de Opiumwet te plegen, mede gezien de kwetsbaarheid van de doelgroep. In dit verband baseert het Bureau zich op het rapport ‘Verwevenheid zorg & criminaliteit’ van het Informatie Knooppunt Zorgfraude (hierna: IKZ, 2020). Uit dit rapport komt onder meer naar voren dat zorgorganisaties, welke in verband worden gebracht met ondermijnende activiteiten, gelinkt worden aan personen met antecedenten, waaronder Opiumwetdelicten. Tevens stelt IKZ (2020) dat “[...]de cliënten aan wie zorg wordt geboden veelal kwetsbaar en afhankelijk [zijn], waar relatief makkelijk misbruik van valt te maken.
[...]”
. Deze kwetsbare positie van cliënten uit zich niet alleen in de vorm van bijkomende problematiek zoals verslavingsproblematiek, maar bieden zorgorganisaties ook mogelijkheden“
[...]voor de werving van mensen om in te zetten bij criminele activiteiten.
[...]”
(IKZ, 2020). Hierbij valt te denken aan criminele uitbuiting, bijvoorbeeld het fungeren als loopjongen in de drugshandel (IKZ, 2020).

Gelet op het voorgaande is het Bureau van oordeel dat delicten inzake de Opiumwet op zichzelf een groot risico met zich meebrengen ten aanzien van de zorgsector. Derhalve is het Bureau van oordeel dat de uitvoering van de overheidsopdracht deze strafbare feiten kan faciliteren. Gezien het voorgaande is het Bureau tevens van oordeel dat er een risico bestaat dat cliënten in de zorgsector - gezien hun kwetsbaarheid - betrokken kunnen worden bij dergelijke delicten.”

3.29.

[de zorginstelling] stelt dat uit het door het LBB genoemde rapport van het Informatie Knooppunt Zorgfraude (hierna: het IKZ) niet volgt dat er daadwerkelijk enig gevaar bestaat dat cliënten van [de zorginstelling] worden geworven voor criminele activiteiten. Dat is ook niet de strekking van de hiervoor geciteerde passage en het vervolgens door de Gemeente ingenomen standpunt. Uit de inhoud van het rapport van het IKZ volgt slechts dat er samenhang bestaat tussen strafbare feiten als waarvan [broer 3] wordt verdacht en de activiteiten waarvoor de raamovereenkomsten zijn gesloten, omdat dergelijke strafbare feiten door die overeenkomsten gefaciliteerd kunnen worden. Het daadwerkelijk gevaar bestaat hier vervolgens, gelet op die samenhang, als gevolg van de actuele vermogensverschaffing en het gedurende de Bibob-procedure (gefaseerd) verbroken samenwerkingsverband. Dat dit gevaar niet aanwezig is omdat [broer 3] geen contact met cliënten had en thans op geen enkele wijze meer bij de onderneming is betrokken, is door [de zorginstelling] tegenover de uitgewerkte stellingen van de Gemeente onvoldoende onderbouwd. Het hof verwijst naar wat daarover hiervoor (onder 3.16 en 3.27) is overwogen.

3.30.

Ook in hoger beroep is niet aannemelijk geworden dat de feiten de conclusies van het LBB niet kunnen dragen en kan worden aangenomen dat de Gemeente op de gevaarsconclusie in het vervangend Bibob-advies mocht afgaan. Voorshands is daarom aannemelijk dat de voorwaarde waaronder de contractuele ontbindingsclausule kan worden ingeroepen, is vervuld.

Evenredigheidsbeginsel

3.31.

[de zorginstelling] stelt vervolgens dat het evenredigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, welk beginsel noodzaakt tot een belangenafweging, en zoals geconcretiseerd in art. 3 lid 5 Wet Pro Bibob, meebrengt dat ook bij de invulling van art. 6:248 lid 2 BW Pro moet worden getoetst of de ontbinding van de overeenkomst evenredig is met de mate van het gevaar. Volgens [de zorginstelling] is ontbinding hier niet evenredig met een mindere mate van gevaar. [de zorginstelling] heeft zelf maatregelen getroffen om het verband van [broer 3] met [de zorginstelling] te verbreken en verbroken te houden. Dat was volgens [de zorginstelling] niet reactief. De Gemeente had vervolgens kunnen volstaan met het stellen van aanvullende voorwaarden, aldus [de zorginstelling] . [de zorginstelling] wijst erop dat een bestuursorgaan in bestuursrechtelijke zaken waarin een mindere mate van gevaar wordt geconstateerd niet tot weigering of intrekking van een beschikking kan overgaan. Het hof begrijpt dat [de zorginstelling] daarbij het oog heeft op art. 3 lid 7 Wet Pro Bibob, waaruit volgt dat het bestuursorgaan in die situatie voorschriften kan verbinden aan een beschikking. Volgens [de zorginstelling] heeft de Gemeente ook onvoldoende onderbouwd dat zij geen minder verstrekkende maatregelen kon nemen. [de zorginstelling] heeft als mogelijkheden genoemd; deelname van de Gemeente aan overleggen van de cliëntenraad van [de zorginstelling] , het regelmatig toezenden van (kwaliteits)informatie, een afspraak dat [broer 3] niet op de locaties mag komen (wat hij ook niet doet). Ook is [de zorginstelling] bereid afspraken te maken en volledige openheid van zaken te geven ten aanzien van financiële stromen.

3.32.

Ook hierin volgt het hof [de zorginstelling] niet. Het evenredigheidsbeginsel brengt inderdaad mee dat moet worden getoetst of de ontbinding van de raamovereenkomsten evenredig is met de mate van het gevaar en noodzaakt tot een belangenafweging. Het hof is voorshands van oordeel dat ontbinding evenredig is met mate van gevaar en dat het belang van de Gemeente bij ontbinding zwaarder weegt dan het belang van [de zorginstelling] bij voortzetting van de raamovereenkomsten.

3.33.

Het gaat hier weliswaar om een mindere mate van gevaar dat [de zorginstelling] bij de uitvoering van de raamovereenkomsten strafbare feiten zal plegen, maar de strafbare feiten waarom het gaat (handelen in strijd met de Opiumwet) zijn ernstig. De mindere mate van gevaar betreft bovendien kwetsbare en afhankelijke patiënten waarvan relatief makkelijk misbruik te maken valt. Het risico bestaat dat zij worden ingezet bij criminele activiteiten. De Gemeente heeft tegenover deze patiënten een zorgplicht en is gehouden datgene te doen wat nodig is om dat te voorkomen. Die zorgplicht is ook de achtergrond van de overeengekomen ontbindingsmogelijkheid. [de zorginstelling] heeft in het kader van deze procedure onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er voor de Gemeente reële alternatieven voor ontbinding zijn waarmee dit gevaar voldoende kan worden weggenomen. Intensiever toezicht, een cliëntenstop, het regelmatig toezenden van (kwaliteits)informatie of het stellen van aanvullende voorwaarden bieden hier onvoldoende waarborgen. Ook door [de zorginstelling] getroffen maatregelen, zoals het instellen van een Raad van Commissarissen bieden onvoldoende zekerheid. Het handelen waarom het hier gaat kan eenvoudig aan het zicht van een dergelijk orgaan worden onttrokken.

3.34.

Bij het voorgaande komt dat voor minder verstrekkende maatregelen als alternatief voor ontbinding ook een voldoende vertrouwensbasis nodig is. Daaraan ontbreekt het hier als gevolg van het handelen en nalaten van [de zorginstelling] . Met de Gemeente vindt het hof dat [de zorginstelling] onvoldoende transparant is geweest over het uittreden van [broer 3] in haar e-mail van 13 mei 2025 en daaropvolgende mededelingen na vragen van de Gemeente. Van [de zorginstelling] mocht worden verwacht dat zij direct nadat zij daarmee bekend werd aan de Gemeente zou meedelen dat deze beslissing verband hield met een ten laste van [broer 3] gelegd strafvorderlijk beslag. Vervolgens heeft [de zorginstelling] de banden met [broer 3] niet ineens, maar gefaseerd in reactie op ontwikkelingen omtrent het Bibob-onderzoek verbroken, waarna (zo moet in dit kort geding worden aangenomen) er nog altijd sprake is van (indirecte) vermogensverschaffing door [broer 3] . Ook hangende deze procedure is [de zorginstelling] onvoldoende transparant geweest. De stelling van [de zorginstelling] dat [broer 3] geen rechtstreeks contact met cliënten had en geen toegang had tot de zorg is onjuist gebleken. De Gemeente heeft onder overlegging van nadere producties het tegendeel onderbouwd. Verder heeft [de zorginstelling] niet uit eigen beweging aan de Gemeente meegedeeld dat [broer 3] op 24 februari 2026 op een van haar zorglocaties is geweest (waarna de politie een inval heeft gedaan om [broer 3] aan te houden) en stelt zij in haar dagvaarding in hoger beroep van 23 maart 2026 nog dat kan worden afgesproken dat [broer 3] niet op locaties van [de zorginstelling] mag komen
wat hij ook niet doet. De Gemeente is met dit voorval bekend geworden doordat zij een bestuurlijke rapportage heeft ontvangen en de Gemeente (niet [de zorginstelling] ) heeft dat voorafgaand aan de regiezitting aan het hof meegedeeld. Het is naar het oordeel van het hof goed te begrijpen dat de Gemeente niet erop vertrouwt dat [de zorginstelling] afspraken zal naleven en relevante ontwikkelingen tijdig en volledig zal melden en het standpunt inneemt dat minder verstrekkende maatregelen geen reële waarborg bieden omdat het vertrouwen onherstelbaar is beschadigd.

3.35.

De belangen van [de zorginstelling] zijn niet enkel commercieel. Het hof begrijpt dat beëindiging van de raamovereenkomsten gevolgen kan hebben voor haar personeel, voor cliënten die moeten worden overgedragen en verhuizen terwijl zij gebaat zijn bij stabiliteit en voor de reputatie van [de zorginstelling] . Die belangen wegen echter onvoldoende op tegen de zwaarwegende maatschappelijke belangen die de Gemeente moet waarborgen en de door haar te bewaken integriteit.

Tussenconclusie

3.36.

Voorshands oordelend komt het hof tot de slotsom dat niet kan worden aangenomen dat het beroep van de Gemeente op de contractuele ontbindingsclausules in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is.

GGD toezicht-traject & Omgevingswetvergunning

3.37.

De GGD heeft in het kader van de Wmo een kwaliteitsonderzoek bij [de zorginstelling] uitgevoerd en - kort gezegd - geconcludeerd dat niet aan alle normen (volledig) wordt voldaan. Daarnaast hebben toezichthouders van de Gemeente geconstateerd dat [de zorginstelling] een pand in gebruik heeft in strijd met de planvoorschriften. De Gemeente heeft aangekondigd in verband daarmee voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen. In de brief van 13 januari 2026, met daarin de buitengerechtelijke ontbindingsverklaring, heeft de Gemeente vermeld dat zij voorafgaand aan het advies van het LBB al zorgen had over de kwaliteit van de zorg op basis van de bevindingen van de GGD en heeft zij gewezen op haar voornemen een last onder dwangsom op te leggen. In hoger beroep heeft de Gemeente (opnieuw) verduidelijkt dat het rapport van de GGD en het voornemen van de Gemeente om een last onder dwangsom op te leggen, niet aan de ontbinding van 13 januari 2026 ten grondslag liggen. Anders dan [de zorginstelling] veronderstelt, heeft de voorzieningenrechter aan de stellingen van de Gemeente daarover ook niet die betekenis toegekend. [de zorginstelling] heeft zich op het standpunt gesteld dat gebruikmaking van de overeengekomen ontbindingsbevoegdheid in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. Het rapport van de GGD en voornoemd voornemen behoren tot de door de Gemeente aangevoerde omstandigheden die de voorzieningenrechter in dat verband bij haar oordeel heeft betrokken. Het hof laat in het midden of aan deze omstandigheden in dit verband gewicht zou moeten toekomen. Ook als deze beide omstandigheden buiten beschouwing worden gelaten, kan in het kader van dit kort geding niet worden aangenomen dat het beroep van de Gemeente op de contractuele ontbindingsclausules naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is.

Signaalplafond

3.38.

Omdat [de zorginstelling] niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de buitengerechtelijke ontbinding van de raamovereenkomsten in afwachting van de uitkomst in de bodemprocedure moet worden opgeschort, komt het hof niet toe aan de beoordeling van de vordering van [de zorginstelling] ter zake het signaalplafond. Bij gebrek aan belang laat het hof daarom onbesproken wat partijen in dat verband over en weer stellen.

Communicatieplanning

3.39.

Het hof heeft in het arrest in het incident de beslissing van de voorzieningenrechter omrent de uitvoering van de communicatieplanning geschorst en de Gemeente verboden de stappen in de bij de brief van 13 januari 2026 gevoegde communicatieplanning uit te voeren en de cliënten en het personeel van [de zorginstelling] , de media en/of andere derden over de inhoud van het besluit van 13 januari 2026 te berichten tot het hof in dit spoed kort geding arrest heeft gewezen. In de hoofdzaak heeft [de zorginstelling] primair een gelijkluidend verbod gevorderd totdat de rechtbank Gelderland uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure. Ter onderbouwing verwijst [de zorginstelling] naar de uitwerking van haar standpunt dat de voorzieningenrechter de andere vorderingen had moeten toewijzen. Omdat het hof [de zorginstelling] in dat standpunt niet volgt, kan ook de daarop voortbouwende primaire vordering ter zake - kort gezegd - de communicatieplanning niet worden toegewezen.

3.40.

Subsidiair (voor het geval de primaire vorderingen worden afgewezen) heeft [de zorginstelling] een vergelijkbaar verbod gevorderd, maar daarvan de cliënten van [de zorginstelling] uitgesloten. De beperking ‘totdat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure’ is daarbij niet opgenomen. Het hof ziet geen grondslag voor een dergelijk algeheel verbod. Die is door [de zorginstelling] ook niet gesteld. Gesteld noch gebleken is dat de Gemeente onrechtmatig handelt als zij bij een rechtsgeldige ontbinding uitvoering geeft aan de communicatieplanning en mededelingen doet aan het personeel van [de zorginstelling] , de media en/of andere derden over de beëindiging van de raamovereenkomsten. Al daarom moet deze vordering worden afgewezen. Daarbij komt dat [de zorginstelling] in de hoofdzaak haar belang bij het gevorderde verbod ook niet heeft onderbouwd. Voor zover daaraan dezelfde belangen ten grondslag liggen als door [de zorginstelling] in het incident gesteld (het hof verwijst naar wat daarover in het arrest in het incident onder 3.2 is overwogen), weegt dat belang onvoldoende op tegen het door de Gemeente gestelde belang regie te nemen over de informatievoorziening om daarmee met name voor cliënten context te bieden, rust aan te brengen en duidelijk te maken dat de continuïteit van de zorg wordt gewaarborgd.

3.41.

[de zorginstelling] heeft subsidiair ook gevorderd dat de Gemeente wordt geboden de passage in de als bijlage 8 bij het besluit van 13 januari 2026 gevoegde brief aan de cliënten met de koptekst ‘Waarom dit besluit’ geheel te verwijderen uit de brief. Zij heeft deze vordering afhankelijk gemaakt van de toewijzing van de subsidiaire vordering ter zake de communicatieplanning. Omdat het hof die vordering niet toewijst, kan ook deze vordering niet worden toegewezen. In haar memorie van grieven lijkt [de zorginstelling] aan de door haar zelf in de vordering aangebrachte beperkingen voorbij te zien, waar zij het heeft over aanpassing van de tekst van ‘het persbericht en de brieven’ in plaats van alleen van de brief aan de cliënten en lijkt te verlangen dat de inhoud daarvan hoe dan ook moet worden aangepast omdat zij voor haar onnodig schadeveroorzakend is. Tegen de achtergrond daarvan overweegt het hof ten overvloede dat de vordering ook niet kan worden toegewezen omdat de in de bedoelde passage opgenomen uitleg over de Wet Bibob algemene, publiek toegankelijke informatie betreft.

3.42.

Het voorgaande betekent dat de Gemeente zonder verdere beperking aan haar voorgenomen communicatieplanning uitvoering kan geven. Het reeds uitgewerkte verbod van de voorzieningenrechter in het bestreden vonnis onder 5.1 staat daaraan niet in de weg.

De conclusie

3.43.

Het hoger beroep slaagt niet. Omdat [de zorginstelling] in het ongelijk zal worden gesteld, zal het hof [de zorginstelling] in de hoofdzaak tot betaling van de proceskosten in hoger beroep veroordelen. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak en de wettelijke rente daarover. De Gemeente heeft geconcludeerd dat de wettelijke rente verschuldigd wordt ‘vanaf twee jaren na het te wijzen vonnis’. Het hof beschouwt dit als een verschrijving en neemt aan dat is bedoeld te concluderen dat de wettelijke rente is verschuldigd vanaf twee weken na betekening van dit arrest en zal hierna in die zin beslissen.^[8]

3.44.

[de zorginstelling] is in het incident in het gelijk gesteld. Daarbij is de beslissing over de kosten aangehouden. De Gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten daarvan worden veroordeeld. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak en de wettelijke rente daarover. De wettelijke rente is verschuldigd vanaf veertien dagen na betekening van dit arrest. Deze veroordeling kan ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissingen van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad).

4.De beslissing

Het hof:

in het incident

4.1.

veroordeelt De Gemeente tot betaling van € 1.290 aan salaris van de advocaat van [de zorginstelling] (1 procespunt x het toepasselijke tarief II);

4.2.

bepaalt dat deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag en worden verhoogd met de wettelijke rente als niet op tijd wordt betaald;

4.3.

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;

in de hoofdzaak in hoger beroep

4.4.

bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem van 11 maart 2026;

4.5.

veroordeelt [de zorginstelling] tot betaling van de volgende proceskosten van de Gemeente:

€ 851 aan griffierecht

€ 2.580 aan salaris van de advocaat van de Gemeente (2 procespunten x het toepasselijke tarief II)

4.6.

bepaalt dat deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag en worden verhoogd met de wettelijke rente als niet op tijd wordt betaald;

4.7.

wijst af wat verder is gevorderd.

Dit arrest is gewezen door mrs. F.J. de Vries, G.D. Hoekstra en M.J.P. Heijmans, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2019.

Beëindiging raamovereenkomsten zorginstelling door gemeente na Bibob-onderzoek