Uitspraak
Gerechtshof Arnhem
eerste meervoudige belastingkamer
nummer 07/00191
U i t s p r a a k
op het beroep van X B.V. te Z (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Breda (hierna: de Ambtenaar) op het bezwaarschrift van belanghebbende betreffende na te melden aan haar opgelegde aanslag in de baatbelasting.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Aan belanghebbende is ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak a-straat 1 te Breda met dagtekening 30 november 1996 een aanslag in de baatbelasting binnenstad opgelegd van ƒ 294.841,30.
1.2. Belanghebbende heeft tegen de aanslag bezwaar gemaakt en is op het bezwaar gehoord. Het verslag van de hoorzitting behoort tot de gedingstukken. De Ambtenaar heeft de aanslag bij de bestreden uitspraak op bezwaar gehand-haafd.
1.3. Belanghebbende is van deze uitspraak op bezwaar in beroep gekomen bij het gerechtshof te ’s-Hertogenbosch, dat bij uitspraak van 30 november 2000, nr. 99/00229, de uitspraak van de Ambtenaar heeft bevestigd.
1.4. Op het beroep in cassatie van belanghebbende heeft de Hoge Raad bij arrest van 8 augustus 2003, nr. 36 769 (BNB 2003/339c*), de uitspraak van het gerechtshof te ’s-Hertogenbosch vernietigd en het geding verwezen naar het gerechtshof te ’s-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van het arrest.
1.5. Het gerechtshof te ’s-Gravenhage heeft het beroep bij uitspraak van 6 juli 2005, nr. BK-03/02188, gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar en de onderhavige aanslag in de baatbelasting vernietigd, de Ambtenaar veroordeeld in de proceskosten van belanghebbende en beslist dat de gemeente Breda aan belanghebbende het voor deze zaak gestorte griffierecht moet vergoeden.
1.6. Op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethou-ders van de gemeente Breda heeft de Hoge Raad bij arrest van 4 mei 2007, nr. 42 457 (BNB 2007/233c*; hierna: het verwijzingsarrest), de uitspraak van het gerechtshof te ’s-Gravenhage, behoudens de beslissing omtrent het griffierecht, vernietigd en het geding verwezen naar het gerechtshof te Arnhem (hierna: het Hof) ter verdere behandeling en beslissing met inachtneming van het verwij-zingsarrest.
1.7. De Ambtenaar heeft, daartoe door het Hof in de gelegenheid gesteld, naar aanleiding van het verwijzingsarrest een schriftelijke conclusie ingediend. Belanghebbende heeft, daartoe door het Hof in de gelegenheid gesteld, op de inhoud van die conclusie gereageerd.
1.8. Het Hof heeft op 3 oktober 2007 op de voet van artikel 8:50 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een onderzoek ter plaatse ingesteld. Van dit onderzoek is door de griffier een proces-verbaal opgemaakt, dat tot de stukken van het geding behoort. De gemachtigde van belanghebbende en de Ambtenaar hebben ieder naar aanleiding van dit proces-verbaal een schriftelijke reactie ingediend die eveneens tot de stukken van het geding behoort.
1.9. Tot de stukken van het geding behoren voorts de nadere stukken die op 1 juli 2008 van de Ambtenaar zijn ontvangen en op dezelfde dag in kopie zijn doorgezonden aan de gemachtigde van belanghebbende.
1.10. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 17 juli 2008 te Arnhem. Aldaar zijn verschenen en gehoord de gemachtigde van belanghebbende alsmede de Ambtenaar.
1.11. Op dezelfde dag heeft het Hof acht andere zaken, met de kenmerken 07/00190, 07/00192, 07/00201, 07/00202, 07/00203, 07/00204, 07/00205 en 07/00206, behandeld. Op grond van hetgeen daarover na afloop van het onder-zoek ter plaatse met alle desbetreffende partijen in de genoemde procedures is afgesproken en bij de mondelinge behandeling van de onderhavige zaak is bevestigd, worden alle ingebrachte stukken geacht ook in de onderhavige proce-dure te zijn ingebracht en tot de stukken van het geding gerekend.
1.12. De Ambtenaar heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij. De inhoud van deze pleitnota moet als hier ingelast worden aangemerkt.
2. Feiten
Het Hof verwijst voor de feiten naar onderdeel 3 van de uitspraak van het gerechtshof te ’s-Gravenhage.
3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
3.1. Na verwijzing is tussen partijen nog in geschil:
(1) of en, zo ja, in hoeverre in het kader van de herinrichting van het historische stadshart van Breda voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet tot stand zijn gebracht en, meer in het bijzonder, in hoeverre de wijziging of vervanging van bestaande voorzieningen in het kader van deze herinrichting heeft geresulteerd in verbetering van de bestaande voorzieningen;
(2) of door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerich-te gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is;
(3) in hoeverre de kosten van de herinrichting voor verhaal door middel van de onderhavige baatbelasting in aanmerking komen;
(4) of de onroerende zaken die in de heffing zijn betrokken zijn gebaat door de tot stand gebrachte voorzieningen;
(5) of alle door de voorzieningen gebate onroerende zaken in de heffing van de baatbelasting zijn betrokken.
3.2. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Zij hebben daaraan ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.
3.3. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de bestreden uitspraak op bezwaar en van de aanslag. De Ambtenaar concludeert tot bevestiging van zijn uitspraak.
4. Beoordeling van het geschil
4.1. Blijkens het bepaalde in artikel 2, lid 2, van de Verordening baatbelasting binnenstad 1996 (hierna: de Verordening) waarop de onderhavige aanslag in de baatbelasting is gebaseerd, omvatten de voorzieningen waarvoor door middel van de baatbelasting kostenverhaal wordt gezocht:
a. het aanleggen van sierbestrating inclusief het aanpassen van de sierbestrating op bestaande voorzieningen;
b. het aanleggen van openbare verlichting en voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting;
c. het tot stand brengen van groenvoorzieningen in de voetgangersgebieden;
d. het aanbrengen van straatmeubilair en brandkranen.
4.2. Alle genoemde werkzaamheden, met uitzondering van de aangelegde nieuwe voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting, betreffen de wijziging of vervanging van bestaande voorzieningen. Aangezien voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting in het heringerichte gebied voorheen nog niet aanwezig waren, is hierbij niet aan de orde of het aanbrengen daarvan heeft geresulteerd in verbetering van bestaande voorzieningen. Van belang is slechts of die voorzieningen voor feestverlichting kunnen worden beschouwd als voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet. Het Hof acht op basis van de stukken en op basis van eigen waarneming aannemelijk dat de bedoelde voorzieningen zijn aan te merken als zodanige voorzieningen. De eerste tussen partijen nog in geschil zijnde vraag wordt ten aanzien van het aanleggen van voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting dan ook bevestigend beantwoord.
4.3. Met betrekking tot de overige voorzieningen overweegt het Hof gelet op de eerste vraag als volgt. Onder een verbetering van een bestaande voorziening is niet te begrijpen het in staat van nieuw terugbrengen van die voorziening door het opheffen van achteruitgang daarvan met behulp van (groot) onderhoud. Indien uitsluitend onderhoudswerkzaamheden zijn uitgevoerd is blijkens het verwijzingsarrest geen sprake van een verbetering. Voorts is blijkens dit arrest de enkele omstandigheid dat de aan de werkzaamheden bestede kosten hoger zijn dan die welke met het opheffen van de achteruitgang van de bestaande voorziening gemoeid zouden zijn onvoldoende om de wijziging of vervanging van die voorziening tot verbetering te bestempelen.
4.4. Wat onder een verbetering van een bestaande voorziening wel is te verstaan is door de Hoge Raad noch in het verwijzingsarrest noch in andere arresten inzake de baatbelasting nader omschreven. Het Hof zal voor de uitleg van dit begrip te rade gaan bij het spraakgebruik. In de 14e editie van Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal is te lezen dat onder verbetering is te verstaan: het verbeteren of verbeterd worden. Onder verbeteren is volgens dit woordenboek te verstaan: beter maken, de kwaliteit of bruikbaarheid verhogen van; de kwaliteit, de productiviteit, het rendement van iets, de stijl, de structuur enz. verbeteren. Dienovereenkomstig zal het Hof ter beantwoording van de vraag of sprake is van een verbetering van een bestaande voorziening als maatstaf hanteren, of de kwaliteit of de bruikbaarheid van die bestaande voorziening is verhoogd, dan wel de productiviteit, het rendement, de stijl of de structuur daarvan is verbeterd. Bij die beoordeling zal het Hof betrekken dat de doelstelling van de onderhavige herinrichting is geweest, het winkel- en verblijfsklimaat in de binnenstad van Breda te verbeteren.
4.5. Het aanleggen van sierbestrating inclusief het aanpassen van de sierbe-strating aan bestaande voorzieningen, zoals bedoeld in artikel 2, lid 2, onderdeel a, van de Verordening, omvat blijkens het Uitvoeringsplan voor de herinrichting van de openbare ruimte van het historische stadshart van Breda de aanleg van sierbestrating van hoogwaardige kwaliteit en het onder de bestrating aanbrengen van een puin- en zandlaag die ervoor moet zorgen dat de bestrating een zodanig stevige ondergrond heeft dat verzakken wordt tegengegaan of verminderd. De voorheen in de winkelstraten aanwezige bestrating bestaande uit gewassen grindtegels met accenten van gebakken klinkers en kleine behakte natuursteen-keitjes met rioleringskolken is vervangen door een bestrating bestaande uit een drietal lopers, die vanwege de beloopbaarheid op één niveau zijn aangelegd met gladde loopstroken van natuursteen. De middelste loper bestaat uit gezaagde natuursteentegels. De beide zijlopers zijn gemaakt van behakte natuursteenkeien. De lopers zijn van elkaar gescheiden door gietijzeren lijnafwateringsgoten. Bij de keuze van de materialen is zowel op sterkte, hardheid, vlakheid, stroefheid, duurzaamheid, dichtheid en te verwachten levensduur geselecteerd. Ook is rekening gehouden met stijlkenmerken. De materialen moesten passen bij het historische karakter van de binnenstad. Bij een viertal straten, te weten de Visserstraat, de Waterstraat, de Nieuwstraat en de Havermarkt is bij het herstraten tevens rekening gehouden met het feit dat deze straten autoluw zijn gemaakt.
4.6. Naar het oordeel van het Hof hebben de hiervoor genoemde werkzaamheden deels geresulteerd in verbetering van de bestaande voorziening. Het aanbrengen van een puin- en zandlaag onder de bestrating heeft een verbetering van de kwaliteit van de bestrating tot gevolg doordat die bestrating daardoor van een steviger fundament is voorzien waardoor verzakking wordt voorkomen of tegengegaan. Door middel van een onderhoudsbeurt waarbij slechts de opgetre-den achteruitgang zou zijn opgeheven door het wegnemen van verzakkingen, het vervangen van kapotte tegels en dergelijke, zou een dergelijke kwaliteitsverbete-ring niet zijn bereikt. Door het aanbrengen van de nieuwe materialen en de grotere uniformiteit die daarbij is bereikt is naar het oordeel van het Hof voorts een verbetering naar stijl en structuur gerealiseerd. Daar staat evenwel tegenover dat een verbetering naar structuur eveneens had kunnen worden bereikt met behulp van een uniformere toepassing van de voorheen gebruikte materialen en dat de bruikbaarheid (beloopbaarheid) van de nieuwe materialen, naar het Hof uit eigen waarneming bekend is, te wensen overlaat. De natuurstenen worden bij regenval glad en de voegen tussen de stenen zijn op tal van plaatsen zodanig ruim dat onder meer naaldhakken erin blijven steken. De tussen de lopers aange-brachte lijnafwateringsgoten resulteren in vergelijking met de voorheen aanwe-zige rioleringskolken wellicht in een geringe verbetering naar stijl, maar gesteld noch gebleken is dat hierdoor de afwateringscapaciteit is vergroot en aldus de begaanbaarheid van de bestrating zou zijn verbeterd. Het autoluw maken van straten, onder meer door plaatsing van zogenoemde “Bredammertjes”, moet naar het oordeel van het Hof worden gekenmerkt als verkeersmaatregel. Een dergelijke maatregel vormt geen voorziening waarvoor kostenverhaal door middel van een baatbelasting kan worden gezocht. Per saldo heeft de vervanging van de bestrating naar het oordeel van het Hof geresulteerd in een, zij het geringe, verbetering van de onderhavige voorziening.
4.7. Het aanleggen van openbare verlichting – waarmee niet wordt gedoeld op het aanleggen van voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting die reeds onder 4.2. aan de orde is gekomen – heeft naar het oordeel van het Hof in geen enkel opzicht geresulteerd in een verbetering van de bestaande openbare verlichting. Door de vervanging van lichtbakken met tl-buizen door armaturen met spaarlampen en andere reflectorkappen is, naar het Hof aannemelijk acht, in objectieve zin zelfs een verslechtering van de lichtopbrengst gerealiseerd. Voorts komt het vervangen van speciaal ontworpen lantaarns van een klassieke stijl door eveneens speciaal ontworpen nieuwe lantaarns van eveneens klassieke stijl neer op louter onderhoud. De vervanging van de armaturen in de winkelstraten door meer eigentijdse armaturen komt hoofdzakelijk eveneens neer op onderhoud. Op dit punt zou naar het oordeel van het Hof hooguit sprake kunnen zijn van een marginale verbetering naar stijl. Voor zover daarvan al kan worden gesproken wordt deze evenwel tenietgedaan door de hiervoor genoemde ver-slechtering van de lichtopbrengst.
4.8. Het tot stand brengen van groenvoorzieningen in de voetgangersgebieden omvat naast het verplaatsen van bomen en het planten van een aantal nieuwe bomen ook het aanbrengen van boomroosters. Deze laatste moeten zorgen voor een betere bewatering en beluchting van de bomen. Het Hof acht aannemelijk dat de roosters dit effect te weeg brengen. Naar het oordeel van het Hof is ter zake van de groenvoorziening sprake van verbetering, voor zover het om de boomroosters en de uitbreiding van het aantal bomen in het heringerichte gebied gaat. Voor het overige is sprake van onderhoud.
4.9. Het aanbrengen van straatmeubilair en brandkranen dient naar het oordeel van het Hof als louter onderhoud te worden aangemerkt. Van een objectief vast te stellen verbetering naar kwaliteit, bruikbaarheid of anderszins is geen sprake. Daarbij dient te worden opgemerkt dat door het verwijderen van overtollig straatmeubilair en het verplaatsen van straatmeubilair met het oogmerk de toegankelijkheid van de straten te verbeteren wel een lichte verbetering van de bruikbaarheid van de straten in het heringerichte gebied is bereikt. Zulks kan naar het oordeel van het Hof evenwel niet worden aangemerkt als een verbete-ring van de bestaande voorziening.
4.10. Resumerend beantwoordt het Hof de eerste tussen partijen in geschil zijnde vraag enkel bevestigend met betrekking tot het aanleggen van de nieuwe voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting, de bestrating voor wat betreft het aanbrengen van een puin- en zandlaag onder de bestrating en de verbetering naar stijl en structuur, en de groenvoorzieningen voor wat betreft het aanbrengen van boomroosters en voor zover sprake is van uitbreiding van het aantal bomen in het heringerichte gebied. Voor het overige zijn bij de onderhavige herinrichting naar het oordeel van het Hof geen voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet tot stand gebracht. Uitsluitend met betrekking tot het deel van de voorzieningen waarvoor de onderhavige vraag bevestigend is beantwoord, is in beginsel kostenverhaal door middel van één of meer baatbelastingen mogelijk.
4.11. Tussen partijen is niet in geschil dat de gemeente bij de onderhavige herinrichting ervoor heeft gekozen een reeks van voorzieningen als een samenhangend geheel uit te voeren en de kosten van die reeks van voorzieningen te verhalen door middel van één baatbelasting. In dat verband geldt overeenkom-stig het verwijzingsarrest als bijkomend vereiste dat het geheel van voorzienin-gen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk is veranderd. Over dit bijkomende vereiste handelt de tweede tussen partijen nog in geschil zijnde vraag.
4.12. Van een wezenlijke verandering van het geheel van de voorzieningen naar inrichting, aard of omvang kan naar het oordeel van het Hof in het onderha-vige geval niet worden gesproken. Weliswaar is de omvang van de voorzieningen enigszins toegenomen als gevolg van het aanleggen van voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting en een relatief geringe toename van het aantal bomen in het heringerichte gebied, heeft de gewijzigde inrichting van de bestrating geleid tot een geringe verbetering en is de inrichting van de groen-voorzieningen door het aanbrengen van boomroosters gewijzigd en licht verbeterd, maar zowel afzonderlijk als in onderling verband bezien en bijeengenomen zijn deze wijzigingen onvoldoende om te kunnen spreken van een wezenlijke verandering van het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied. De tweede tussen partijen nog in geschil zijnde vraag wordt derhalve ontkennend beantwoord. Overeenkomstig hetgeen de Hoge Raad in het verwijzingsarrest heeft overwogen leidt dit tot de gevolgtrekking dat het beoogde verhaal van de kosten van de onderhavige reeks van voorzieningen door middel van één baatbelasting niet mogelijk is. De Verordening ontbeert om die reden verbindende kracht.
4.13. In verband met hetgeen hiervoor is overwogen behoeven de overige tussen partijen nog in geschil zijnde vragen geen beantwoording meer. Het beroep is gegrond.
5. Proceskosten
5.1. Met inachtneming van hetgeen de Hoge Raad in het verwijzingsarrest heeft overwogen, acht het Hof termen aanwezig de Ambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep bij de gerechtshoven te ’s-Hertogenbosch en te ’s-Gravenhage redelijkerwijs heeft moeten maken. Daarbij merkt het Hof, gelet op de inhoud van de desbetreffende dossiers, de onderhavige zaak en de zaken met kenmerknummers 07/00192 en 07/00202 aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. Eenvoudshalve berekent het Hof deze kosten met toepassing van dat Besluit op [één derde van 5,5 punten à € 322,– × 2 (gewicht van de zaak) × 1 (samenhangende zaken) = € 3.542, derhalve] € 1.180,67.
5.2. In de onderhavige zaak zijn de proceshandelingen voor dit Hof verricht door een andere gemachtigde, die geen kantoorgenoot van de aanvankelijke gemachtigde is. Daardoor is de onderhavige zaak niet meer te beschouwen als samenhangend met de beide zo-even genoemde zaken. Gelet hierop zijn de proceskosten van belanghebbende in verband met de behandeling voor dit Hof te berekenen op (2,5 punten à € 322 ×2×1 =) € 1 610.
6. Beslissing
Het Gerechtshof:
–vernietigt de uitspraak van de Ambtenaar;
–vernietigt de aanslag;
–veroordeelt de Ambtenaar in de proceskosten van belanghebbende voor een bedrag van € 2.790,67;
–wijst de gemeente Breda aan als de in artikel 8:75, derde lid van de Awb bedoelde rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan te Arnhem door mr. J.B.H. Röben, voorzitter, mr. J. Lamens en mr. J.A. Monsma. De beslissing is in het openbaar uitgesproken in tegenwoor-digheid van de griffier op 27 augustus 2008
De griffier, De voorzitter,
(W.J.N.M. Snoijink) (J.B.H. Röben)
Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 27 augustus 2008
Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbende en het college van burgemeester en wethouders binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),
Postbus 20303,
2500 EH Den Haag.
Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.